CC BY
333ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОИ СИСТЕМЫ
LEGAL REGULATION OF ACTIVITY OF THE PENAL SYSTEM
УДК 343.8
А. Г. Упоров
БЕЗОПАСНОСТЬ ПЕРСОНАЛА УЧРЕЖДЕНИЙ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ И ОСОБЕННОСТИ ЕЁ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
A. G. Uporov
SECURITY OF THE PERSONNEL OF PENAL INSTITUTIONS AND PECULIARITIES OF ITS LEGAL
REGULATION
Правовое регулирование безопасности персонала учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в соответствии с требованиями, содержащимися в Законе Российской Федерации «О безопасности».
Legal régulation of security of the personnel of institutions and agencies of the Penal System according to the requirements of the Law of the Russian Federation «About .security».
Ключевые слова: безопасность, учреждение уголовно-исполнительной системы, правовое регулирование.
Key words: safety, establishment Penal System, legal regulation.
Персонал учреждений, исполняющих уголовные наказания, в своей деятельности непосредственно «соприкасается» с лицами, совершившими преступления, причем часть осуждённых является весьма агрессивной, враждебно настроенной в отношении сотрудников правоохранительных органов и представляет собой реальную угрозу. Это обусловливает актуальность обеспечения безопасности персонала данных учреждений. Обеспечение безопасности персонала уголовно-исполнительной системы является важным и в отношении повышения эффективности процесса исполнения наказаний, поскольку достижение целей наказания, в частности - исправления осуждённых, невозможно или, во всяком случае, затруднительно в опасных для персонала условиях работы.
Безопасность персонала учреждений и органов уголовно-исполнительной системы предполагает защиту их жизненно важных интересов от угроз и опасностей, возникающих при исполнении ими уголовных наказаний. Для этого существует система правовых, организационных, тактических и иных мер обеспечения безопасности персонала, особенно работников учреждений, исполняющих наказания1.
Безопасность персонала не исчерпывается только защитой его от преступных посягательств со стороны осуждённых или иных лиц. Она включает в себя и защиту от действий опасных технических, медицинских и иных неблагоприятных факторов, которые особенно негативно влияют на деятельность учреждений, исполняющих наказания, и представляют угрозу безопасности их персонала.
Угроза безопасности - это совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности работника УИС2. В зависимости от того, является угроза потенциальной или реальной, исходит ли она от источников опасности внешнего или внутреннего происхождения, определяется содержание и направление деятельности по обеспечению безопасности персонала. Значительную угрозу его безопасности представляют осуждённые к лишению свободы, совершающие противоправные действия, в отношении которых сотрудники исправительных учреждений обязаны применять установленные законом меры воздействия. Угроза безопасности работников учреждений, исполняющих наказания, может возникнуть и в результате их неправомерного поведения при осуществлении своих функциональных обязанностей или в быту.
Угроза безопасности персонала от преступных посягательств осуждённых может зарождаться в учреждениях, исполняющих наказания, но осуществляться за их пределами (при следовании на работу, с работы, по месту проживания, а также в отношении родных и близких работников учреждений). Поэтому при решении вопросов обеспечения личной безопасности персонала важно учитывать характер и вид угрозы.
Безопасность персонала во многом зависит от социально-экономического и политического положения в стране. Так, временное ослабление государственной власти в процессе смены общественно-политического строя, финансово-экономический кризис, социальная дифференциация и обнищание населения порождают рост преступности. В этой связи в местах лишения свободы увеличивается количество осуждённых за совершение преступлений, представляющих повышенную общественную опасность, в том числе преступлений против личности. Кроме того, объективно вызываемое сокращение объектов производства предприятий УИС обусловливает безработицу трудоспособных осуждённых, содержащихся в исправительных учреждениях. Осуждённые, не занятые общественно полезным трудом, «выпадают» из исправительного процесса и нередко пополняют группировки осуждённых, отрицательно настроенных к персоналу. Отсутствие достаточного бюджетного финансирования УИС негативно сказывается на содержании осуждённых, что влечёт их законное недовольство, в первую очередь направленное против персонала. Всё это относится к факторам,
1 См., напр.: Громов М. А., Селиверстов В. И. Правовые и организационные вопросы обеспечения безопасности сотрудников исправительно-трудовых учреждений. Рязань, 1991. С. 23.
