CC BY
30УДК 338.242.4 БКК 65.41
DOI 10.24411/2073-3305-2019-10093
О создании единого агрегатора торговли, с использованием которого государственные заказчики вправе осуществлять закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд
About Creation of the Uniform Aggregator of Trade with Which Use the State Customers Have the Right to Carry out Purchases for Ensuring the State and Municipal Needs
Надежда Борисовна АРСЕНЬЕВА,
проректор ФГКОУ ВО «Московская академия Следственного комитета Российской Федерации»
Анна Анатольевна ШИБАНОВА,
старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин ФГКОУ ВО «Московская академия Следственного комитета Российской Федерации»
E-mail: a.shubanova@mail.ru
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы, связанные с работой единого агрегатора торговли, созданного для повышения эффективности государственных закупок малого объема.
Ключевые слова: агрегатор, государственные закупки, заказчик, эффективность, контракт, экономия
В соответствии с утвержденной распоряжением Правительства от 31 января 2019 г. № 117-р Концепцией повышения эффективности бюджетных расходов в 2019—2024 годах одним из ключевых направлений реформирования системы управления общественными финансами является обеспечение конкурентной и прозрачной системы закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд.
Наибольшее значение при осуществлении закупки товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд придается определению начальной максимальной цены объекта закупки, от корректности расчета которой зависят основные показатели, в том числе эффективность,
Abstract. The article deals with the issues related to the work of a single aggregator of trade, created to improve the efficiency of public procurement of small volume.
Key words: aggregator, public procurement, customer, efficiency, contract, economy
результативность и даже целесообразность всей закупочной деятельности.
Оценка адекватности начальной максимальной цены объекта закупки занимает центральное место во всей контрактной системе в сфере закупок на всех этапах жизненного цикла закупки — от планирования до исполнения и контроля. Ее расчет осуществляется на наиболее экономически значимом этапе — на этапе планирования. Стоимость исправления ошибок на каждом последующем этапе возрастает. В отношении реализации государственных закупок это означает дополнительные ненужные затраты финансовых, трудовых и информационных ресурсов, а также требует запас времени.
Завышение либо занижение цены объекта закупки является причиной неэффективного расходования бюджетных средств, а также способом искажения показателей закупочной деятельности и приводит к таким негативным последствиям, как срыв проведения конкурсных процедур, демпинг, нецелесообразное расходование бюджетных средств, искажение показателей эффективности закупочных процедур и др.
Государственные закупки товаров, работ или услуг на сумму, не превышающую 100 тыс. руб. и 400 тыс. руб., заказчиками, которым в соответствии с действующим законодательством предоставлено такое право, а также осуществление закупок лекарственных препаратов на сумму, не превышающую 200 тыс. руб., перечислены в п. 4, 5 и 28 соответственно ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ) и вызывают особый интерес как у заказчиков, так и у контролирующих органов. Данные закупки относятся к категории закупок у единственного поставщика (подСогласно данным ФАС, доля закупок у единственного поставщика в общем количестве заключенных контрактов в 2017 г. составляет 30%, в общем объеме заключенных контрактов в стоимостном выражении — 21% (рис. 1), что свидетельствует о значении эффективности данной категории закупок. Монополисты часто диктуют свои условия государственным заказчикам в части условий контракта, порядка оформления документов, урегулирование которых порой становится причиной нарушения сроков, предусмотренных Законом № 44-ФЗ.
Официальная статистика также свидетельствует о наличии значительных проблем при заключении контрактов с единственными поставщиками. Так, реализация плана-графика в части фактически размещенных закупок у единственного поставщика составила в 2017 г. всего 43,1% (табл. 1).
Преимущества закупок у единственного поставщика для государственных заказчиков заключаются главным образом в возможности заключать прямые договоры с поставщиками без осуществления конкурс-
ных процедур, что дает возможность быстрее и тем самым оперативнее удовлетворять свои нужды и решать поставленные задачи. Отрицательный момент для заказчиков заключается в необходимости самостоятельно осуществлять обоснование и выбор поставщика, а значит, и нести ответственность за подобный выбор.
Другим немаловажным фактом является низкая степень открытости и прозрачности таких закупок — нет регламентированных процедур определения поставщика, а также до недавнего времени отсутствовало требование относительно публикации заключенного контракта, контракта и документов — актов или товарных накладных, подтверждающих исполнение условий контракта.
