О совершенствовании противодействия экстремистской деятельности в России (обзор предложений всероссийского круглого стола) Текст научной статьи по специальности «Право»

П. С. ДОЛГОШЕИН, заместитель представителя МВД России в Финляндской Республике E-mail: petrdolgoshein@mail.ru

Научная специальность: 12.00.08 — уголовное право и криминология;

уголовно-исполнительное право.

УДК 343.341

P. S. DOLGOSHEIN,

Deputy Representative of the MIA of Russia

in the Republic of Finland

Scientific speciality:

12.00.08 — Criminal Law and Criminology; Criminal Executive Law.

О совершенствовании противодействия экстремистской деятельности в России (обзор предложений Всероссийского круглого стола)

About Perfection of Counteraction to the Extremist Activity in Russia (Review of the all-Russian Round Table Proposals)

Противодействие экстремисткой деятельности занимает значительное место среди задач по обеспечению государственной безопасности. Этой проблеме был посвящен Всероссийский круглый стол по теме «Деятельность правоохранительных органов по противодействию экстремизму и терроризму», прошедший в г. Казани 30 ноября 2017 г.

В статье проводится анализ материалов, опубликованных в сборнике, посвященном данному Всероссийскому круглому столу, а также выявляются проблемы правоприменительной практики в данной сфере и намечаются пути их решения.

Counteraction to the extremist activity takes a significant place among the issues for the national security support. For this problem was devoted the all-Russian round table for theme of "The Law Enforcement Bodies Activity in Counteraction to the Extremism and Terrorism", which was hold on the 30th of November, 2017, in Kazan.

The analysis of the materials is making in the article, which was been published in a compilation devoted to this all-Russian round table, and also the problems of the law enforcement practice in such sphere are shown and the ways of its solution are scheduled.

Экстремизм, противодействие, международный опыт, административно-правовые механизмы, стратегия.

Extremism, counteraction, international experience, administrative legal mechanism, strategy.

Тематика противодействия общественных институтов проявлениям экстремизма и его радикальной форме — терроризму в настоящее время актуальна и интересна, поскольку экстремизм распространяется по всему миру, формируя новые вызовы, которые требуют неординарных подходов к решению проблем, связанных с глобализацией и распространением маргинальных настроений, направленных на разрушение существующих социальных структур и имеющихся норм морали, как итог — попытка построения реакционных обществ. 30 ноября 2017 г. в г. Казани проведен очередной всероссийский круглый стол по теме «Деятельность правоохранитель-

ных органов по противодействию экстремизму и терроризму» [1]. Тезисы, выдвинутые многочисленными участниками данного форума, весьма злободневны и интересны, но порой имеют спорный характер.

Внимательно изучив материалы круглого стола, проанализировав и сопоставив авторские взгляды и аргументы, можно сделать вывод, что современное противодействие экстремизму в России (как, впрочем, и во всем остальном цивилизованном мире) находится не только в сфере деятельности правоохранительных органов, но и должно многогранно интегрировать иные государственные институты и ведомства, общественные организации и объединения,

180

обеспечивая комплексный подход. Мы всецело солидарны с данной позицией и поддерживаем мнение современных исследователей, что правовые рамки современного российского законодательства значительно ограничивают функционал силовых ведомств, в чьи должностные обязанности непосредственно входит борьба с проявлениями экстремизма. С одной стороны, такое ограничение защищает права и свободы человека, с другой — урезает возможности противодействия маргинальным воздействиям экстремистов на ранних этапах возникновения такого явления. Так, А. С. Малахов и И. Д. Соколов считают, что данная деятельность тесно соприкасается с административной деятельностью полиции, поскольку результатом работы в данном случае может являться выявление административного деликта. Однако подразделения по борьбе с экстремизмом в своей деятельности должны выявлять уголовно наказуемые преступления, а не административные правонарушения, которые они в большинстве случаев выявляют в связи с мониторингом сети Интернет. Таким образом, оперативно-розыскная деятельность выявляет не только уголовные преступления, но и правонарушения, влекущие административную ответственность, что не входит в задачи оперативно-розыскной деятельности [3, с. 83].

