CC BY
37DOI 10.24411 /2076-1503-2020-11131 ТЕРЕНТЬЕВ Роман Владимирович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российский государственный университет правосудия»,
e-mail: trv-2008@yandex.ru
О СООТНОШЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА В КОНТЕКСТЕ ПРЕПОДАВАНИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ
ДИСЦИПЛИН
Аннотация. Актуальность статьи вызвана неопределенностью в вопросе о месте норм муниципального права в системе права Российской Федерации, оказывающей воздействие на содержание учебных курсов и пособий по дисциплине «(Административное право» для студентов, изучающих одноименный курс. Автор обращает внимание на особенность формулировок, содержащихся в значительном количестве пособий и учебников по дисциплине «(Административное право», затрудняющих понимание особенностей административно-правового регулирования. В работе поставлена цель сформулировать основные методические подходы к характеристике предмета административного права как отрасли права и определению места отношений с участием органов местного самоуправления в системе правового регулирования. Автором делаются выводы о целесообразности четкого разграничения норм административного и муниципального права для учебных целей.
Ключевые слова: административное право, муниципальное право, предмет административного права, исполнительная власть, органы местного самоуправления.
TERENTEV Roman Vladimirovich,
PhD in Law, Associate Professor of Department of State Law Disciplines, North-West branch of the Russian State University of Justice
ON THE CORRELATION OF ADMINISTRATIVE AND MUNICIPAL LAW IN THE CONTEXT OF TEACHING LEGAL DISCIPLINES
Annotation. The relevance of the article is caused by the uncertainty in the question of the place of the norms of municipal law in the system of law of the Russian Federation, which affects the content of training courses and manuals on the discipline "administrative law" for students studying the same course. The author draws attention to the inaccuracy of the formulations contained in a significant number of manuals and textbooks on the discipline "Administrative Law", which make it difficult to understand the features of administrative and legal regulation. The paper aims to formulate the main methodological approaches to the characterization of the subject of administrative law as a branch of law and to determine the place of relations with the participation of local self-government bodies in the system of legal regulation. The author draws conclusions about the expediency of a clear distinction between the norms of administrative and municipal law for educational purposes.
Key words: administrative law, municipal law, subject of administrative law, executive power, local self-government bodies.
Проблема отраслевой принадлежности муниципального права достаточно давно находится в сфере внимания специалистов [1; 2; 3].
В настоящий момент существуют все основания говорить о существовании в системе права Российской Федерации такой структурной единицы, как муниципальное право. Существующие дискуссии, связанные с изложением и понима-
нием сущности муниципального права, особенностей его предмета и метода [4], на наш взгляд, не дают возможностей сомневаться в относительной самостоятельности данной отрасли [5, с. 8]. Следует, вероятно, признать более дискуссионным вопрос о соотношении норм муниципального и административного права, в т.ч. ввиду отсутствия единого доктринального мнения по данному поводу. Указанный выше вопрос также неодно-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2020
кратно становился предметом научной дискуссии [6].
Но тема нашей статьи еще более узкая, вытекающая из особенностей преподавания курса «Административное право» для будущих юристов.
Как справедливо отметил проф. РА. Ромашов, «отраслевое деление права есть не более чем умозрительная абстракция» [7, с. 13], но, тем не менее, именно в сфере правовой науки проблемы отраслевого деления имеют существенное значение, тесно увязываясь с пониманием механизма современного правового регулирования. Еще большее значение проблема отраслевого деления приобретает в рамках соответствующих учебных курсов, как необходимая предпосылка для систематизации научных знаний.
Опыт преподавания автором настоящей статьи дисциплины «Административное право» для студентов, которые обучаются по направлению «Юриспруденция» и по специальности «Судебная и прокурорская деятельность», позволяет заключить, что студенты юридических факультетов сталкиваются с серьезными трудностями в определении предмета административного права в той части, которая касается общественных отношений, связанных с деятельностью органов местного управления. Как показывает практика, большинство студентов уверенно называют органы местного самоуправления (МСУ) как субъекты административного права, но затрудняются с ответом на вопрос, являются ли они властной стороной правоотношения. Например, в 2020 г. из примерно 120 человек студентов одного курса никто не смог построить логическую цепочку, связанную с характеристикой роли органов местного самоуправления в административных правоотношениях без наводящих вопросов и подсказок преподавателя, несмотря на прослушанную лекцию, знакомство с учебными пособиями и неограниченным числом ресурсов сети Интернет.