Государственные закупки до 100— 400 тыс. руб. условно относят к категории малого объема, в связи с этим в их реализации в большей степени принимают участие субъекты малого и среднего предпринимательства, которые следуют, как правило, более гибкой ценовой политике, предоставляя скидки и бонусы.
Встречаются случаи осуществления государственными заказчиками закупок малого объема за наличный расчет через подотчетных лиц. В приказе Минэкономразвития России, Казначейства России от 20 сентября 2013 г. № 544/18н указано, что подобные закупки также учитываются в общем объеме закупок в качестве закупок у единственного поставщика до 100 тыс. руб. Правила ведения бухгалтерского учета устанавливают требование оформления авансовых отчетов в отношении таких закупок.
В качестве основной причины низкой эффективности государственных закупок отмечаются отсутствие у ответственных за закупки сотрудников государственных заказчиков достаточной информации о наличии на рынке товаров, ценах, поставщиках или неэффективный информационный обмен между заказчиками и потенциальными продавцами [5]. В настоящее время наблюдается чрезмерное количество информации, но отбор достоверных, надежных и стабильных информационных ресурсов требует значительного времени и квалификации.
Общее количество заключенных контрактов (с разбивкой по способам определения поставщика)
■ Двухэтапный конкурс
■ Закрытый аукцион
■ Закрытый двухэтапный конкурс
■ Закрытый конкурс
■ Закрытый к онкурс с ограниченным участием
■ Закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)
■ Запрос котировок
■ Запрос предложений
■ Конкурс с о граниченным участием
■ Открытый конкурс
■ Способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), установленный Правительством Российской Федерации в соответствии со
ст. 111 Федерального закона № 44-ФЗ
■ Электронный аукцион
1%
Общий объем контрактов в стоимостном выражении (с разбивкой по способам определения поставщика)
Двухэтапный конкурс Закрытый аукцион Закрытый двухэтапный конкурс Закрытый конкурс
Закрытый конкурс с ограниченным участием Закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика Запрос котировок Запрос предложений Конкурс с ограниченным участием Открытый конкурс
Способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), установленный Правительством Российской Федерации в соответствии со ст. 111 Федерального закона № 44-ФЗ Электронный аукцион
Рис. 1. Анализ структуры заключенных государственных контрактов по способам
определения поставщика [4]
Таблица 1. Сведения о реализации планов-графиков в разбивке по способам определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в 2017 г.
Способ определения поставщика Объем средств, предусмотренный планом-графиком, руб. Объем фактически размещенных закупок, руб. Реализация плана-графика, %
Запрос предложений 127 293 550 831 124 327 989 684 97,67
Двухэтапный конкурс 1 063 233 800 743 237 331 69,9
Электронный аукцион 5 847 495 786 606 3 875 295 000 619 66,27
Запрос котировок 107 424 414 490 63 667 308 844 59,27
Конкурс с ограниченным участием 386 822 777 083 227 836 017 611 58,9
Открытый конкурс 839 302 605 326 450 397 677 329 53,66
Закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) 2 812 545 892 146 1 212 250 639 039 43,1
Закрытый аукцион 34 077 662 231 13 335 114 124 39,13
Закрытый конкурс 13 831 954 334 2 751 210 295 19,89
Закрытый конкурс с ограниченным участием 7 677 895 087 1 092 725 788 14,23
Запрос котировок без размещения извещения 736 640 767 72 325 250 9,82
Предварительный отбор 752 012 70 000 9,31
Способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), установленный Правительством РФ в соответствии со ст. 111 Федерального закона № 44-ФЗ 4 842 429 960 311 479 609 6,43
Закрытый двухэтапный конкурс 75 186 908 1 085 492 1,44
С целью повышения эффективности закупок малого объема 28 апреля 2018 г. Правительство РФ издало распоряжение 824-р «О создании единого агрегатора торговли, с использованием которого заказчики вправе осуществлять закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Меры, предусмотренные реализацией данного распоряжения, позволяют обеспечить конкурентную и прозрачную систему закупок малого объема.
Слово «агрегатор» происходит от латинского а££ге£а'Ио — «накопление» и обозначает особую категорию, предназначенную
для сбора и группировки объектов. В сфере закупок под понятием «агрегатор» понимается электронная торговая площадка, обеспечивающая проведение закупок «в один прием». Электронная торгово-закупочная площадка является информационной системой, обеспечивающей взаимодействие заказчика с контрагентами на всех этапах материально-технического снабжения через электронные каналы связи [5].
