CC BY
33ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
LEGAL REGULATION OF ACTIVITY OF EXECUTIVE AUTHORITIE
УДК 342.5
А. В. Строкатов
О СООТНОШЕНИИ ПРАВ И ОБЯЗАННОСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОРГАНА
A. V. Strokatov
ABOUT A PARITY OF THE RIGHTS AND STATE STRUCTURE DUTIES
В статье рассматриваются некоторые вопросы правового регулирования статуса государственного органа, анализируется проблема «совпадения» прав и обязанностей, образующих правовой статус органов государственной власти, в том числе применительно к учреждениям, исполняющим уголовное наказание в виде лишения свободы.
In article some questions of legal regulation of the status of a state structure are considered, the problem of "coincidence " of the rights and the duties forming legal status of public authorities, including with reference to the establishments executing criminal punishment in the form of imprisonment is analyzed.
Ключевые слова: государственный орган, права, обязанности, функции, полномочия, исправительная колония.
Key words: a state structure, the rights, duties, functions, powers, a corrective colony.
Современное правовое регулирование статуса государственного органа признать удовлетворительным, по-нашему мнению, нельзя, прежде всего - из-за существующей неопределённости соотношения прав и обязанностей в правовом статусе государственного органа.
Принятое ранее в отдельных законодательных и подзаконных актах и участившееся в последнее десятилетие выделение в статусе государственных органов прав государственных органов и обособленных от этих прав обязанностей1 получает всё большее распространение. Более того, в отдельных случаях законодатель сумел наделить государственного служащего только правами, не позаботившись об обязанностях2. Подобная практика наводит на мысль об отличии прав и соответствующих обязанностей государственного служащего по содержанию. Однако это не совсем так.
В литературе неоднократно обсуждалась проблема так называемого «совпадения» прав и обязанностей, образующих правовой статус органов государственной власти, т. е. когда возникает иллюзия, что в одном правоотношении орган власти управомочен на совершение властных поступков в той же мере, что и обязан. Подобный комплекс «право-обязанность» именуется функцией3.
Рассматривая правовой статус государственного органа, нельзя не отметить, что подобная иллюзия возникает лишь при рассмотрении правоотношений, в которых соответствующее учреждение выступает в своей властной ипостаси.
Очевидно, что при совершении гражданско-правовых сделок обязанности государственного органа являются лишь обязанностями по отношению к управомочен-ной стороне, а права - лишь правами по отношению к обязанной стороне.
Сложнее ситуация, когда сотрудник государственного органа имеет право и обязан пресечь административное правонарушение, а следователь имеет право
1 Например, ст. 13, 14 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», ст. 12, 13 федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции».
2 См, напр., ст. 7 федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации».
3 См., напр.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 213.
возбудить уголовное дело и обязан это сделать при наличии обстоятельств, предусмотренных процессуальным законом, и т. п.
Некоторые авторы, не рассматривая направленность прав и обязанностей в публичных правоотношениях, предлагают подобные «правообязанности», существующие при управленческих воздействиях, понимать как функции, которые «обеспечивают объекты управления разного рода ориентацией, ресурсами и средствами достижения целей». При этом иные властные права и обязанности органа государственного управления объединяются в понятие полномочий, тем не менее, чёткого различия между ними не сделано1. Другие авторы считают, что полномочия, наряду с правами и обязанностями, входят в состав компетенции государственного органа, которая необходима для осуществления функций этого органа2. Тем самым, по-видимому, проводится различие между правами и обязанностями, полномочиями, компетенцией и функциями, тем не менее, сущность различия не раскрывается.
Среди исследователей наиболее распространено мнение, что право государственного органа по отношению к объекту властного воздействия одновременно является его обязанностью по отношению к государству в целом или вышестоящему органу3.