У этого явления, на наш взгляд, существуют как объективные, так и субъективные причины. Одна из объективных причин - отсутствие систематического подхода к описанию и характеристике предмета административного права в свете наличия доктринальной неопределенности в вопросе о соотношении норм административного и муниципального права.
Большая часть учебных пособий базируется на изложении традиционной логической цепочки, последовательно увязывающей такие понятия, как «государственное управление», «исполнительная власть», «административное право». Точка зрения, в соответствии с которой именно государственное управление определяет сущность административного права, является основ-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2020
ной для формирования содержательной части пособий [7]. При этом, зачастую, в определении предмета административного права оказываются положения, описывающие общественные отношения, связанные с деятельностью органов местного самоуправления без дополнительных пояснений. Такой подход у студентов второго (а иногда, и первого) курса обучения вызывает ряд вопросов. Большая часть этих вопросов основана на очевидном противоречии, связанным с тем, что Конституция РФ не включает органы местного самоуправления в число органов государственной власти, провозглашая их самостоятельность. Распространены ситуации, когда студенту достаточно трудно уяснить, какое место занимают отношения с участием органов местного самоуправления в описании предмета административного права, при условии, что все предыдущие занятия были так или иначе связаны с характеристикой органов государственной, прежде всего, исполнительной власти.
Автор позволил себе провести анализ нескольких популярных учебных пособий на предмет характеристики методики подачи материала, связанного с соотношением норм муниципального и административного права.
Авторы учебника под редакцией Л.Л. Попова [8] исходят из стройной концепции, связанной с характеристикой предмета административного права исключительно как отношений, связанных с реализацией задач и функций органов исполнительной власти, без упоминания того факта, что данный подход является лишь одним из возможных в науке административного права.
В.Б. Россинский и С.Н. Старилов, отталкиваясь от термина «публичное управление», характеризуют предмет административного права максимально широко: «Общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, в процессе внутриор-ганизационной и административно-юрисдикцион-ной деятельности - иных государственных органов, а также при обеспечении юридической защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц» [9, с. 56], таким образом, включая общественные отношения, связанные с публичным управлением органов МСУ, в сферу административного права. Вместе с тем, основные акценты авторами делаются на сферу государственного управления и сферу деятельности исполнительной власти, что вполне оправдано интересами курса, но может вызвать затруднения у тех, кто изучает этот курс впервые. Так, например, в качестве вывода предлагается формулировка, в соответствии с которой «админи-
стративное право реализуется посредством применения системы административно-правового регулирования управленческих отношений, формирующихся в процессе осуществления исполнительной власти» [9, с. 56].
Достаточно распространена концепция включения в совокупность административных правоотношений, тех, которые связаны с деятельностью «исполнительных органов местного самоуправления» [10, с. 33], что ставит перед студентами трудные вопросы о соотнесении понятия «исполнительный орган МСУ» и «исполнительная власть» и затрудняет разграничение муниципального и административного права. Доктринальная противоречивость вопроса вызывает к жизни сложные для понимания студентами формулировки, например такие: «деятельность исполнительных органов местного самоуправления также в значительной мере составляет предмет административного права, ибо они не могут быть исключены из числа возможных участников управленческих отношений. Исполнительные органы городов, поселков и т.п. действуют не изолированно от администрации краев и областей, а также органов исполнительной власти республик. Естественно, что подобного рода управленческие отношения регламентируются нормами административного права» [11, с. 32].
В учебнике Д.Н. Бахраха, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова предмет административного права охарактеризован как «совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности государственной администрации (органов исполнительной власти), муниципальной администрации (исполнительных органов местного самоуправления) и административного судопроизводства» [12, с. 65].