2 См.: Кряжев Е. В. Правовые аспекты безопасной деятельности человека // Правоведение. 1993. № 2. С. 89-93.
дестабилизирующим обстановку в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы. Такое положение многократно усиливает угрозу безопасности их персонала1.
Правовое обеспечение безопасности персонала УИС определяется различными правовыми актами. Их можно классифицировать следующим образом:
1. Международные правовые акты.
2. Законодательные правовые акты Российской Федерации (Конституция РФ и федеральные законы).
3. Подзаконные правовые акты:
- правовые акты центральных органов исполнительной власти (Президента РФ и Правительства РФ);
- правовые акты органов государственной власти и субъектов Российской Федерации;
- ведомственные правовые акты, принимаемые Минюстом России, ФСИН России, территориальными органами УИС;
- локальные правовые акты, издаваемые в учреждениях УИС.
Международные акты о правах человека, обращении с осуждёнными серьезно влияют на уголовно-исполнительное законодательство. Это следует, прежде всего, из ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Как известно, Советский Союз в 1989 г. подписал Венские соглашения, на основе которых были приняты обязательства привести своё законодательство в соответствие с международными соглашениями о защите прав человека. Российская Федерация как правопреемник СССР является участником различных международных договоров, признает ряд резолюций и решений международных организаций, в первую очередь ООН.
В числе таких документов, имеющих отношение к правам персонала УИС, его безопасности, можно назвать:
1. Всеобщую декларацию прав человека2, где в ст. 3 провозглашено, что каждый человек имеет право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность; ст. 8 - каждый человек имеет право на восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему Конституцией или законом; ст. 23 - каждый человек имеет право на справедливые и благоприятные условия труда; ст. 25 - каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, право на обеспечение на случай болезни, инвалидности, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам; ст. 29 - при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.
2. Минимальные стандартные правила обращения с заключёнными, принятые на I Конгрессе ООН по предупреждению Преступности и обращению с правонарушителями в 1955 г.3, в которых ряд правил (стандартов) обращены к персоналу. Так, и п. 46 заключена обязанность администрации тюремного учреждения заботиться о тщательном отборе персонала, ибо от добросовестности, гуманности, компетентности и личных качеств сотрудников зависит работа заведения. У сотрудников и общественности в целом должно формироваться убеждение в том, что их работа имеет большое значение в обществе. В связи с этим сотрудники должны обладать статусом государственных служащих с привлекательной заработной платой, а принимая во внимание исключительно трудные условия данной работы, им следует обеспечивать соответствующие льготы и условия труда.
Персонал тюремных заведений должен отвечать следующим требованиям:
- быть достаточно образованным и развитым. Перед поступлением на работу пройти специальную подготовку и сдать экзамен, а в ходе дальнейшей деятельности сотрудники должны поддерживать и повышать свою квалификацию (п. 47);
- все сотрудники должны служить примером для заключённых и завоевать их уважение (п. 48);
- в штатах заведения должно быть достаточное число специалистов: психиатров, психологов, социальных работников, преподавателей (п. 49);
- руководителями тюремных учреждений должны назначаться квалифицированные, опытные и способные работники, проживающие на территории вверенного учреждения либо в непосредственной близости от него (п. 50);
- руководители учреждения и большинство сотрудников должны знать язык, на котором говорит большинство заключённых, в случае необходимости пользоваться услугами переводчика (п. 51);
- заведения должны ежедневно посещаться врачом, который должен проживать поблизости, с тем, чтобы его можно было немедленно вызвать в критических ситуациях (п. 52);
1 См.: Чорный В. Н. Уголовно-исполнительное право: Общая часть / под общ. ред. Ю. И. Калинина. 2-е изд., испр. и доп. М.; Рязань, 2006. С. 380.