Однако с этой позицией также согласны не все, так как «получается, что, например, по отношению к гражданину, совершившему административное правонарушение, составление протокола относится к «возможному поведению»4. Другие авторы выстраивают умозрительные конструкции правоотношений типа «право - право» или «обязанность - обязанность»5, которые при внимательном рассмотрении таковыми не являются и вполне описываются традиционной конструкцией правоотношения.
На наш взгляд, в наделении сотрудника правоохранительного органа правами по отношению к правонарушителю нет ничего удивительного. Более того, учреждения ФСИН России наделены целым комплексом прав по отношению к объектам властного воздействия (ст. 14 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»). Следует присоединиться к мнению Н. Д. Егорова о том, что субъективные права, в принципе, не могут быть одновременно обязанностью, поскольку существуют только в рамках конкретных правоотношений, где субъективное право - это только право, но никак не обязанность. Вне какого-либо правоотношения юридические возможности субъектов права вообще не могут характеризоваться ни как субъективные права, ни как субъективные обязанности6.
Но следует учитывать и то, что одно и то же поведение лица может быть осуществлением права в одном правоотношении и исполнением обязанности в другом правоотношении. Так, право учреждений ФСИН России привлекать к труду конкретного осуждённого (ч. 1 ст. 103 УИК РФ) является лишь правом по отношению к этому осуждённому, но не обязанностью перед ним. Наличию этого права у учреждения корреспондирует обязанность осуждённого трудиться. Указанное право учреждения трансформируется в обязанность лишь в правоотношении, где управо-моченным субъектом является вышестоящий орган, наделивший этим правом учреждение. Допущение о том, что право привлечения к труду осуждённого является и обязанностью учреждения перед ним, приводит к нелепому выводу о наличии у
1 Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 213-214.
2 Теория государства и права : учебник / под ред. В. К. Бабаева. М.: Юристъ, 1999. С. 420.
3 См., напр.: Теория права и государства : учебник/ под ред. В. В. Лазарева. М.: Право и Закон, 1996. С. 175.
4 Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации : монография. М.: Проспект, 1999. С. 23.
5 Ткаченко Ю. Г. Методологические вопросы теории правоотношений. М., 1980. С. 174.
6 Гражданское право : учебник. Ч. III / под. ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М.: ПРОСПЕКТ, 1998.
С. 201.
осуждённого права требовать у администрации исправительного учреждения своего трудоустройства.
Конечно, поэтому было бы более корректно говорить не о совпадении права и обязанности у государственного органа, а о наличии у него определённой функции, так как под функцией понимается «целенаправленные воздействия на социальные процессы, используемые для достижения желаемого конечного результата1. Управляющее воздействие государственного органа на социальные процессы в правовом государстве может осуществляться лишь в рамках предоставленных ему прав, в соответствии с возложенными на него обязанностями. Поэтому понятие функции включает в себя и меру возможного поведения, и меру должного поведения.
Нам остается лишь присоединиться к А. Г. Братко в его лаконичном определении компетенции государственного органа как его полномочий (прав и обязанностей), распределённых между входящими в его структуру подразделениями, должностными лицами2. Тем самым учёный фактически ставит знак равенства между компетенцией государственного органа, его полномочиями, правами и обязанностями, а, учитывая сказанное выше, и функциями.
Кроме того, по мнению ведущих исследователей проблем управления правоохранительными органами, цели, задачи социальных систем - суть те же функции, но лишь более высокого порядка3, при этом задачи выступают в качестве средств достижения целей .
Следовательно, компетенция (полномочия) государственного органа определяется совокупностью целей, задач и функций, т. е. мерой возможного и эквивалентной мерой должного поведения, определяющими управляющее воздействие органа государственной власти на социальные процессы в публичных правоотношениях.
Однако почему-то все упомянутые авторы упускают из виду существование прав государственных органов, которые мы условно назовем «чистыми» и которым нельзя сопоставить одноименные обязанности того же органа. Существование «чистых» прав во многом связано с характерными особенностями функционирования исправительных учреждений.
