CC BY
56712.02.2009, с изм. от 07.02.2012) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 47.
3. Инструкция о порядке проведения профилактики правонарушений, замышляемых и подготавливаемых лицами, содержащимися в учреждениях уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ : утв. приказом Минюста России от 27.05.2002 № 117.
4. Барабанов Н. П. Организация деятельности исправительных учреждений по предупреждению и пресечению массовых беспорядков, захватов заложников, побегов : монография. Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2003.
5. Власов И. В. Профилактика преступлений, основанная на изучении данных о структуре внешних и внутренних криминальных мотиваций // Юрид. мир. 2000. № 3.
6. Герасимов С. Предупреждение преступности: теория, опыт, проблемы // Законность. 2002. № 2.
7. Казак Б. Б. Безопасность уголовно-исполнительной системы : монография / под ред. С. Н. Пономарева, С. А. Дьячковского. Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2001.
8. Кудрявцев В.Н. Стратегия борьбы с преступностью. М.: Юрист, 2003.
9. Пенитенциарная криминология : учебник / под ред. Ю. М. Антоняна, А. Я. Гришко, А. П. Фильченко. Рязань: Академия ФСИН России, 2009.
УДК 340.132.8: 343.8
А. В. Шеслер, С. С. Шеслер КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ УЧРЕЖДЕНИЙ И ОРГАНОВ,
ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЯ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
A. S. Shesler, S. S. Shesler THE CONTROL OF ACTIVITY OF THE ESTABLISHMENTS AND AGENCIES EXECUTING PUNISHMENTS WHICH IS CARRIED OUTBY FEDERAL PUBLIC AUTHORITIES
Контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляемый федеральными органами государственной власти, является важнейшим средством обеспечения законности и эффективности правоохранительной деятельности этих подконтрольных субъектов. В содержание рассматриваемого контроля входят осуществляемые федеральными органами государственной власти проверки эффективности уголовно-исполнительной политики в деятельности учреждений и органов, осуществляющих исполнение уголовных наказаний, а также принятие мер к корректированию такой деятельности. Для определения круга субъектов, осуществляющих контроль, предмета и методов контроля необходимо обращаться к содержанию нормативно-правовых актов, определяющих компетенцию соответствующих федеральных органов государственной власти. К таким субъектам относятся: Федеральное Собрание Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, осуществляющий
ведомственный контроль федеральный орган уголовно-исполнительной системы -Федеральная служба исполнения наказаний Российской Федерации.
The control of activity of the establishments and agencies executing punishments, which is carried out by federal public authorities is the most important instrument for ensuring of legality and efficiency of law-enforcement activity of these under control subjects. The content of the considered control includes the checks of efficiency of penal policy which are carried out by federal public authorities in activity of the establishments and agencies which are carrying out execution of criminal penalties, and also taking measures to a correcting of such activity. For definition of a circle of the subjects exercising control, a subject and control methods it is necessary to address to contents of the normative legal acts defining competence of the relevant federal public authorities. Treat such subjects: Federal Assembly of Russia, the President of the Russian Federation, the Government of the Russian Federation exercising departmental control federal agency of penal system -Federal Penal Service of the Russia.
Ключевые слова: учреждения и органы уголовно-исполнительной системы; федеральные органы государственной власти; государственный контроль за деятельностью; субъект контроля; правовое регулирование.
Keywords: institutions and agencies of the penal system; federal public authorities; state control of activity; subject of control; legal regulation.
Предусмотренный в ст. 19 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации (далее - УИК РФ)1 контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляемый федеральными органами государственной власти, является важнейшим средством обеспечения законности и эффективности правоохранительной деятельности этих подконтрольных субъектов. Такой контроль является разновидностью государственного контроля, к которому также относятся судебный контроль (ст. 20 УИК РФ), ведомственный контроль (ст. 21 УИК РФ), прокурорский надзор (ст. 22 УИК РФ), контроль, осуществляемый только за деятельностью уголовно-исполнительной системы органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 38 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» ). Помимо государственного контроля, ст. 23 УИК РФ предусматривает общественный контроль, который характеризуется особым кругом субъектов, представленных общественными объединениями, методами, представленными реакцией гражданского общества на выявленные нарушения законности, а также предметом этого контроля в виде обеспечения прав человека в исправительных центрах, исправительных учреждениях и дисциплинарных воинских частях. Контроль, предусмотренный ст. 19 УИК РФ, осуществляется федеральными органами государственной власти властными методами, связанными с реализацией полномочий этих органов, а предметом этого контроля является вся правоохранительная деятельность учрежде-
1 Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ (ред. от 23.06.2014) // Российская газета. 1997. 16 января.