2 Всеобщая декларация прав человека (Принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН) // Российская газета. 1995. 5 апреля.
3 Минимальные стандартные правила обращения с заключёнными (приняты на 1 конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями 30 августа 1955 г., одобрены Экономическим и Социальным Советом ООН на 994-м пленарном заседании 31 июля 1957 г.). Текст Правил опубликован: Сов. юстиция. 1992. № 2. С. 19; Документы ООН, касающиеся заключённых. М., 2000; Международная защита прав и свобод человека: сб. док. М., 1990. С. 290-311.
- надзор за осуждёнными женщинами должен осуществляться только сотрудниками женского пола, сотрудники мужского пола должны допускаться в женское отделение только в сопровождении сотрудников женского пола (п. 53);
- персонал может применять насилие только в случаях самозащиты, в случае побега или противодействия заключённого приказам, основанным на действующих законах и правилах, немедленно сообщить об этом начальнику учреждения (п. 54.1);
- сотрудники должны иметь необходимую физическую подготовку, позволяющую пресекать агрессивные намерения заключённых (п. 54.2);
- сотрудники, выполняющие свои обязанности в непосредственном контакте с заключёнными, должны носить оружие только в исключительных случаях и иметь соответствующую подготовку (п. 54.3).
Кроме требований к персоналу, имеющих важное значение для его безопасности, в Минимальных стандартных правилах содержатся стандарты по содержанию лиц, лишённых свободы, в исправительных учреждениях и по поддержанию порядка в учреждениях, исполняющих наказания.
В целом данные стандарты объединяет то, что они способствуют созданию безопасных условий и для персонала, и для осуждённых, и для иных лиц, посещающих учреждения УИС.
Европейские пенитенциарные правила, принятые Комитетом министров Совета Европы 12 февраля 1987 г., воспроизводят основные положения Минимальных стандартных правил с целью установить минимальные требования в отношении наиболее важных аспектов управления пенитенциарными учреждениями для обеспечения гуманных условий содержания заключённых, побуждения персонала к деятельности, основанной на эффективных принципах достижения конечной цели и обеспечения справедливости. Наряду с этим в ранее действующие Правила внесены поправки, другие - усовершенствованы, третьи - несколько усилены. В современных пенитенциарных системах всё больше признается важность работы, осуществляемой персоналом на всех уровнях управления. Правила дают новые возможности для превращения современного тюремного заведения в поле для творческой деятельности и смелых поисков, задают этические рамки решения повседневных практических проблем.
В Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом 17 декабря 1979 г. на заседании Генеральной Ассамблеи ООН1, содержится ряд положений, имеющих важное значение для личной безопасности сотрудников пенитенциарных учреждений. Так, должностные лица по поддержанию правопорядка, выполняя возложенные на них обязанности, защищают от противоправных актов всех лиц в соответствии со своей профессией (ст. 1); при поддержании правопорядка они могут применять силу только в случае крайней необходимости и в той мере, в какой это требуется для выполнения их обязанностей (ст. 3); эти лица не должны сами совершать акты коррупции, другие злоупотребления властью и всемерно препятствовать таким актам и бороться с ними (ст. 7); они уважают закон и настоящий Кодекс, используя все свои возможности для предотвращения и препятствования всем правонарушениям в целях поддержания внутренней дисциплины в учреждении, безопасности и защиты основных прав человека (ст. 8).
Среди законодательных правовых актов России, составляющих правовую основу обеспечения безопасности персонала УИС, следует выделить Конституцию Российской Федерации - основной Закон государства, где в гл. 2 закреплены права и свободы человека, в том числе на безопасность в различных областях жизнедеятельности. В ст. 4 Основного Закона определено, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории государства, а в ст. 15 закреплено, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. Законы и иные правовые акты не должны ей противоречить.
Обеспечение безопасности персонала УИС регулируют различные федеральные законы, затрагивающие в той или иной степени этот вопрос. Рассмотрим их в рамках исследуемой темы.
Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»2 определяет основы деятельности учреждений и органов УИС. Выделим в нём основные положения, относящиеся к рассматриваемому вопросу:
- среди принципов деятельности УИС, закреплённых в ст. 1, содержится принцип уважения прав человека (в том числе персонала);
- обязанностью учреждений, исполняющих наказания, является создание условий для обеспечения правопорядка и законности, безопасности персонала (ст. 13), для чего эти учреждения наделены соответствующими правами (ст. 14);
- сотрудники УИС исполняют свои обязанности и пользуются в пределах своей компетенции правами, предоставленными учреждениям либо органам, исполняющим наказания. Сотрудники независимо от занимаемой должности, места нахождения и времени суток обязаны в случае непосредственного обнаружения событий, угрожающих личной или общественной безопасности, принять меры к спасению людей, предотвращению и пресечению правонарушений, задержанию лиц по подозрению в совершении этих правонарушений и сообщить об этом в ближайший орган внутренних дел;
- регламентированы общие требования и порядок применения сотрудниками УИС физической силы, специальных средств и оружия в случаях наступления опасности, угрожающей самим сотрудникам, осуждённым и иным лицам (ст. 29-31), за нарушение которых законодательством установлена ответственность;
1 Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г.). Текст Кодекса опубликован: Сов. Юстиция. 1991. № 17; Сборник документов и материалов Совета Европы Европейского Суда по правам человека по вопросам пенитенциарной системы. М., 2003.
2 Закон Российской Федерации от 21.07.1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316 (с последующими изменениями и дополнениями).
- персонал и члены семей персонала находятся под защитой государства; охраняется неприкосновенность чести и достоинства сотрудников; никто, кроме государственных органов и уполномоченных законом должностных лиц, не вправе вмешиваться в служебную деятельность персонала (ст. 32);
- личная безопасность сотрудников УИС и членов их семей гарантируется законодательством, не допускается обнародование в средствах массовой информации сведений о месте жительства сотрудников; сведения о прохождении ими службы могут предоставляться только с разрешения начальников учреждений УИС. Федеральный орган УИС обязан обеспечить сотрудников оружием и спецсредствами индивидуальной защиты (ст. 33);
- среди мер социальной защиты персонала УИС предусмотрено предоставление льгот по увеличению должностных окладов в зависимости от вида учреждения и сложности выполняемой работы, льготному зачёту выслуги лет для назначения пенсии и ряд других мер (ст. 36, 37).
В уголовно-исполнительном законодательстве центральное место занимает Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации1, введённый в действие с 1 июля 1997 г. и воплотивший в своих нормах требования международно-правовых актов о правах человека.
С точки зрения безопасности персонала УИС следует выделить ряд положений, закреплённых в Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации2:
- цели уголовно-исполнительного законодательства (исправление осуждённых и предупреждение совершения новых преступлений, ст. 1) ориентируют правовое регулирование деятельности администрации и тем самым способствуют уменьшению общественной опасности лиц, отбывающих наказания, и отсутствию новых преступлений и, следовательно, уменьшается вероятность посягательств на жизнь и здоровье персонала;
- среди основных обязанностей осуждённых (ст. 11) закрепляется обязанность соблюдать принятые в обществе нравственные нормы поведения, требования санитарии и гигиены, а также выполнять законные требования администрации учреждений и органов, исполняющих наказания, вежливо относиться к персоналу, являться по вызову администрации и давать объяснения;
- применение по решению суда к осуждённым, отбывающим наказания и имеющим психическое расстройство, не исключающее вменяемости, но связанное с опасностью для других лиц, принудительных мер медицинского характера, а к осуждённым, больным алкоголизмом, наркоманией, токсикоманией, ВИЧ-инфицированным, больным открытой формой туберкулёза, венерическим заболеванием и не прошедшим полного курса лечения, применение по решению медицинской комиссии обязательного лечения (ст. 18);
- осуществление контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, со стороны федеральных органов государственной власти (ст. 19), судебного контроля (ст. 20), ведомственного контроля (ст. 21), прокурорского надзора за соблюдением законов администрацией учреждений и органов (ст. 22), общественного (гражданского) контроля (ст. 23) содействует укреплению законности и безопасности персонала;