Авторы учебника под редакцией А.И. Стахова, П.И. Кононова удачно для учебного курса, на наш взгляд, характеризуют роль органов местного самоуправления в административных правоотношениях: «(Административное право) в отличие от муниципального права регулирует не всю властно-публичную деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, а только административно-распорядительную и административно-охранительную деятельность государства, осуществление которой возможно на данные органы федеральными законами и законами субъектов РФ» [13, с. 28]. Но такая формулировка содержится в разделе, касающимся разграничения муниципального и административного права, разделы, связанные с характеристикой предмета административного права, хотя и упоминают постоянного органы местного самоуправления, но не указывают на специфику отношений с уча-
стием органов МСУ в комплексе административных правоотношений.
Достаточно распространенной является позиция, раскрывающая предмет административного права через термин «публичная власть», которая позволяет, на первый взгляд, выстроить определенную логическую цепочку, раскрывающую предмет административного права, как совокупность общественных отношений, связанных с осуществлением публичной власти. Некоторыми специалистами вводится понятие «административно-публичная деятельность», в т.ч. и при характеристике предмета административного права [14]. При таком подходе существует возможность включить в предмет административного права и общественные отношения, связанные с деятельностью органов местного самоуправления, направленных на реализацию публичной власти. Необходимо отметить, что укреплению такой позиции способствовали изменения в Конституции РФ, внесенные в нее в 2020 г. (прежде всего, в ч. 3. ст. 132), подтвердившие значение термина «публичная власть» в системе отечественного правового регулирования [15]. Вместе в тем, существует возможность говорить о том, что такой подход, безусловно, заслуживающий внимания с научной точки зрения, достаточно сложен для изложения его в рамках учебного курса, т.к. фактически существенно раздвигает границы административного права, полностью стирая таковые, в т.ч. между административным и муниципальным правом. При таком подходе муниципальное право в глазах студентов превращается в подотрасль административного права, что не позволяет в значительной степени выделить особенности муниципальных правоотношений. С методической точки зрения изложение основ правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в рамках курса «Административное право» не целесообразно, т.к. курс административного права и без того объемен и по этой причине труден для систематического усвоения.
Приведенная выше краткая выборка, не претендующая на всесторонний анализ, показывает, что авторы современных учебных пособий базируются на разных концепциях понимания сущности административного права и, как следствие, соотношения муниципального и административного права. Кроме того, сложность и неоднозначность вопроса может провоцировать противоречивые формулировки, которые, с одной стороны, отражают сложность изучаемого вопроса, с другой - препятствуют усвоению базового материала.
Практика преподавания курса административного права показала более четкое разграничение административно-правовых отношений и муниципальных отношений, способствует луч-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2020
шему усвоению курса на первых этапах получения научных знаний. При таком подходе отношения с участием органов местного самоуправления включаются в предмет административного права только в той части, в которой они связаны с осуществлением органами МСУ отдельных государственных полномочий или с осуществлением государственного контроля за деятельностью органов МСУ со стороны органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Необходимо помнить о том, что проблема соотношения административного и муниципального права во многом связана с особенностями развития административного права в советский период, когда перед учеными административи-стами ставилась нетривиальная задача - совместить концепцию всей полноты власти советов народных депутатов и теорию административного права, берущую свое начало из положения о разделении властей. Особенности советской системы управления неизбежно приводили к выводу о том, что «управленческое» (административное) право не может рассматриваться в разрыве с деятельностью советов народных депутатов, которые в значительной степени, в соответствии с современной концепцией, могут быть отнесены (в низовой своей части) к органам местного самоуправления. Изменение конституционных положений, провозглашение принципа разделения властей и принципа самостоятельности органов местного самоуправления привели к необходимости формирования новой концепции административно-правового регулирования, создание которой не всегда в полной мере находит отражение в учебных пособиях по дисциплине «Административное право».
Таким образом, предложения, связанные с методикой характеристики предмета административного права, могут быть сведены к следующему.
Любое учебное пособие, на наш взгляд, должно содержать упоминание о дискуссионном характере отнесения отношений, с участием органов местного самоуправления к административно-правовым.