Так, например, в форме дозволения сконструирована ч. 1 ст. 115 УИК РФ, согласно которой за нарушение установленного порядка отбывания наказания к осуждённым могут применяться меры взыскания. Нельзя утверждать, что к осуждённым должны применяться меры взыскания. Очевидно, что цели исправления осуждённых вынуждают законодателя предоставлять правоприменителю некоторую свободу усмотрения, обусловленную индивидуальностью педагогического воздействия на правонарушителя.
Существование «чистых» прав у некоторых государственных органов также обусловлено наличием у лиц, вступающих в правоотношения с таким государственным органом, некоторых правовых интересов, направленных, например, на получение поощрений, льгот и некоторых иных благ, право предоставления которых законом делегировано государственным органам, однако для такого органа предоставление этих благ не является обязанностью. Здесь также существует свобода усмотрения государственного органа при принятии решений об удовлетворении правовых интересов или об отказе в этом.
1 Основы управления в органах внутренних дел : учебник / под ред. Коренева А. П. М.: МЮИ МВД России; Издательство «Щит-М», 1998. С. 12.
2 Теория права и государства : учебник / под ред. В. В. Лазарева. М.: Право и Закон, 1996. С. 175.
3 См. напр.: Туманов Г. А. Орган внутренних дел как система управления : лекция. М., 1972. С. 18; Малков В. Д., Веселый В. З. Система функций социального управления : лекция. М.: Академия МВД СССР, 1987. С. 3-4.
4 Анисимков В. М. Реформа системы управления органами, исполняющими наказания в виде лишения свободы (теоретические основы и механизм реализации) : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1994. С. 310.
Но при ближайшем рассмотрении вновь оказывается, что свобода усмотрения исправительного учреждения не абсолютна, а обусловлена педагогическим назна-ением. Так, например, «чистыми» правами исправительного учреждения являются права на досрочное снятие с осуждёнными ранее наложенного взыскания (п. «и» ч. 1 ст. 113 УИК РФ), предоставления осуждённому выезда за пределы учреждения (ст. 97 УИК РФ), предоставления лицам, не являющимися близкими родственниками, свиданий с осуждёнными (ч. 2 ст. 89 УИК РФ) и т. д. Очевидно, что «чистые» права нельзя не включать в понятие компетенции (полномочий) исправительных учреждений. Но здесь важно сделать несколько выводов из сказанного.
Во-первых, необходимо отметить, что существование у властного органа прав, не «обременённых» одноимёнными обязанностями, всегда несёт в себе угрозу произвола, пусть даже с благими намерениями. Формулируя права и обязанности как функции, а нормативные предписания - в императивной форме, мы сужаем сферу усмотрения органа власти, защищая тем самым гражданина.
Во-вторых, слабая теоретическая проработка статуса исправительных учреждений и других государственных органов привела к наличию, например, в Законе РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (ст. 13), содержание которых почти не отличается от задач уголовно-исполнительной системы (ст. 2), а также комплекса прав (ст. 14). Подобная форма нормативного закрепления статуса учреждений без учёта описанной выше специфики их правового существования на практике ведёт к разночтениям закона государственными служащими, в особенности при переработке или составлении положений о конкретном государственном органе, учреждении.
В результате в содержании этих положений зачастую можно обнаружить самые причудливые сочетания понятий «цели», «задачи», «функции», «права», «обязанности», «компетенция», «полномочия» и т. п. Ситуация, когда сотрудник правоприменительного органа не имеет полного представления о собственных правах и обязанностях по отношению к гражданину, очевидно, недопустима. При этом зачастую не существует и типового положения о государственном органе, например, нет типового положения об исправительной колонии, к которому практический работник мог бы обратиться как к авторитетному источнику права и где были бы «сглажены» недостатки закона, конкретизированы его нормы.
Таким образом, существует очевидная необходимость в определении на уровне федерального правового регулирования общих правил формирования статуса государственного органа, учреждения, определяемого как совокупность функций в сочетании с минимально возможным объёмом «чистых» прав.