- перевод осуждённых, являющихся злостными нарушителями установленного порядка отбывания наказания, в учреждении с большей степенью изоляции (ст. 78);
- раздельное содержание осуждённых к лишению свободы и исправительных учреждениях (ст. 80) позволяет изолированно от других осуждённых содержать наиболее опасных преступников и учитывать это при выполнении сотрудниками служебных обязанностей;
- среди основных требований режима в исправительных учреждениях определено обеспечение постоянного надзора за осуждёнными, а также личной безопасности персонала (ст. 82), реализация которого должна служить гарантией от посягательств со стороны осуждённых на жизнь и здоровье сотрудников;
- в предупреждении преступлений осуждённых, в том числе направленных против персонала, используются аудиовизуальные, электронные и иные технические средства надзора и контроля (ст. 83);
- в числе задач оперативно-розыскной деятельности в исправительных учреждениях, закреплённых в ст. 84, значатся: обеспечение личной безопасности персонала, выявление, предупреждение и раскрытие готовящихся и совершаемых в учреждениях преступлений и нарушений установленного порядка отбывания наказания. Этим расширяется число средств, используемых в обеспечении безопасности персонала;
- введение в исправительных учреждениях режима особых условий в случаях стихийного бедствия, введение в районе расположения учреждения чрезвычайного, особого или военного положения при массовых беспорядках, групповых неповиновениях осуждённых и в случае возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью персонала (ст. 85). Меры, предусмотренные при установлении режима особых условий, направлены в первую очередь на безопасность человека;
- применение в целях пресечения сопротивления персоналу, злостного неповиновения законным требованиям сотрудников и других опасных действий осуждённых и предотвращения ими вреда окружающим физической силы, специальных средств и оружия (ст. 86);
- организация лечебно-профилактической и санитарно-профилактической работы, открытие в УИС для медицинского обслуживания осуждённых лечебно-профилактических учреждений (больниц, специальных психиатрических и туберкулезных больниц) и медицинских частей, а для содержания и амбулаторного лечения осуждённых, больных открытой формой туберкулёза, алкоголизмом и наркоманией, - лечебных исправительных учреждений, снижает опасность для персонала УИС в целом (ст. 101);
1 Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 г. № 1-ФЗ // Российская газета. 1997. 16 января.
2 Далее по тексту - УИК РФ.
- привлечение осуждённых в случае причинения во время отбывания наказания материального ущерба государству или физическим и юридическим лицам к материальной ответственности (ст. 102) также служит средством обеспечения безопасности сотрудников, которым во время нападения причинён вред;
- проведение воспитательной работы с осуждёнными, которая направлена на их исправление, формирование уважительного отношения к человеку, обществу, нормам и правилам человеческого общежития (ст. 109), служит сдерживающим средством их антиобщественного поведения;
- применение мер поощрения и взыскания, предусмотренных в ст. 113, 115, служит стимулом правопослушного поведения лиц, лишённых свободы, а возможность признания осуждённого злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания, в том числе за угрозу, неповиновение представителям администрации учреждения или их оскорбление (ст. 116), является средством профилактики преступлений, направленных против персонала.
В создании безопасных условий профессиональной деятельности персонала УИС играют роль и другие положения УИК РФ, в том числе содержащиеся в главе 16 и определяющие условия исполнения наказания в исправительных учреждениях.
В состав уголовно-исполнительной системы, наряду с учреждениями, исполняющими наказания, на основании ст. 5 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и Постановления Правительства Российской Федерации от 30 октября 1998 г.1 входят следственные изоляторы, предназначенные для содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в отношении которых в качестве меры пресечения применено заключение под стражу, а также для исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы в отношении осуждённых, оставленных для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию.