2 Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы : Закон РФ от 21.07.1993 № 5473-1 (ред. от 02.04.2014) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316.
ний и органов, исполняющих наказания. Сочетание свойств государственного и общественного контроля находит выражение в контроле за деятельностью уголовно-исполнительной системы, который осуществляется органами местного самоуправления (ст. 38 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»).
В содержание рассматриваемого контроля входят осуществляемые федеральными органами государственной власти проверки эффективности уголовно-исполнительной политики в деятельности учреждений и органов, осуществляющих исполнение уголовных наказаний, а также принятие мер к корректированию такой деятельности. Соответственно, основным предметом контроля является правоохранительная деятельность учреждений и органов, исполняющих наказания, как часть уголовно-исполнительной политики. Контроль Уполномоченного по правам человека в РФ является более предметным: в качестве него выступает правоохранительная деятельность учреждений и органов, исполняющих наказания, в части обеспечения указанного в ст. 10 УИК РФ правового положения осуждённых. Методы осуществления контроля могут быть различными и зависят от содержания правотворческой или правоприменительной деятельности соответствующих федеральных органов государственной власти.
Нормы о контроле за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, содержащиеся в УИК РФ, являются бланкетными. Поэтому для определения круга субъектов, осуществляющих контроль, предмета и методов контроля необходимо обращаться к содержанию нормативно-правовых актов, определяющих компетенцию соответствующих федеральных органов государственной власти. Правовой основой такого контроля является, прежде всего, Конституция Российской Федерации1, которая к Федеральным органам государственной власти относит Президента Российской Федерации, Федеральное собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственную Думу), Правительство Российской Федерации, а также суды Российской Федерации (ст. 11 Конституции РФ). Суды РФ являются субъектами, осуществляющими судебный контроль, выделенный, как уже отмечалось, в качестве самостоятельного вида государственного контроля (ст. 20 УИК РФ). Круг субъектов, осуществляющих контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы, учреждения и органы которой исполняют большую часть уголовных наказаний (ст. 16 УИК РФ), определён в ст. 38 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Среди этих субъектов указаны следующие феде-
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учётом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
ральные органы государственной власти: Федеральное Собрание Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, осуществляющий ведомственный контроль (ст. 21 УИК РФ) федеральный орган уголовно-исполнительной системы - Федеральная служба исполнения наказаний Российской Федерации.
Федеральное Собрание РФ контролирует учреждения и органы, исполняющие наказания, в процессе осуществления представительной и законодательной деятельности (ст. 94 Конституции РФ), формируя прежде всего уголовно-исполнительную политику РФ. К полномочиям по формированию такой политики относятся, во-первых, право Государственной Думы принимать, а Советом Федерации одобрять федеральные законы, в том числе создающие правовые основы исполнения уголовных наказаний и деятельности учреждений и органов, их исполняющих. К таким законам относится прежде всего Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, принятый Государственной Думой 18 декабря 1996 г. и одобренный Советом Федерации 25 декабря 1996 г. Во-вторых, право Государственной Думы объявлять амнистию (п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ), которая, исходя из смысла ст. 84 УК РФ, является средством корректирования уголовной и уголовно-исполнительной политики государства в отношении индивидуально не определённого круга лиц. В-третьих, закреплённое в ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы, которое принадлежит Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, в том числе в отношении законопроектов, касающихся уголовно-исполнительной политики. В-четвёртых, участие Федерального Собрания РФ в формировании органов государственной власти, влияющих на реализацию уголовно-исполнительной политики. В частности, в п. «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации отнесено назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, осуществляющего прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания (ст. 22 УИК РФ). В п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы отнесено назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, обеспечивающего гарантии государственной защиты прав человека, в том числе в процессе исполнения уголовных наказаний. В ч. 5 ст. 101 Конституции РФ к совместному ведению Совета Федерации и Государственной Думы отнесено образование ими Счётной палаты, осуществляющей контроль за исполнением федерального бюджета. В-пятых, право осуществления депутатами обеих палат запроса в учреждения и органы, исполняющие наказания, в связи с поступившими в их адрес обращениями, заявлениями и жалобами осуждённых. В-шестых, право членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, без специального на то разрешения (ст. 24 УИК РФ). По результатам таких посещений могут быть заслушаны отчёты
руководителей учреждений и органов, исполняющих наказания, на парламентских слушаниях, а также проведены такие слушания по вопросам нарушения прав человека в процессе исполнения уголовных наказаний.
