CC BY
68ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ (ЮРИДИЧЕСКИЕ)
УДК: 347.963
Дени Ширваниевич Бисултанов,
магистрант Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета
прокуратуры Российской Федерации,
Литейный пр., 44, г. Санкт-Петербург, Россия, 191014,
e-mail: deni.bi sultanov.2014@mail.ru
Ленар Фирдинадович Науметов,
магистрант Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета
прокуратуры Российской Федерации,
Литейный пр., 44, г. Санкт-Петербург, Россия, 191014,
e-mail: lenar_naumetov@mail.ru
О СУЩНОСТИ СОВРЕМЕННОГО ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
Аннотация: В данной статье поднимается дискуссионный вопрос о необходимости существования прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина (далее — общий надзор) на современном этапе развития российской государственности. Будут также рассмотрены история становления и развития данной функции прокуратуры, не характерной для других государств мира за пределами постсоветского пространства, а также деятельность других органов исполнительной власти, наделённых надзорными полномочиями и осуществляющих контроль за соблюдением законодательства в той или иной сфере.
Ключевые слова: органы прокуратуры, прокурорский надзор, надзор, контроль, органы исполнительной власти.
Deni Shirvanievich Bisultanov,
undergraduate of the St. Petersburg Law Institute (branch) of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation,
Prospect Liteiny, 44, St. Petersburg, Russia, 191014, e-mail: deni.bi sultanov.2014@mail.ru
Lenar Firdinadovich Naumetov,
undergraduate of the St. Petersburg Law Institute (branch) of the University of the Prosecutor's Office
of the Russian Federation,
Liteiny pr., 44, St. Petersburg, Russia, 191014,
e-mail: lenar_naumetov@mail.ru
ON THE ESSENCE OF MODERN PROSECUTOR'S SUPERVISION
Annotation: This article raises the controversial issue of the need for prosecutorial supervision over the implementation of laws, observance of the rights and freedoms of man and citizen (hereinafter referred to as general supervision) at the present stage of development of Russian statehood. The history of the formation and development of this function of the prosecutor's office, which is not typical for other states of the world outside the post-Soviet states, as well as the activities
of other executive bodies endowed with supervisory powers and exercising control over compliance with the law in a particular area will also be considered powers and exercising control over compliance with legislation in a particular area.
Keywords: prosecutor's office, prosecutor's supervision, supervision, control, executive authorities.
Отечественная прокуратура
традиционно со времён своего основания Петром I стоит на страже прав и свобод человека и гражданина, а прокуроры в всегда делают упор на осуществление надзора за исполнением законов, закрепляющих правовой статус личности, способствуя тем самым реальному обеспечению прав и свобод, предоставленных гражданам Конституцией Российской Федерации. Необходимо отметить, что граждане Российской Федерации считают прокуратуру главной инстанцией, в которую можно обратиться с целью восстановления нарушенных гражданских прав1, а также, по некоторым оценкам2, прокуратура является одним из наиболее эффективных органов государственной власти в вопросе разрешения возникающих противоречий с законодательством. Именно поэтому одним из направлений деятельности органов прокуратуры является общий надзор. Особенность общего надзора заключается в том, что он по своей сути дублирует деятельность других контроль-надзорных органов, хотя, согласно пункту 2 статьи 26 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»), органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Отсюда возникает вопрос: «Необходимо ли на данном этапе российской государственности сохранить за прокуратурой полномочия в области
общего надзора?». Особенно этот вопрос стал актуален в связи с проведением масштабных реформ в течение нескольких последних десятилетий, в результате которых появилось множество отраслевых контрольно-надзорных органов, о которых будет сказано далее.
Перед рассмотрением основной проблемы, поднимаемой в данной статье, следует начать с рассмотрения направлений деятельности прокуратуры и истории возникновения общего надзора.
Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», органы прокуратуры осуществляют: надзор за исполнением законов органами власти и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (общий надзор); надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами власти; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов уголовно-исполнительными органами; уголовное преследование; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного
расследования. Исходя из этого закона, российская прокуратура осуществляет общий надзор, который представляет собой деятельность органов прокуратуры по надзору за соблюдением законности абсолютно всеми юридическими лицами.
1 ВЦИОМ составил рейтинг доверия россиян к силовым структурам. URL:https://amp.rbc.ru/rbcnews/society/22/05/
2018/5b04004f9a7947693c8553c5 24.09.2022).
(дата обращения:
2 Оценка эффективности деятельности
правоохранительных органов и качество расследования преступлений. URL: https://science-education.ru/ru/article /view?id=18246 (дата обращения: 24.09.2022).