Создание единого агрегатора торговли (далее — EAT) для осуществления государственных закупок малого объема является пилотным проектом, возможности которого
заказчики вправе были использовать с 1 июля 2018 г. По данным оператора электронной площадки АО «РТ-Проектные Технологии», в ЕАТ в настоящее время зарегистрировано около 10 000 заказчиков, более трети из которых являются региональными и муниципальными заказчиками, обязанность по работе в ЕАТ на которых еще не распространяется, другими словами, работа в системе ими осуществляется на добровольных началах.
Предусмотрен поэтапный переход к обязательному использованию ЕАТ. Федеральные органы исполнительной власти и находящиеся в их ведении федеральные казенные учреждения с 1 ноября 2018 г. в обязательном порядке обязаны осуществлять закупки канцелярских товаров в соответствии с п. 4 и 5 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ на ЕАТ, а с 1 марта 2019 г. — все закупки в соответствии с данными пунктами.
Цель создания ЕАТ — совершенствование методологии определения начальной (максимальной) цены контракта и цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, а также в соответствии с п. 4, 5 и 28 ч.1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ. Декларируется также, что ЕАТ — дополнительный источник информации, который позволяет заказчикам сравнить описание, характеристики и условия поставок товаров (работ, услуг), цены, а также обеспечить ценовую конкуренцию между сопоставимыми товарами (работами, услугами) и создать быстрые способы закупки и поставки товаров (работ, услуг), их оплаты, механизмы контроля качества и обратной связи.
С позиции заказчика использование ЕАТ в качестве информационного ресурса позволяет сократить риски заключения прямого договора с недобросовестным поставщиком и тем самым повысить гарантии надлежащего исполнения условий договора или контракта.
Немаловажным вопросом является необходимость специальных компетенций и навыков у сотрудников для работы в ЕАТ. Требования к специальным навыкам пользователей для работы в системе не предъявляются [6]. Однако, естественно, пользователям необходимо владеть навыками работы на персональном компьютере, а также с интернет-браузерами.
Другим положительным моментом для контрактной системы России от внедрения ЕАТ является автоматизация процесса осуществления малых государственных заку-
пок заказчиками и мониторинга данных закупок. ЕАТ позволяет любому заинтересованному лицу ознакомиться с информа-ций об осуществлении государственных закупок малого объема, обеспечивая открытость и прозрачность всех этапов и повышая уровень доверия населения, а также снижая коррупционные риски и стимулируя конкуренцию.
Механизм, положенный в основу функционирования ЕАТ, предусматривает возможность заключения контракта по самой выгодной цене, не ограничивая круг потенциальных поставщиков или подрядчиков.
Победителем закупочной сессии на ЕАТ признается участник, предложивший самую низкую цену; в случае если два потенциальных поставщика сделали предложение в одинаковом размере — победа присуждается тому, кто сделал предложение раньше по времени. Однако победа на ЕАТ не гарантирует заключение с победителем контракта. Заказчик имеет возможность самостоятельно анализировать рынок и в случае нахождения поставщика вне ЕАТ, готового реализовать закупку по более выгодным ценам, заключить именно с ним контракт. При этом в реестре закупок в ЕАТ заказчик обязан сформировать и опубликовать соответствующую запись. Записи о поставщиках и подрядчиках, предлагающих более привлекательные цены, тщательно анализируются оператором ЕАТ и таким поставщикам направляются приглашения зарегистрироваться на ЕАТ. Подобный подход позволяет расширить базу поставщиков ЕАТ, обеспечить высокий уровень конкуренции на постоянной основе и постоянно корректировать цены на объекты закупки с учетом конъюнктуры рынка. По данным оператора ЕАТ, в декабре 2018 г. средняя экономия по всем заказчикам составила 2%, а уже в январе 2019 г. — 11%.
ЕАТ предусматривает ряд ограничений для участников — потенциальных поставщиков. Во-первых, участником государственной закупки малого объема не может быть физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя. Во-вторых, на ЕАТ нет возможности осуществления государственных закупок, содержащих сведения, составляющие государственную тайну. И наконец, ЕАТ предназначена для осуществления закупок только на территории РФ, заказчиками не могут быть иностранные лица [6].