Основным законодательным актом, регламентирующим деятельность этих учреждений УИС, является Федеральный закон «О содержании под стражей обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений». В нём также содержится ряд положений, относящихся к безопасности персонала следственного изолятора:
- подозреваемые и обвиняемые находятся под охраной и надзором и передвигаются по территории следственного изолятора2 под конвоем или в сопровождении сотрудников (ч. 1 ст. 34);
- в целях осуществления надзора в СИЗО может использоваться аудио- и видеотехника (ч. 1 ст. 34);
- проводятся личные обыски подозреваемых и обвиняемых, обыски помещений, в которых они размещаются, досмотр их вещей, передач и посылок с целью изъятия запрещённых предметов (ч. 2-4 ст. 34);
- проводятся в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений оперативно-розыскные мероприятия (ч. 7 ст. 34);
- закреплены обязанности осуждённых соблюдать порядок содержания под стражей, Правила внутреннего распорядка, выполнять законные требования администрации СИЗО, соблюдать требования гигиены и санитарии, правила пожарной безопасности, не совершать действий, унижающих достоинство сотрудников, не препятствовать сотрудникам в выполнении ими служебных обязанностей, не совершать умышленных действий, угрожающих жизни и здоровью других лиц (ст. 36);
- за невыполнение установленных обязанностей определены меры взыскания (ст. 38) и за примерное их выполнение - меры поощрения (ст. 37);
- применяются к подозреваемым и обвиняемым для пресечения совершаемых ими правонарушений или преодоления противодействия законным требованиям сотрудников физическая сила (ст. 44), для отражения нападения с их стороны на сотрудников, пресечения неповиновения законным требованиям сотрудников, для освобождения заложников и других опасных действий - спецсредства и оружие (ст. 45, 46);
- вводится в случаях чрезвычайных ситуаций, указанных в ст. 48, режим особых условий.
Помимо рассмотренных законодательных актов, безопасность персонала УИС обеспечивается также уголовно-правовыми нормами, содержащимися в Уголовном кодексе Российской Федерации3, которые предусматривают или усиливают уголовную ответственность за посягательство на жизнь, здоровье и неприкосновенность сотрудников. В. И. Селиверстов их классифицирует на три группы:
1) нормы, предусматривающие ответственность за насильственные действия в отношении представителей власти, так как часть персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, являются таковыми (ст. 318 УК РФ - применение насилия в отношении представителей власти; ст. 319 УК РФ -оскорбление представителя власти);
2) нормы, предусматривающие ответственность за преступления против жизни, здоровья, свободы, чести и достоинства личности (гл. 16, 17 УК РФ);
3) нормы уголовного законодательства, предусматривающие уголовную ответственность за действия, специально направленные на причинение вреда жизни и здоровью представителей персонала (ч. 2 ст. 313 УК РФ - побег из места лишения свободы, из-под ареста или из-под стражи с применением насилия, опасного для жизни и здоровья, либо с угрозой применения такого насилия; ст. 321 УК РФ - дезорганизация деятельности учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества, связанная с угрозой или применением насилия в отношении сотрудников мест лишения свободы)4.
Следует обратить внимание на то, что в ст. 321 УК РФ говорится, в частности, о сотрудниках УИС, имеющих специальные звания федеральной государственной правоохранительной службы, установленные в
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 30.10.1998 г. № 1254 «Вопросы уголовно-исполнительной системы» // Российская газета. 1998. 10 ноября.
2 Далее по тексту - СИЗО.
3 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954.
4 См.: Уголовно-исполнительное право России / под ред. В. И. Селиверстова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2000. С. 162-163.
уголовно-исполнительной системе. Однако полагаем, что в настоящее время возникла необходимость повышения уровня уголовно-правовой охраны безопасности гражданского персонала исправительных учреждений и СИЗО. Речь идёт о лицах, осуществляющих в местах лишения свободы и содержания под стражей медицинское обслуживание, общеобразовательное и профессионально-техническое обучение, руководство производственной деятельностью, а также выполняющих иные организационные или технические функции. Как показывает практика, именно эта категория работников, не имеющих специальной правоохранительной подготовки и оружия, воспринимается отрицательно настроенными осуждёнными в качестве наиболее уязвимого объекта насильственных посягательств.