Рассматриваемый тезис дает понять, что назрела необходимость реформ в сфере проведения оперативно-розыскных мероприятий (далее — ОРМ) и выработки административно-правовых механизмов, которые позволяют упреждать возникновение правонарушений и преступлений, связанных с экстремизмом. Отчетная функция сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, вытекающая из оперативной деятельности, основана на показателях, связанных с раскрытием преступлений экстремистской направленности, поскольку сотрудники являются оперуполномоченными и по факту деятельность, относящаяся к профилактике административных правонарушений, не идет им в зачет, а их функционал направлен непосредственно на раскрытие преступлений. Как следствие, причины возникновения и профилактические меры в сфере противодействия экстремизму остаются неохваченными, и государственный аппарат вместо того, чтобы заниматься превенцией ранних проявлений экстремизма, работает с фактическими обстоятельствами и последствиями — раскрытием преступлений. В этом плане показателен международный опыт: расходы, связанные с экстремистским насилием, были рассчитаны в Швеции. По словам шведских ученых, один человек, участвующий в насильственных экстремистских действиях, в течение 10—15 лет

расходует на себя общую сумму в 6—30 млн шведских крон. Ультраправая экстремистская группа из 15—20 членов обходится обществу примерно в 290 млн шведских крон в течение 15 лет [2]. Данная статистика наглядно показывает, что затраты государства на профилактику возникновения радикалов на начальных этапах обходятся гораздо дешевле, чем борьба с уже сложившейся экстремистской группировкой.

Важным моментом в выработке государственных механизмов противодействия экстремизму в России является определение проблем и юридическая фиксация их на национальном уровне (например, в виде государственной стратегии борьбы с экстремизмом). Необходимо выработать четкий понятийный аппарат, закрепленный законодательно, который позволит выработать нужные социально-правовые инструменты для противодействия экстремизму на ранних этапах его возникновения. В пункте 7 Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года (далее — Стратегия) указаны угрозы внешние и внутренние: «К внешним угрозам относятся поддержка иностранными государственными органами и организациями экстремистских проявлений в целях дестабилизации общественно-политической обстановки в Российской Федерации, а также деятельность международных экстремистских и террористических организаций, приверженных идеологии экстремизма. К внутренним угрозам — экстремистская деятельность радикальных общественных, религиозных, неформальных объединений, некоммерческих организаций и отдельных лиц»1. В пункте 11 настоящей Стратегии определены виды экстремизма: «Наиболее опасные виды экстремизма — националистический, религиозный и политический»2 . Учитывая, что термин «опасный» является оценочным и достаточно субъективным, возникает вопрос о критериях определения степени опасности того или иного вида экстремизма. К сожалению, рассматриваемый документ не снабжает правоприменителя конкретными и однозначными юридическими терминами, оставляя не решенной важнейшую, на наш взгляд, проблему — создание легитимного понятийного аппарата борьбы с экстремизмом. В контексте данной Стратегии приведены наиболее опасные виды экстремизма, но, к сожалению, отсутствует перечень неопасных видов экстремизма и их признаков. Если в Стратегии указывается рели-

1 Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2015 года, утв. Президентом РФ 28.11.2014 № Пр-2753 [Электронный ресурс]. URL: http://legalacts.ru/doc/ strategija-protivodeistvija-ekstremizmu-v-rossiiskoi-federatsii-do/ (дата обращения: 30.07.2018).

2 Там же.

гиозный (как, впрочем, и любой иной) экстремизм, то необходимо определить его правовые и функциональные критерии и рамки, что позволит глубоко и всесторонне понять его природу и детерминанты и выработать механизм противодействия. Казалось бы, в Федеральном законе «О безопасности»3 должно быть закреплено понятие безопасности, ее виды и критерии, дающие четкое понимание и определяющие парадигму безопасности, то есть ее концепцию, постулаты, критерии, стандарты и виды, в соответствии с которыми осуществляются последующие ее построение, развитие, а главное — обеспечение. Однако в данном законе есть принципы обеспечения, содержание деятельности по обеспечению, направления государственной политики, полномочия, но нет понятий, которые бы давали однозначное понимание, к чему относятся вышеуказанные нормы. Как следствие, это приводит к понятийно-правовому дефициту и хаосу в противодействии экстремистской деятельности всех без исключения субъектов.