EAT предусматривает финансовые гарантии исполнения контракта. Поставщики при участии в государственных закупках на EAT должны внести обеспечительный платеж в размере 10% от цены объекта закупки. В случае если по условиям осуществления государственной закупки предусматривается авансирование, размер обеспечительного платежа может быть увеличен до размера аванса.
Оператор EAT блокирует сумму обеспечения исполнения контракта до момента определения победителя тендера. В случае победы участника обеспечительный платеж «замораживается» до момента исполнения условий заключенного по результатам тендера контракта. В противном случае оператор разблокирует сумму в течение одного рабочего дня с момента окончания закупки.
Необходимо отметить, что при работе на EAT предусмотрены комиссионные сборы. Так, заключивший контракт или договор участник-победитель обязан оплатить 1% от цены контракта, но не более 5 тыс. руб. В случае если победителем выступил поставщик, относящийся к категории субъектов малого и среднего предпринимательства, комиссионный сбор ограничен суммой в 2 тыс. руб.
Надежность и стабильность поставщиков обеспечиваются следующим образом. Победитель торгов на EAT потеряет обеспечительный платеж в случае, если не подпишет контракт. При трехразовом уклонении поставщика от заключения контракта ему блокируется доступ к агрегатору на три месяца — он теряет возможность принимать участие в торгах в течение этого времени. При повторении ситуации доступ блокируется на год.
Закупка на EAT признается несостоявшейся при отказе со стороны победителя подписать контракт либо в случае, если ни один потенциальный поставщик не подал заявки на участие в торгах.
Важно отметить, что длительность заключения контракта на EAT составляет три рабочих дня. Первый день выделяется на направление поставщику проекта контракта после публикации протокола закупки, второй — на подписание контракта электронной цифровой подписью или направление
протокола разногласий, третий — на подписание контракта заказчиком либо направление варианта контракта с учетом предложений поставщика.
Торги на EAT признаются несостоявшимися в одном из двух случаев: когда победитель не подписывает контракт в срок, т.е. в течение одного рабочего дня после получения проекта, либо когда ни один поставщик не делает предложений в рамках закупочной сессии. При подобных обстоятельствах заказчик может закупить необходимую продукцию вне EAT.
Хотелось бы отметить, что к настоящему времени большинство операций, связанных с расходованием бюджетных средств, в том числе закупки малого объема, переведены в электронное пространство и осуществляются в открытом доступе. Исполнительные органы власти активно участвуют в регулировании сферы государственных закупок, разрабатывая и дополняя инструментарий заказчиков и участников, примером чего может быть содействие внедрению EAT.
Сопоставление условий осуществления закупок малого объема с использованием EAT либо посредствам самостоятельного поиска поставщиков (табл. 2) свидетельствует о значительных выгодах для заказчика при работе с EAT.
EAT создает эффективный информационный ресурс для определения основного показателя государственных и муниципальных закупок, обеспечивая большую эффективность осуществления таких закупок и надлежащее обоснование расчета начальной максимальной цены контракта на основании публично заявленных участниками ценовых предложений, предоставляя возможность для оперативного сравнения и регистрации данных.
Из изложенного можно сделать вывод, что электронные торговые площадки являются современным механизмом рынка и будут в последующем еще более развиваться и широко применяться, в связи с этим заказчикам, участникам, представителям общественности необходимо активно вовлекаться в их работу.
Таблица 2. Сравнительная таблица условий осуществления закупок
малого объема
Условия осуществления закупок
Поиск поставщика посредствам EAT Самостоятельный поиск поставщиков вне EAT
Срок заключения контракта — три дня (формирование проекта контракта, направление участнику, подписание) Срок заключения контракта может составлять один день
Принятие решения на основании подтвержденных фактов Принятие решения на основании собственных данных
Нет штрафных санкций за нарушение регламента ЕАТ
Обеспечительный платеж является гарантией исполнения условий контракта Отсутствие финансового обеспечения исполнения контракта
Публикация документов закупки
Расчет начальной цены контракта
Список литературы
1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
2. Распоряжение Правительства РФ от 28 апреля 2018 г. № 824-р «О создании единого агрегатора торговли, с использованием которого заказчики вправе осуществлять закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
3. Распоряжение правительства от 31 января 2019 г. № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019—2024 годах».
4. Сводный аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд по итогам 2017 г. // URL: https://www. minfin.ru/ru/
5. Юрасов A.B. Основы электронной коммерции: Учебник. М., 2016.
6. https://agregatoreat.ru/news/