Обращает на себя внимание отсутствие в главе 32 УК РФ положения, предусматривающего уголовную ответственность за посягательства на права гражданского персонала УИС, что, на наш взгляд, в определённой степени стимулирует проявление агрессии отрицательно настроенных осуждённых. В целях повышения уровня уголовно-правовой охраны безопасности гражданского персонала учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества, предлагаем ч. 2 ст. 321 УК РФ после слова «сотрудника» дополнить словами «и персонала»1.
Кроме того, в уголовном законодательстве имеются нормы, усиливающие уголовную ответственность за рецидив преступлений, который может проявиться при совершении преступлений во время отбывания наказания, в том числе против персонала учреждений. Это, например, возможность признания данного факта рецидива обстоятельством, отягчающим наказание; совершение преступления в отношении лица или его близких в связи с осуществлением им служебной деятельности (ст. 63 УК РФ).
Безопасность персонала УИС обеспечивается также административно-правовыми нормами. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях2 предусматривается административная ответственность за следующие правонарушения, посягающие на безопасность, в том числе лиц, относящихся к персоналу УИС:
- нарушение законодательства о труде и об охране труда (ст. 5.27);
- нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 6.3);
- разглашение сведений о мерах безопасности (ст. 17.13);
- неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего либо сотрудника органов уголовно-исполнительной системы (ст. 19.3);
- передача либо попытка передачи запрещённых предметов лицам, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторах или изоляторах временного содержания (ст. 19.12);
- мелкое хулиганство (ст. 20.1);
- нарушение требований пожарной безопасности (ст. 20.4);
- нарушение пропускного режима охраняемого объекта (ст. 20.17) и др.
Подзаконные правовые акты, регламентирующие вопросы безопасности персонала УИС, целесообразно классифицировать по их юридической силе, что соответствует уровням управления в данной сфере.
К правовым актам центральных органов исполнительной власти относятся:
- акты, принимаемые главой государства - Президентом РФ. К числу таких актов можно отнести указы Президента Российской Федерации: от 13 октября 2004 г. № 1313, утвердивший Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации3; от 13 октября 2004 г. № 1314, утвердивший Положение о Федеральной службе исполнения наказаний4 и др.;
- акты, принимаемые Правительством, а также Министерством юстиции России. В УИК РФ содержатся отсылочные нормы, согласно которым данные органы утверждают Правила внутреннего распорядка (ст. 82); перечень технических средств надзора и контроля и порядка их использования (ст. 83);
- акты, принимаемые федеральным органом уголовно-исполнительной системы, который в соответствии со ст. 33 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»5 обязан обеспечить сотрудников УИС оружием и специальными средствами индивидуальной защиты по нормам, установленным Правительством России и др.
Резюмируя изложенное, приходим к следующему:
1. Безопасность персонала учреждений и органов уголовно-исполнительной системы предполагает защиту их жизненно важных интересов от угроз и опасностей, возникающих при исполнении ими уголовных наказаний, что соответствует требованиям, содержащимся в Законе Российской Федерации «О безопасности»6.
Угроза безопасности - это совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности работника УИС. Безопасность персонала не исчерпывается только защитой его от преступных посягательств со стороны осуждённых или иных лиц, она включает в себя защиту и от иных неблагоприятных факторов, которые представляют угрозу безопасности персонала.
1 См.: Синкин К. А., Упоров А. Г. К вопросу о безопасности гражданского персонала исправительных учреждений (уголовно-правовой аспект) // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе: материалы XIII международной научно-практической конференции (18-19 февраля 2010 г.). Красноярск: СибЮИ МВД России, 2010. Ч. I. С. 191.
2 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Российская газета. 2001. 31 декабря (с последующими изменениями и дополнениями).
3 См.: Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 19 октября.