Как справедливо заметил кандидат социологических наук И. И. Нурутдинов (Казанский юридический институт МВД России), «аргументация, которую можно назвать «светской» (т. е. апеллирование к законодательным запретам, моральным, культурным нормам и т. д.), априори не представляет большой ценности для сторонников ваххабизма» [4. с. 99], следовательно, необходимо выработать с помощью специалистов в религиоведении, в частности исламоведов, грамотную политику, которая поможет людям, находящимся в группе риска и подверженным влиянию экстремистов, принять решение с помощью исламских канонов и отказаться от агрессии на ранних этапах вовлечения в экстремистскую деятельность.

Доктор педагогических наук, профессор С. С. Оганесян (НИИ ФСИН России) в своей работе «Специфика религиозного экстремизма и терроризма как исторически обусловленного социально-политического явления» утверждает, что «чтобы понимать степень влияния религий на современную жизнь и истоки религиозного экстремизма и терроризма, сотрудники силовых ведомств должны хотя бы в общих чертах знать отличительные особенности языческих религий от религий единобожия, а тех и других — от научного мировосприятия» [5]. С точки зрения данного автора, а также авторов других материалов, опубликованных в сборнике круглого стола, для успешного противодействия экстремизму сотрудник силового ведомства обязан обладать рядом специфических зна-

3 О безопасности: федер. закон от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 // СЗ РФ. 2011. №. № 1. Ст. 2.

ний: религиозных, правовых, педагогических, социологических и психологических. Соответственно, с теоретической точки зрения это должен быть некий «универсальный солдат», муль-тиспециалист во всех указанных сферах деятельности (человеческого знания), который обязан обладать всеми вышеперечисленными компетенциями и успешно применять свои знания на практике. Это, безусловно, лестная оценка возможностей сотрудников силовых ведомств. Однако каждой из вышеобозначенных профессий обучают 4—6 лет в высших учебных заведениях, что по факту является невозможным критерием для получения всех вышеперечисленных компетенций. Соответственно, необходимо комплексно подойти к решению данной проблемы: провести переоценку существующего явления — экстремизма, определить новые правовые рамки и понять, что только карательными методами справиться с данным явлением невозможно. Нужны специалисты в религиозных, правовых, педагогических, социологических и психологических науках. Их должны объединять единый замысел и направление деятельности, определенные концептуальным стратегическим документом федерального или даже межгосударственного уровня, который на долгие годы закрепит стратегию развития у населения Российской Федерации антиэкстремистского сознания. Этим же документом необходимо закрепить способы формирования положительного образа властных структур, обучение и объяснение базовых религиозных догм, начиная со школьного уровня, чтобы экстремисты не могли воспользоваться пробелами в знаниях, например Корана или Библии. Соответственно, это должна быть межведомственная структура, не применяющая карательные функции, оставляющая этот аспект за силовыми ведомствами.

Напрашивается вывод о создании ведомства, которое будет отвечать за ряд направлений противодействия экстремизму (например, религиозное). В данном отделе могли бы работать специалисты в сфере религий. И так — по различным направлениям: образовательное — противодействие в сфере образования, киберпротиводействие — борьба непосредственно с преступлениями в сети Интернет. Интересен подход противодействия экстремизму в Великобритании, где специальные инспекторы из подразделения по борьбе с экстремизмом обучают учителей, как выявлять детей из маргинальных семей, как в дальнейшем осуществлять разъяснительную деятельность, но функции данных инспекторов ограничены образовательной средой — основная задача выявить и рассеять воздействие маргинальных идеологов. Сотрудники, работающие в сфере религиозного экстремизма, обязаны в ней ори-