Стоит отметить, что российская прокуратура наряду с традиционными для органов прокуратуры направлениями деятельности, включающими в себя государственный надзор, координацию деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, поддержание государственного обвинения и уголовное преследование, совместила в себе ещё и функцию общего надзора, поэтому интересна история возникновения данного явления. Связано появление данной функции прокуратуры с революционными событиями 1917 года: после Октябрьской революции, в ноябре 1917 года, Советом Народных Комиссаров был принят Декрет о суде № 1, согласно которому упразднялись существовавшие до революции суды, институты судебных следователей, прокурорского надзора, а также присяжной и частной адвокатуры. Их функции взяли на себя народные суды и революционные трибуналы, а для производства предварительного следствия были образованы особые следственные комиссии. Однако долго молодое советское государство просуществовать без надзорного органа не могло, поэтому 28 мая 1922 году была вновь образована Государственная Прокуратура в составе Народного комиссариата юстиции (далее — Наркомюст). На неё были возложены функции. Непосредственно термин «общий надзор» впервые был упомянут в циркуляре № 105 «О вопросах ближайшей деятельности прокуроров на местах по общему надзору», изданном Наркомюстом 17 октября 1922 года за подписью помощника прокурора РСФСР по общим вопросам П. А. Радусь-Зеньковича. После издания циркуляра прокуроры
сосредоточили пристальное внимание на законности решений местных органов о налогах, о муниципализации и демуниципализации строений и мелких предприятий, о реквизициях и конфискациях. Большое внимание
уделялось надзору за строгим соблюдением предпринимателями законов о труде при найме рабочих. В задачи общего надзора входило и возбуждение уголовных дел о должностных и хозяйственных
преступлениях. В советское время функция общего надзора была необходима в связи с практически полным отсутствием отраслевых контрольно-надзорных
органов, а существовавшие на тот период немногочисленные отраслевые
контрольно-надзорные органы
(Госсаннадзор, Охотнадзор и др.) практически не могли или не умели работать с обращениями граждан. Для координации их работы существовали прокуратура и органы народного контроля. Именно при таких обстоятельствах у отечественной прокуратуры и появилась функция общего надзора [1, с. 47-57].
Однако советская эпоха уже осталась в прошлом и наступило совершенно другое время, а прокуратура всё так же осуществляет общий надзор. Ранее упоминалось то, что функции аналогичные общему надзору на сегодняшний день параллельно с прокуратурой осуществляют и другие органы исполнительной власти [2, с. 8-13]. Большинство данных органов появилось в результате реформ 2000-х годов, к их числу относятся: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — Роспотребнадзор), Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее — Роскомнадзор), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (далее —
Росприроднадзор), Федеральный
государственный транспортный надзор (далее — Ространснадзор), Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (далее — Росздравнадзор) и Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (далее — Рособрнадзор)3. Деятельность каждого из
3 Перечень федеральных органов, осуществляющих государственный надзор. URL:
https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/72190846/ (дата обращения: 13.09.2022).
перечисленных органов будет кратко рассмотрена.
В связи с переходом к рыночной экономике в 1991 году большое значение приобрела защита прав потребителей, поэтому в этой сфере требовалось образование эффективного отраслевого контрольно-надзорного органа. По этой причине 12 марта 2004 года путём преобразования Госторгинспекции был создан Роспотребнадзор. В компетенцию данного органа входит: составление регламентов и технического регулирования изготовления товаров и услуг, надзор в области санитарно-эпидемиологических правил, контроль защиты прав потребителя и благополучия человека в общественных местах, проведение проверок, выдача эпидемиологических заключений после осмотров, проверка работников на предмет наличия всех медицинских справок и соответствующего образования4.
Как известно, XXI век — век развития информационных технологий, поэтому государственный контроль (надзор) рано или поздно должен был появиться и в этой сфере. Образованный 12 мая 2008 года путём слияния Россвязьохранкультуры и Россвязькомнадзора Роскомнадзор стал вырабатывать государственную политику в этой сфере. Данный орган осуществляет контроль (надзор) за соблюдением авторских прав, ведёт реестр нарушителей авторских прав и блокирует их сайты по решению суда, почтовой связью и электросвязью. Распределение ресурсов нумерации единой сети электросвязи, информацией, причиняющей вред здоровью и развитию детей и законностью обработки персональных данных.
Охрана окружающей среды в последние десятилетия стала занимать всё более важное значение в жизни мирового общества, в том числе и российского, поэтому 30 апреля 2004 года был образован Росприроднадзор. Данный орган имеет множество полномочий в пределах
федеральных округов, он осуществляет государственный контроль (надзор) в сфере экологии и природопользования: охрана животного мира, который находится в государственных природных заповедниках; организационные работы по созданию природно-территориальных комплексов, находящихся под охраной Российской Федерации. Также Росприроднадзор осуществляет соблюдение:
законодательства Российской Федерации, стандартов международного уровня, нормативных документов в сфере природных ресурсов морских вод и морской среды Российской Федерации; расходов, которые были предоставлены органам госвласти для охотничьей сферы и сохранения ресурсов для этих целей. Росприроднадзор занимается выполнением трёх функций: федеральный надзор; контроль использования и охраны недр, геологических исследований, а
государственный надзор за работой и организацией обеспеченных охраной государства природных областей, лесных насаждений особо охраняемых территорий, противопожарного надзора в лесах, которым обеспечена особая охрана5.