Результат дискуссии о предмете административного права может быть сведен к двум позициям. В соответствии с «узкой» концепцией в предмет административного права входят только те общественные отношения с участием МСУ, которые связаны с исполнением последними отдельных государственных полномочий и осуществлением государственного контроля за их деятельностью. Согласно «широкой» концепции в предмет административного права входят в т.ч. общественные отношения, связанные с любой исполнительно-распорядительной деятельностью
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2020
органов МСУ как субъектов публичного управления.
Наиболее простым с точки зрения изложения учебного материала представляется «узкий» подход, позволяющий ограничить пределы курса и способствующий более чёткому пониманию границ административного права как отрасли российского права.
Автор настоящей статьи осознает значительную роль субъективизма при проведении данного небольшого исследования, но надеется, что оно будет полезно всем, занимающимся преподаванием дисциплины «Административное право» вне зависимости от принадлежности к современным научным школам.
Список литературы:
[1] Баранчиков В.А. Об отраслевой принадлежности муниципального права // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. -№ 3. - С. 14-18; № 4. - С. 15 - 19.
[2] Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. - 2006. -№ 5. - С. 23 - 35.
[3] Сергеев А.А. К вопросу об интегрирующем характере российского муниципального права // Конституционное и муниципальное право. 2006. - № 10. - С. 39 - 44.
[4] Тимофеев Н.С. Проблемы и особенности муниципального права в российской правовой системе // Конституционное и муниципальное право. - 2017. - № 3. - С. 8 - 15.
[5] Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. - 4-е изд., перераб. и доп. -М.: Юриспруденция, 2016. - 456 с.
[6] Сергеев А.А. Соотношение муниципального и административного права // Современное право. - 2007. - № 1. - С. 88 - 92.
[7] Ромашов Р.А. К вопросу о предмете и источниках административного права России // Административное право и процесс. - 2006. - № 3.
- С. 13 - 17.
[8] Попов Л.Л., Мигачев Ю.И. Административное право Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л.Л. Попов. - 2-е изд., перераб. и доп. -М.: РГ-Пресс, 2019. - 544 с.
[9] Россинский Б.В. Административное право: учеб. / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. -6-е изд., пересмотр. - М.: Норма: ИНФРА-М., 2020.
- 640 с. - (Высшее образование: Специалитет). -ISBN 978-5-16-108822-7. URL: https://znanium.com/ catalog/product/1178721 (дата обращения: 30.01.2021).
[10] Братановский С.Н. Административное право России: учеб. / С.Н. Братановский, К.М. Кон-джакулян, М.С. Братановская. — М.: РИОР:
ИНФРА-М., 2019. — 499 с. — (Высшее образование). DOI: https://doi.org/ 10.29039/0876-8. - ISBN 978-5-369-01798-2. URL: https://znanium.com/ catalog/product/1001188 (дата обращения: 30.01.2021).
[11] Административное право: учеб. / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Норма: ИНФРА-М., 2020. — 736 с. - ISBN 978-5-00156-083-8. - URL: https:// znanium.com/catalog/product/1013986 (дата обращения: 30.01.2021).
[12] Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. БЗО Административное право: учеб. для вузов. — 3-е изд., пересмотр, и доп. — М.: Норма, 2007. — 816 с.
[13] Административное право России: учеб. и практикум для вузов / А.И. Стахов [и др.]; под ред. А.И. Стахова, П.И. Кононова. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Изд-во «Юрайт», 2020. — 484 с. — (Высшее образование). — ISBN 978-5534-13088-1 // ЭБС Юрайт [сайт]. с. 28. URL: https:// urait.ru/bcode/449149/p.28 (дата обращения: 29.01.2021).
[14] Ордина О.Н. К вопросу о понимании предмета административного права // Административное право и процесс. - 2020. - № 12. - С. 18 - 20.
[15] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). [Электронный ресурс]. Документ доступен из СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 27.01.2021).