182

ентироваться. Надо создать рабочий аппарат, где каждый занят своим направлением. В России преступления раскрываются, а профилактика остается на очень низком уровне: нет административных механизмов, профильных специалистов, использующих данный инструментарий. Необходима комплексная программа противодействия экстремизму, включающая в себя многие сферы деятельности, а также создание межведомственной структуры, обладающей административно-правовыми механизмами, которая позволит противодействовать экстремизму на ранних этапах его возникновения. Профилактика идеологии терроризма и экстремизма — это основной инструмент противодействия терроризму. Понятно воспринимаются понятия «профилактика», «экстремизм», «фокусная аудитория». Однако не ясно, кто должен заниматься профилактикой и на каком уровне, какие при этом использовать механизмы противодействия экстремизму. Если это сотрудники уголовного розыска, то административная практика не входит в круг их должностных обязанностей, так как понятие экстремизма расплывчато и не прослеживается грань между преступлением и правонарушением, оценочные критерии видятся размытыми и не дающими четких ответов на поставленные вопросы. Безусловно, профилактикой должны заниматься сотрудники, имеющие специфические знания, позволяющие ориентироваться в интернет-пространстве. Круг обязанностей и полномочия не должны ограничиваться возбуждением уголовного дела или административного производства, необходима выработка административно-правовых механизмов, позволяющих противодействовать новым угрозам и вызовам. В данном случае был бы полезен зарубежный опыт, используемый иностранными государствами в данной сфере. Ситуация парадоксальна тем, что действия российских правоприменительных подразделений изначально сфокусированы на раскрытии преступлений, а в реальности возбуждения уголовных дел и применения карательных мер не требуется. Прежде всего необходимо применять превентивные меры: например, в сфере миграции закрепить правовую норму, позволяющую лишать гражданства лиц, замешанных в экстремистской деятельности. В ч. 3 ст. 6 Конституции Российской Федерации закреплена норма, по которой никто не может быть лишен гражданства. Но в Великобритании создана межведомственная структура, которая хорошо себя зарекомендовала, обладающая значительными полномочиями. Лишение гражданства — это один из действенных инструментов противодействию экстремизму, это новелла из Стратегии противодействия экстремизму в Великобритании. Эмигрант или беже-

нец, получивший гражданство в случае, если будет замечен в экстремистской деятельности или был замечен когда-либо, может быть лишен гражданства и депортирован. В сфере пенитенциарной системы для предупреждения радикализации осужденных следует создавать специализированные исправительные учреждения для радикалов и экстремистов. Существуют исправительные колонии для бывших сотрудников силовых структур. Создание подобных центров позволило бы контролировать экстремистов и купировать деятельность по распространению их взглядов. Для противодействия в сфере образования нужно создавать попечительские советы [6] или использовать подразделения по делам несовершеннолетних, придав им специальные полномочия по выявлению учителей и сотрудников, продвигающих экстремистские идеи в образовательных учреждениях. В основе подобной деятельности должна быть создана административно-правовая база, а также база данных, к которой должны иметь доступ все вышеупомянутые субъекты, входящие в систему противодействия экстремизму. Например, для предоставления гражданства желающим иностранцам у консульских сотрудников должен быть доступ и полномочия не выдавать въездную визу лицу, связанному с экстремист-кой деятельностью. Подход к противодействию экстремизму должен носить комплексный характер.

Вышесказанное позволило сделать вывод, почему «буксует» противодействие экстремизму в России. Полагаем, что наиболее деструктивный момент заложен изначально в основе механизма противодействия и объекта приложения социальных усилий. Государство пытается использовать неприспособленный для этого аппарат. Согласно ст. 2 «Задачи оперативно-розыскной деятельности» Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»4 проведение оперативно-розыскных мероприятий направлено на выявление и раскрытие именно преступлений, а в данном случае проявления экстремизма носят или характер административного правонарушения, или само по себе явление еще не определено рамками нормативных актов, что автоматически (на уровне федерального закона) исключает оперативно-розыскной инструментарий из арсенала средств противодействия экстремизму. Однако государственная машина использует «тяжелую артиллерию» в виде ОРМ для работы с образовательными учреждениями, миграционной службой, пенитенциарной системой. Это негодный в данном случае инструмент. Нужен новый ап-

4 Об оперативно-розыскной деятельности: федер. закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.