4 Указ Президента РФ от 13.10.2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» // Российская газета. 2004. 19 октября.
5 Закон Российской Федерации от 21.07.1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316.
6 Закон Российской Федерации от 05.03.1992 г. № 2446-1 «О безопасности» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769.
2. Правовое обеспечение безопасности персонала учреждений УИС соответствует требованиям международных правовых актов, обеспечивается нормативными актами федерального уровня и нормативными актами субъектов Российской Федерации, а также ведомственными правовыми актами различных субъектов управления УИС.
3. Представляется необходимым совершенствование уголовно-правовой охраны прав и законных интересов гражданского персонала учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества, что обусловливается высокой степенью общественной опасности от дезорганизационной деятельности криминалитета в местах лишения свободы; широким распространением такой дезорганизации, наблюдаемой на протяжении длительного периода применения наказания в виде лишения свободы; очевидной социальной потребностью разработки новых организационно-правовых мер, направленных на приведение законодательства в соответствие с реальной криминогенной обстановкой в исправительных учреждениях.
4. В целях повышения уровня уголовно-правовой охраны безопасности гражданского персонала учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества, предлагаем ч. 2 ст. 321 Уголовного кодекса Российской Федерации после слова «сотрудника» дополнить словами «и персонала».
УДК 330
В. И. Горбунов
ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНА О ГОСЗАКУПКАХ В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ
V. I. Gorbunov
THE MAIN PROBLEMS OF APPLICATION OF STATE PROCUREMENT LAW IN THE PENAL SYSTEM
В статье рассматриваются основные положения Закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и анализируются основные проблемы применения данного закона при осуществлении производственной деятельности в уголовно-исполнительной системе.
This article examines the main provisions ofLaw № 94-FL "About placement of orders for deliveries of the goods, performance of works, rendering of services for state and municipal needs " and it gives the analyze of the main problems of law application in the implementation of the production activities in the penal system.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, размещение заказов, закон о госзакупках.
Key words: Penal System, placement of orders, state procurement law.
Рассматриваемый закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования. Основными задачами данного закона являются: обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о госзакупках) основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и предусматривает соответствие иных норм права, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов, данному закону.
В соответствии с данным законом разместить госзаказ можно либо путём проведения торгов (конкурса или аукциона), либо без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика).
Размещение государственного заказа путём проведения торгов возможно посредством организации конкурса или аукциона, которые могут быть как открытыми, так и закрытыми.
Проведение конкурса предполагает торги, победителем которых признается лицо, предложившее лучшие условия исполнения государственного (муниципального) контракта. Конкурсная комиссия в целях выявления лучших условий исполнения контракта оценивает и сопоставляет заявки на участие в конкурсе, поданные участниками размещения заказа (ст. 28 Закона о госзакупках). Критериями оценки заявок на участие в конкурсе, помимо цены контракта, могут быть качественные характеристики товаров (работ, услуг), сроки и объёмы предоставления гарантии качества.
Проведение аукциона. Аукцион на право заключить государственный или муниципальный контракт проводится в форме торгов, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта. Других критериев определения победителя в аукционе ст. 32 Закона о госзакупках не предусмотрено.
Запрос котировок предполагает размещение на официальном сайте для неограниченного круга лиц информации о потребностях в товарах, работах, услугах для государственных или муниципальных нужд. К этому нужно добавить три условия: услуги должны оказываться не по конкретным, а по общим заявкам заказчика, для товаров (работ, услуг) должен быть функционирующий рынок, а сумма госконтракта не должна превышать 500 тыс. руб. за квартал (ч. 2 ст. 42 Закона о госзакупках). Участники такого размещения заказа присылают котировочные заявки, и тот, кто предложит наиболее низкую цену контракта, признаётся победителем (ч. 1 ст. 42 Закона о госзакупках).
Под размещением заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) понимается способ размещения заказа, при котором заказчик предлагает заключить контракт либо иной гражданско-правовой договор только одному поставщику (исполнителю, подрядчику). В ст. 55 Закона о госзакупках оговариваются