Важнейшим инструментом конституционного контроля Государственной Думы за учреждениями и органами, исполняющими наказания, является деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ и Счётной палаты РФ. Контроль, осуществляемый Уполномоченным по правам человека в РФ (далее - Уполномоченный), включает в себя как проверку соблюдения прав человека в процессе реализации уголовно-исполнительной политики в целом, так и проверку конкретных фактов нарушения прав человека в процессе исполнения уголовных наказаний. Проверка соблюдения прав человека в процессе реализации уголовно-исполнительной политики в целом осуществляется этим должностным лицом в процессе изучения и анализа информации о нарушении прав человека, обобщения итогов рассмотрения адресованных ему жалоб. По результатам такой проверки Уполномоченный вправе направлять в соответствующие государственные органы, в том числе в учреждения и органы, исполняющие наказания, свои замечания и предложения общего характера, обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении законодательства, восполнении пробелов в нем. В случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав человека в процессе реализации уголовно-исполнительной политики Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы, обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию таких нарушений, о проведении парламентских слушаний по фактам таких нарушений, вправе участвовать в проведении таких слушаний (ст. 31, 32 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»1). Проверка конкретных фактов нарушения прав человека в процессе исполнения уголовных наказаний осуществляется Уполномоченным, в частности, при рассмотрении поступивших на его имя жалоб. При проведении проверки по поступившей жалобе Уполномоченный вправе посещать учреждения и органы, исполняющие наказания (ст. 24 УИК РФ), другие государственные органы и иных субъектов, запрашивать от них необходимые сведения, документы и материалы, проводить проверку их деятельности, знакомиться с материалами уголовных дел, приговоры по которым вступили в силу и др. (ст. 23 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»). По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе следующим образом реагировать на установленные им в ходе проверки факты нарушения прав человека в дея-
1 Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 12.03.2014) // Российская газета. 1997. 04 марта.
тельности учреждений и органов, исполняющих наказания: обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод и участвовать в процессе в установленных законом формах; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, допустившего такие нарушения; обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступивших в силу судебных решений; изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обратиться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению (ст. 29 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).
Счётная палата РФ контролирует учреждения и органы, исполняющие наказания, в части осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, который возложен на неё ч. 5 ст. 101 Конституцией РФ. Контроль осуществляется прежде за целевым и эффективным использованием этими субъектами средств федерального бюджета (ст. 5 Федерального закона «О Счётной палате Российской Федерации»1). Методами осуществления такого контроля являются проверка и ревизия, результаты которых оформляются актом, анализ и обследование, результаты которых оформляются заключением, а также мониторинг, применяемый в целях сбора и анализа информации о предмете и деятельности объекта контроля. Учреждения и органы, исполняющие наказания, подвергнутые контролю со стороны Счётной палаты, обязаны по её запросу предоставить необходимую информацию, документы и материалы. Формами реагирования на выявленные Счётной палатой нарушения являются, во-первых, представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях законодательства РФ и иных нормативно-правовых актов, требования о принятии мер к их устранению, а также к устранению причин и условий таких нарушений. Во-вторых, предписания, содержащие указания на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания. В-третьих, уведомления о применении бюджетных мер принуждения, которые направляются органу, уполномоченному в соответствии с законодательством РФ принимать решения о применении этих мер. В-четвёртых, передача соответствующих материалов в правоохранительные органы, которая осуществляется в тех случаях, когда выявляются данные, указывающие на признаки соответствующих составов преступлений (ст. 5, 14, 16, 25-29 Федерального закона «О Счётной палате Российской Федерации»).
Президент РФ осуществляет контроль за учреждениями и органами, исполняющими наказания, в процессе осуществления правотворче-
1 О Счётной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 12.03.2014) // Российская газета. 2013. 10 апреля.