парат, межведомственный. Необходимо определить новые нормативные и правовые рамки, качественно другие подходы к решению проблемы. Это как в школе: население должно получить новые компетенции, новые ориентиры и знания для противостояния радикализации, применение карательного аппарата уместно только в крайних случаях. Подобные новаторские для российской социально-правовой действительности идеи являются не конъюнктурными тезисами автора, а результатом серьезного анализа целого ряда стратегических документов стран Евросоюза по противодействию экстремизму [7—8].

В целом в изученных в сборнике статьях перечисляются определенные и общеизвестные направления по противодействию экстремизму и отмечается, что в российском законодательстве отсутствуют новеллы или проекты с предложениями по выработке административно-правовых механизмов по предупреждению экстремизма в сети Интернет или вооб-

ще противодействию, направленному на предупреждение радикализации различных общественных групп. Установлены общеизвестные факты, что проблема радикализации общества существует, распространение в сети Интернет экстремистских взглядов имеет место, в тюрьмах экстремисты приобретают новых адептов и занимаются прозелитической деятельностью, миграция имеет хаотичный характер, нет базы данных по лицам, вовлеченным в экстремистскую деятельность. Таким образом, проведенное исследование сборника по материалам круглого стола дает основание сделать вывод, что в Российской Федерации в борьбе с экстремизмом используется карательный правоприменительный механизм, но более перспективным видится разработка нового административно-правового инструментария, направленного на предотвращение экстремизма на ранних этапах. Вывод подтверждается данными, полученными при изучении нами позитивного зарубежного опыта.

Список литературы:

1. Деятельность правоохранительных органов по противодействию экстремизму и терроризму: материалы всероссийского круглого стола (г. Казань, 30 ноября 2017 г.). URL: https:// kpfu.ru/portal/docs/F_1646722295/2017. Sbornik.ekstremizm.2017_1.pdf (дата обращения: 27.07.2018).

2. Долгошеин П. И. Сравнительный анализ стратегий противодействия экстремизму и радикализации в Российской Федерации и Финляндской Республике // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2017. № 3 (75).

3. Малахов А. С, Соколов И. Д. О правовой основе выявления сведений о преступлениях экстремистского и террористического характера в сети Интернет // Деятельность правоохранительных органов по противодействию экстремизму и терроризму: материалы всероссийского круглого стола (Казань, 30 ноября 2017 г.). URL: https://kpfu. ru/portal/docs/F_1646722295/2017.Sbornik. ekstremizm.2017_1.pdf (дата обращения: 28.07.2018).

4. Нурутдинов И. И. К вопросу риторики джихада в пространстве Интернета // Деятельность правоохранительных органов по противодействию экстремизму и терроризму: материалы всероссийского круглого стола (г. Казань, 30 ноября 2017 г.). URL: https:// kpfu.ru/portal/docs/F_1646722295/2017. Sbornik.ekstremizm.2017_1.pdf (дата обращения: 31.07.2018).

References:

1. Deyatel'nost' pravoohranitel'nyh organov po protivodejstviyu ekstremizmu i terrorizmu: ma-terialy vserossijskogo kruglogo stola (g. Kazan', 30 noyabrya 2017 g.). URL: https://kpfu. ru/portal/docs/F_1646722295/2017.Sbornik. ekstremizm.2017_1.pdf (data obrashcheniya: 27.07.2018).

2. Dolgoshein P. I. Comparative analysis of strategies for the prevention of the extremism and radicali-zation in the Russian Federation and the Finland Republic // Vestnik of the Saint-Petersburg University of the MIA of Russia. 2017. № 3 (75).