Spisok literatury:
[1] Baranchikov V.A. Ob otraslevoj prinadlezh-nosti municipal'nogo prava // Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2005. № 3. P. 14 - 18; № 4. P. 15 - 19.
[2] Vasil'ev V.I. O predmete municipal'nogo prava // Zhurnal rossijskogo prava. 2006. № 5. P. 23
- 35.
[3] Sergeev A.A. K voprosu ob integrirujushhem haraktere rossijskogo municipal'nogo prava // Kon-stitucionnoe i municipal'noe pravo. 2006. № 10. P. 39
- 44.
[4] Timofeev N.S. Problemy i osobennosti municipal'nogo prava v rossijskoj pravovoj sisteme // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2017. № 3. P. 8 - 15.
[5] Postovoj N.V., Tabolin V.V., Chernogor N.N. Municipal'noe pravo Rossii: ucheb. / pod red. N.V.
Postovogo. 4-e izd., pererab. i dop. M.: Jurispru-dencija, 2016. 456 p.
[6] Sergeev A.A. Sootnoshenie municipal'nogo i administrativnogo prava // Sovremennoe parvo. 2007. № 1. P. 88 - 92.
[7] Romashov R.A. K voprosu o predmete i istochnikah administrativnogo prava Rossii // Admin-istrativnoe pravo i process. 2006. № 3. P.13-17.
[8] Popov L.L., Migachev Ju.I. Administrativnoe pravo Rossijskoj Federacii: ucheb. / otv. red. L.L. Popov. 2-e izd., pererab. i dop. M.: RG-Press, 2019. 544 p.
[9] Rossinskij, B. V. Administrativnoe pravo: uchebnik / B. V. Rossinskij, Ju. N. Starilov, - 6-e izd., peresmotr. - M.: Norma: INFRA-M, 2020. - 640 p. -(Vysshee obrazovanie: Specialitet). - ISBN 978-5-16108822-7. URL: https://znanium.com/catalog/prod-uct/1178721 (data obrashhenija: 30.01.2021).
[10] Bratanovskij, S. N. Administrativnoe pravo Rossii: uchebnik / S.N. Bratanovskij, K.M. Kondzhakul-jan, M.S. Bratanovskaja. — M.: RIOR: INFRA-M, 2019. — 499 p. — (Vysshee obrazovanie). — DOI: https://doi.org/ 10.29039/0876-8. - ISBN 978-5-36901798-2. URL: https://znanium.com/catalog/prod-uct/1001188 (data obrashhenija: 30.01.2021).
[11] Administrativnoe pravo: ucheb. / pod red. L. L. Popova, M. S. Studenikinoj. — 3-e izd., pererab. i dop. — M.: Norma: INFRA-M, 2020. — 736 p. -ISBN 978-5-00156-083-8. URL: https://znanium.com/ catalog/product/1013986 (data obrashhenija: 30.01.2021).
[12] Bahrah D. N., Rossinskij B. V., Starilov Ju. N.BZO Administrativnoe pravo: ucheb. dlja vuzov. — 3-e izd., peresmotr, i dop. — M.: Norma, 2007 — 816 p.
[13] Administrativnoe pravo Rossii: ucheb. i praktikum dlja vuzov / A. I. Stahov [i dr.] ; pod redak-ciej A. I. Stahova, P. I. Kononova. — 3-e izd., pererab. i dop. — M.: Izdatel'stvo Jurajt, 2020. — 484 p. — (Vysshee obrazovanie). — ISBN 978-5-534-13088-1 // JeBS Jurajt [sajt]. s. 28. URL: https://urait.ru/ bcode/449149/p.28 (data obrashhenija: 29.01.2021).
[14] Ordina O.N. K voprosu o ponimanii pred-meta administrativnogo prava // Administrativnoe pravo i process. 2020. № 12. P. 18 - 20.
[15] Konstitucija Rossijskoj Federacii (prinjata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 s izmeneni-jami, odobrennymi v hode obshherossijskogo golos-ovanija 01.07.2020). [Jelektronnyj resurs]. Dokument dostupen iz SPS «Konsul'tantPljus» (data obrashhenija: 27.01. 2021).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2020