ской и правоприменительной деятельности, определяя основные направления внутренней политики государства (ч. 3 ст. 80 Конституцией РФ), составной частью которой является уголовно-исполнительная политика РФ. Для определения такой политики Президенту РФ предоставлено право законодательной инициативы (п. «г» ст. 84, ч. 1 ст. 104 Конституции РФ), которое может быть использовано для внесения в Государственную Думу законопроектов, касающихся деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания. Президент РФ вправе издавать указы и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ), регулирующие эту деятельность. В частности, Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» утверждено Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, определившее задачи, полномочия и организацию деятельности этого правоохранительного органа1. Президент РФ участвует в формировании государственных органов, осуществляющих уголовно-исполнительную политику: представляет Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ, назначает федеральных министров и т. д. (ст. 83 Конституции РФ); в соответствии со ст. 9 Указа Президента РФ «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» Президент РФ назначает и освобождает от должности директора Федеральной службы исполнения наказаний. Президент РФ осуществляет предусмотренное п. «в» ст. 89 Конституции РФ право помилования, которое, исходя из смысла ст. 85 Уголовного кодекса Российской Федерации , является средством корректирования уголовной и уголовно-исполнительной политики государства в отношении индивидуально определённого круга лиц. Президент РФ имеет право посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, без специального на то разрешения (ст. 24 УИК РФ). По результатам таких посещений могут быть приняты конкретные меры к руководителям учреждений и органов, исполняющих наказания. Деятельность Президента РФ и осуществление контроля за исполнением его решений осуществляется Администрацией Президента РФ (ст. 1 Положения об Администрации Президента РФ ). Этот контроль включают в себя также полномочия по контролю за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания.
Правительство Российской Федерации, являясь высшим исполнительным органов государственной власти, организует реализацию внутренней политики государства (ст. 13 Федерального конституционного
1 Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний : указ Президента РФ от 13.10.2004 № 1314 (ред. от 10.09.2014) // Российская газета. 2004. 19 октября.
2 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 21.07.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 04.08.2014) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
3 Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации : Указ Президента РФ от 06.04.2004 № 490 (ред. от 25.07.2014) // Российская газета. 2004. 08 апреля.
закона «О Правительстве Российской Федерации»1), частью которой является уголовно-исполнительная политика. Для реализации этой политики Правительству РФ предоставлено право контроля за деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (ст. 4, 12, 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»), в том числе тех, которым подчинены учреждения и органы, исполняющие наказания, в частности, ФСИН России. Полномочиями по реализации такого контроля являются, во-первых, право законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ, ст. 13, 36 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»), которое может быть использовано для внесения в Государственную Думу законопроектов, касающихся деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания. Во-вторых, участие в разработке и реализации государственной политики в сфере борьбы с преступностью (ст. 19 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). В-третьих, право издавать акты, определяющие правовые основы деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания. Проявлением участия в разработке и реализации государственной политики в сфере борьбы с преступностью, а также указанных актов, являются Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 г., которая во многом изменила содержание уголовно-исполнительной политики, проводимой ФСИН России в последние годы, и акт в виде распоряжения Правительства РФ от 14 октября 2010 г. № 1772-р., которым этот документ утверждён . В-четвёртых, Правительство РФ участвует в формировании государственных органов, осуществляющих уголовно-исполнительную политику. В частности, в соответствии со ст. 9 Указа Президента РФ «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» Президент РФ назначает и освобождает от должности директора Федеральной службы исполнения наказаний по представлению Председателя Правительства РФ. В-пятых, Председатель Правительства РФ имеет право посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, без специального на то разрешения (ст. 24 УИК РФ). По результатам таких посещений могут быть приняты конкретные меры к руководителям учреждений и органов, исполняющих наказания.
Завершая рассмотрение вопроса о контроле федеральными органами государственной власти за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, отметим, что по правовой природе это государственный контроль за уголовно-исполнительной политикой, осуществляемой в правоохранительной деятельности этих субъектов.
1 О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 12.03.2014) // Российская газета. 1997. 23 декабря.
2 О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года : распоряжение Правительства РФ от 14.10.2010 № 1772-р (ред. от 31.05.2012) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 43. Ст. 5544.
Литература
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учётом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. О Правительстве Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 12.03.2014) // Российская газета. 1997. 23 декабря.
3. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 12.03.2014) // Российская газета. 1997. 04 марта.
4. О Счётной палате Российской Федерации : Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 12.03.2014) // Российская газета. 2013. 10 апреля.
5. Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы : Закон РФ от 21.07.1993 № 5473-1 (ред. от 02.04.2014) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316.
6. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 21.07.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 04.08.2014) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
7. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ (ред. от 23.06.2014) // Российская газета. 1997. 16 января.
8. Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний : указ Президента РФ от 13.10.2004 № 1314 (ред. от 10.09.2014) // Российская газета. 2004. 19 октября.
9. Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации : указ Президента РФ от 06.04.2004 № 490 (ред. от 25.07.2014) // Российская газета. 2004. 08 апреля.
10. О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года : распоряжение Правительства РФ от 14.10.2010 № 1772-р (ред. от 31.05.2012) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 43. Ст. 5544.