3. Malahov A. S, Sokolov I. D. O pravovoj osnove vyyavleniya svedenij o prestupleniyah ekstrem-istskogo i terroristicheskogo haraktera v seti Internet // Deyatel'nost' pravoohranitel'nyh or-ganov po protivodejstviyu ekstremizmu i ter-rorizmu: materialy vserossijskogo kruglogo stola (Kazan', 30 noyabrya 2017 g.). URL: https:// kpfu.ru/portal/docs/F_1646722295/2017. Sbornik.ekstremizm.2017_1.pdf (data obrash-cheniya: 28.07.2018).

4. Nurutdinov I.I. K voprosu ritoriki dzhiha-da v prostranstve Interneta // Deyatel'nost' pravoohranitel'nyh organov po protivodejstviyu ekstremizmu i terrorizmu: materialy vserossijskogo kruglogo stola (g. Kazan', 30 noyabrya 2017 g.). URL: https://kpfu.ru/ portal/docs/F_1646722295/2017.Sbornik.ek-stremizm.2017_1.pdf (data obrashcheniya: 31.07.2018).

5. Oganesyan S. S. Specifika religioznogo eks-tremizma i terrorizma kak istoricheski obus-

5. Оганесян С. С. Специфика религиозного экстремизма и терроризма как исторически обусловленного социально-политического явления // Деятельность правоохранительных органов по противодействию экстремизму и терроризму: материалы всероссийского круглого стола (г. Казань, 30 ноября 2017 г.). URL: https://kpfu.ru/ portal/docs/F_1646722295/2017.Sbornik. ekstremizm.2017_1.pdf (дата обращения: 31.07.2018).

6. Попечительский совет — это юридически грамотный и эффективный инструмент привлечения внебюджетных финансов и самый удобный способ материальной поддержки образовательного учреждения. URL: http: //fb.ru/article/ 163796/p opechitelskiy-sovet—chto-eto-takoe-popechitelskiy-sovet-obrazovatelnogo-uchrejdeniya (дата обращения: 01.08.2018).

7. Стратегия противодействия экстремизму в Великобритании. URL: http://webarchive. nationalarchives.gov.uk/search/result/?q=c ounterextremismstrategy (дата обращения: 02.08.2018).

8. Guidelines for the EU Strategy for Combating Radicalisation and Recruitment to Terrorism 2014; National Action Plan For The Prevention Of Violent Radicalisation And Extremism In Finland. URL: http://julkaisut.valtioneuvosto. fi/bitstream/handle/10024/75040/Kansallinen_ vakivalt_radikalisoituminen_eng_NETTI.pdf (дата обращения: 01.08.2018).

lovlennogo social'no-politicheskogo yavleni-ya // Deyatel'nost' pravoohranitel'nyh organov po protivodejstviyu ekstremizmu i terrorizmu: materialy vserossijskogo kruglogo stola (g. Kazan', 30 noyabrya 2017 g.). URL: https://kpfu. ru/portal/docs/F_1646722295/2017.Sbornik. ekstremizm.2017_1.pdf (data obrashcheniya: 31.07.2018).

6. Popechitel'skij sovet — eto yuridicheski gramot-nyj i effektivnyj instrument privlecheniya vne-byudzhetnyh finansov i samyj udobnyj sposob material'noj podderzhki obrazovatel'nogo uchrezh-deniya. URL: http://fb.ru/article/163796/pope-chitelskiy-sovet—chto-eto-takoe-popechitelskiy-sovet-obrazovatelnogo-uchrejdeniya (data obrashcheniya: 01.08.2018).

7. Strategiya protivodejstviya ekstremizmu v Ve-likobritanii. URL: http://webarchive.national-archives.gov.uk/search/result/?q=counterextre mismstrategy (data obrashcheniya: 02.08.2018).

8. Guidelines for the EU Strategy for Combating Radicalisation and Recruitment to Terrorism 2014; National Action Plan For The Prevention Of Violent Radicalisation And Extremism In Finland. URL: http://julkaisut.valtioneuvosto. fi/bitstream/handle/10024/75040/Kansallin-en_vakivalt_radikalisoituminen_eng_NETTI. pdf (data obrashcheniya: 01.08.2018).

184