Подобный подход, на наш взгляд, будет способствовать укреплению законности в деятельности органов государственной власти, защите граждан от возможных проявлений административного произвола.
Литература
1. Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - 19 августа. - № 33. - Ст. 1316 (с изм. и доп. по сост. на 3 декабря 2011 г.).
2. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» // Российская газета. - 2010. - 30 декабря. - № 296.
3. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Российская газета. - 2011.
- 8 февраля. - № 25; 10 февраля. - № 28.
4. Анисимков В. М. Реформа системы управления органами, исполняющими наказания в виде лишения свободы (теоретические основы и механизм реализации) : дис. ... д-ра юрид. наук.
- М., 1994.
5. Гражданское право : учебник. Ч. III / под. ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. - М.: ПРОСПЕКТ, 1998.
6. Малков В. Д., Веселый В. З. Система функций социального управления : лекция. - М.: Академия МВД СССР, 1987.
7. Основы управления в органах внутренних дел : учебник / под ред. Коренева А. П. - М.: МЮИ МВД России; Издательство «Щит-М», 1998.
8. Теория права и государства : учебник / под ред. В. В. Лазарева. - М.: Право и Закон, 1996.
9. Теория права и государства : учебник/ под ред. В. В. Лазарева. - М.: Право и Закон, 1996.
10. Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. - М., 1998.
11. Ткаченко Ю. Г. Методологические вопросы теории правоотношений. - М., 1980.
12. Туманов Г. А. Орган внутренних дел как система управления : лекция. - М., 1972.
13. Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: монография. - М.: Проспект, 1999.
ОТЗЫВЫ, РЕЦЕНЗИИ
RESPONSES, REVIEWS
А. В. Шеслер
ОТЗЫВ ОФИЦИАЛЬНОГО ОППОНЕНТА О ДИССЕРТАЦИИ СУТУРИНА МИХАИЛА АЛЕКСАНДРОВИЧА «ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ РАБОТЫ В ОТНОШЕНИИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ.», представленной на соискание учёной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.08 - «Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право» (г. Томск, 2011. - 207 с.)
A. V. Shesler
RESPONSE OF THE OFFICIAL OPPONENT ABOUT THE DISSERTATION OFM. M. SUTURIN "OBLIGATORY WORKS CONCERNINGMINORS"
Актуальность темы исследования сомнений не вызывает, так как необходима альтернатива двум крайностям уголовно-правового воздействия в отношении несовершеннолетних преступников, а именно - лишению свободы и условному осуждению. На современном этапе иные виды наказаний и иные формы уголовной ответственности, в частности, принудительные меры воспитательного воздействия, применяются крайне редко. Для этого не созданы необходимые социальные условия и нет достаточного опыта их применения. Кроме того, законодательная практика и имеющаяся практика реализации уголовной ответственности в отношении несовершеннолетних имеет существенные недостатки, снижающие превентивную роль уголовного закона. Не составляют в этом плане исключение и обязательные работы, которые в силу указанных причин несколько лет относились к «отложенным» видам наказания, так как не применялись вообще. Широкого применения этот вид наказания не нашёл и сегодня, а в отношении несовершеннолетних, как указывает соискатель, удельный вес обязательных работ среди всех видов применяемых наказаний составляет всего 2-8 %. Одной из причин сложившейся ситуации является недостаточная научная проработка соответствующих положений уголовного и уголовно-исполнительного законодательства. Диссертационное исследование М. А. Сутурина в определённой мере способствует решению возникших проблем.
Логичной представляется структура работы, которая состоит из введения, трёх глав, объединяющих шесть параграфов, и списка использованной литературы.
Во введении соискатель обосновывает актуальность темы исследования, показывает степень разработанности проблемы, определяет его объект, предмет, цели и задачи, указывает на методологические и теоретические основы исследования, его эмпирическую базу, характеризует научную новизну исследования, формулирует основные положения, выносимые на защиту, обозначает теоретическую и