Развитие транспортной
инфраструктуры привело к необходимости создания отраслевого контрольно-надзорного органа и в этой сфере, поэтому 9 марта 2004 года был образован Ространснадзор, который осуществляет: государственный контроль (надзор) в области гражданской авиации, а также государственный контроль (надзор) в области использования воздушного пространства; государственный контроль (надзор) за осуществлением
международных автомобильных перевозок в стационарных и передвижных контрольных пунктах на территории Российской Федерации; государственный контроль (надзор) в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта;
4 Полномочия и функции Росприроднадзора. URL: https://mos-konteiner.ru/article-item/chto-takoe-rosprirodnadzor-i-chem-on-zanimaetsya/ (дата обращения: 13.09.2022).
5 Полномочия и функции Росприроднадзора. URL: https://mos-konteiner.ru/article-item/chto-takoe-rosprirodnadzor-i-chem-on-zanimaetsya/ (дата обращения 13.09.2022).
государственный контроль (надзор) в области железнодорожного транспорта; государственный контроль (надзор) за торговым мореплаванием;
государственный контроль (надзор) в области внутреннего водного транспорта; государственный контроль (надзор) за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения;
государственный контроль (надзор) за обеспечением доступности для инвалидов объектов транспортной инфраструктуры и предоставляемых услуг (в области гражданской авиации, железнодорожного транспорта, внутреннего водного транспорта, автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта).
Согласно статье 41 Конституции Российской Федерации, каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, поэтому необходимо
существование органа, который осуществлял бы контроль (надзор) в данной сфере. Таким органом является Росздравнадзор, образованный 9 марта 2004 года. Данный орган осуществляет федеральный государственный контроль (надзор) в сфере обращения лекарственных средств, а также лицензионный контроль за фармацевтической деятельностью.
Право на образование, как и на охрану здоровья и медицинскую помощь, является одним из фундаментальных прав современного человека, о чём говорит закрепление данного права в статье 43 Конституции Российской Федерации, поэтому с целью обеспечения высокого качества образования Рособрнадзор осуществляет федеральный
государственный контроль (надзор) качества образования, а также лицензионный контроль за
образовательной деятельностью. Данный орган был образован 9 марта 2004 года.
Таким образом органы исполнительной власти, осуществляющие возложенные на
них контрольно-надзорные полномочия за деятельностью организаций в пределах своей компетенции, обеспечивают контроль в разных сферах (образование, природопользование, транспорт и др.) общественной жизни граждан, защиту прав и законных интересов граждан в той или иной сфере.
Интересен опыт зарубежных стран в вопросе организации направлений деятельности органов прокуратуры, так как ранее упоминалось, что функция общего надзора присуща исключительно органам прокуратуры на территории государств постсоветского пространства. Так, например, во Франции прокуратура находится при судах и общее руководство её деятельностью осуществляет министр юстиции, прокуроры руководят
расследованием уголовных дел, поддерживают обвинение в суде и осуществляют надзор за соблюдением законов в местах лишения свободы [3, с. 150-152]. В Италии прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законодательства, а прокуроры осуществляют возложенные на них полномочия под надзором министра юстиции. Также существует специальная прокуратура по делам
несовершеннолетних. Прокуратура
Германии проводит расследование по небольшому числу наиболее сложных уголовных дел, в которых принимают участие полицейские службы, а подчинённые суду прокуроры действуют под руководством министра юстиции6. Прокуратура в этих странах не осуществляет функции аналогичные российскому общему надзору, эти задачи самостоятельно выполняют отраслевые контрольно-надзорные органы, к чему и следует сегодня стремиться России.
Таким образом, исходя из всего вышеизложенного, на сегодняшний день созданы достаточные условия для того, чтобы прокуратура не сама осуществляла
6 Прокуратура Италии, Германии. URL: https://studme.org/1594102430378/pravo/osobennosti _organizatsii_deyatelnosti_prokuratury_zarubezhnyh_stranah (дата обращения: 13.09.2022)
проверки, а надзирала за всеми отраслевыми контрольно-надзорными органами и координировала их деятельность. Однако авторы статьи считают, что, несмотря на созданные условия, лишать прокуратуру полномочий в сфере общего надзора ещё рано, так как зачастую отраслевые контрольно-надзорные органы действуют в пределах своих полномочий менее эффективно, чем органы прокуратуры, поэтому на сегодняшний день нецелесообразно проводить дополнительные реформы в деятельности прокуратуры. Сегодня именно прокурорский надзор способствует эффективной деятельности федеральных органов исполнительной власти, а реализация поставленных перед ними задач в рамках общего надзора должна обеспечить улучшение правовых основ российской государственности,
верховенство закона и укрепление законности.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Бессарабов В. Г., Паламарчук А. В. История становления общего надзора и задачи органов прокуратуры по надзору за исполнением федерального законодательства // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2011. № 6 (26). С. 47-57.
2. Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в РФ. Общая часть : учебное пособие. Екатеринбург : Изд-во УрГЮА, 1994. С. 8-13.
3. Боботов С. В. Правосудие во Франции : учебное пособие. Москва : ЕАВ, 1994. 198 с.
