CC BY
49611. Ustinov, V. Zadachi uchreditel'nogo sobranija // Vestnik prava. Organ advokatury, notariata, suda. Ezhenedel'nyj zhurnal, izdavaemyj v Moskve. — 1917. — № 20. — 18 maja. - S. 411-415.
12. Gernet, M.N. Ravenstvo / M.N. Gernet. — M.: Izdanie D.Ja. Makovskago, 1917. — 32 s.
13. Efimov, E.N. Kurs zakonovedenija. Ch. 1. Jelementarnye ponjatija o gosudarstve i prave. 2-e izd. / E.N. Efimov. — M.: Zadruga, 1917. — 128 s.
14. Vinaver, M.M. Grazhdanskaja hronika // Vestnik grazhdanskogo prava, izdavaemyj M.M. Vinaverom. — Pg., 1917. — S. 130-135.
15. Bilimovich, A. Revoljucija, bol'sheviki i hozjajstvo Rossii / A. Bilimovich. — Rostov n/D, 1919. — 28 s.
16. Vishhnjak, M. Revoljucija i narodnaja volja // Vestnik prava. Organ advokatury, notariata, suda. Ezhenedel'nyj zhurnal, izdavaemyj v Moskve. — 1917. — 27 apr. — S. 339-340.
17. Novickij, I.B. Istorija sovetskogo grazhdanskogo prava. Kurs sovetskogo grazhdanskogo prava / I.B. Novickij. — M.: Juridicheskaja literatura, 1957. — 323 s.
Ю.В. Соболева,
докторант, кафедра административного и муниципального права, Саратовская государственная юридическая академия
Yu.V. Soboleva,
Candidate of Law, Associate Professor Department of Administrative and Municipal Law, Saratov State Law Academy admpravo @sgap. ru
Субъекты административного права: подходы к классификации
Аннотация: исследование вопроса о субъектном составе отрасли является одним из важнейших в науке административного права. От решения данной проблемы зависит эффективность норм отрасли в регулировании соответствующих правоотношений. Появление новых субъектов в связи с изменениями законодательства требует изучения их административно-правового статуса и определения места в общей системе субъектов отрасли. Этим обусловливается актуальность статьи. Цель статьи — проанализировать подходы к классификации субъектов административного права. При достижении поставленной цели были использованы общенаучные методы — диалектический, методы анализа, синтеза; в работе также были применены и частнонаучные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой. Автором исследованы различные подходы ученых в области административного права к классификации субъектов данной отрасли. В результате автор делает вывод о том, что наиболее полным структурированием субъектной системы административного права будет выделение трех групп субъектов. Таким образом, в систему субъектов отрасли предлагается включить: 1) индивидуальные субъекты; 2) организации; 3) социальные общности. В статье подчеркивается, что особое место в системе субъектов административного права занимают организации. При наделении властными полномочиями они, а также их должностные лица являются тем видом субъектов, без которых административно-правовые отношения возникнуть не могут. Автором исследуются различные подходы к определению понятия организация и выделению их признаков. На основе данного анализа сделан вывод об основных признаках «организации». В статье также дается авторское определение понятия организации как субъекта административного права.
Ключевые слова: виды субъектов административного права, физические лица, организации, юридические лица, социальные общности.
Subjects of administrative law: approaches to classification
Abstract: research of a question of subject structure of branch is one of the most important in science of administrative law. Efficiency of norms of branch in regulation of the corresponding legal relationship depends on the solution of this problem. Emergence of new subjects in connection with changes of the legislation demands studying of their administrative legal status and definition of a place in the general system of subjects of branch. It also caused relevance of article. Article purpose — to analyse approaches to classification of subjects of administrative law. At achievement of a goal general scientific methods, such as dialectic, and also methods of the analysis, synthesis were used. Also in work also chastnonauchny methods were applied: legallistic, comparative and legal. The author investigated various approaches of scientists in the field of administrative law to classification of subjects of this branch. As a result the author draws a conclusion that allocation of three groups of subjects will be the fullest structuring subject system of administrative law. Thus, it is offered to include in system of subjects of branch: 1) individual subjects; 2) organizations; 3) social communities. In article it is emphasized that the special place in system of subjects of administrative law is taken by the organizations. At investment with powers of authority, they, and also their officials, are that type of subjects without whom administrative legal relations can't arise. The author investigates various approaches to definition of concept the organization and to allocation of their signs. On the basis of this analysis the conclusion is drawn on the main signs of the organization. In article author's definition of concept of the organization as subject of administrative law is also given.
Keywords: types of subjects of administrative law, private persons, organizations, legal entities, social ^ communities.
Субъектный состав различных отраслей российского права по-§ стоянно меняется, что обусловлено принятием новых нормативных актов,
< регулирующих процессы, происходящие в обществе и государстве. Отрасль с административного права не является исключением. В связи с изменени-s ями в законодательстве появляются новые субъекты данной отрасли, осо-^ бенности административно-правового статуса которых требуют изуче-fe: ния. К таким субъектам можно отнести, например, иностранных агентов, § публично-правовые компании, публичные акционерные общества и дру-с гие организации, чье место должно быть определено в субъектном соста-
< ве отрасли.
о Если говорить о субъектах права в целом, то они традиционно подраз-gt деляются на две группы. Еще А.В. Мицкевич указывал, что «при классификации субъектов... права первоначальным всегда является деление субъектов на две основные группы: 1. Граждане (физические лица). 2. Разнообразные 30 организации» [1, с. 33].
Однако не все ученые разделяли данное мнение. Так, С.С. Алексеев ю считал, что субъектов права целесообразно подразделить на «три основ-о ные группы: а) индивидуальные субъекты; б) коллективные субъекты; в) общественные образования» [2, с. 147]. Причем последняя группа субъектов объединяет государство, административно-территориальные единицы, избирательные округа и других подобных субъектов, применительно к которым «слово "организация" употребляется в ином смысле, нежели применительно к коллективам граждан (общественным организациям) и даже к организационно-обособленным подразделениям государства (государственным организациям)» [2, с. 149].
сч сч
Что касается деления субъектов административного права на виды, то точка зрения С.С. Алексеева схожа с точкой зрения Ц.А. Ямпольской, которая выделяла три группы субъектов административного права: «I. Органы государства и их агенты. II. Общественные организации и их органы. III. Советские граждане» [3, с. 10].
Смысл данных классификаций заключается в том, что в отдельную группу, наряду с индивидуальными субъектами и организациями, выделялись субъекты, наделенные властными полномочиями. Данные идеи получили современное развитие, подтверждая расхожее понятие о том, что все новое — это хорошо забытое старое. Речь идет о разработке в научной литературе такого понятия, как «юридическое лицо публичного права» [4]. Так, В.Е. Чиркин к основным видам субъектов права относит: 1) индивида (человека и гражданина); 2) юридическое лицо частного права, которое не 0 является и по закону не может быть субъектом публично-правовых отно- Ъ шений властного характера (оно — объект воздействия публичной власти); Т 3) юридическое лицо публичного права. Последние могут быть участника- а ми некоторых частноправовых отношений, неосновных для них, но тех и в f том объеме, которые разрешены законом [5, с. 42—43]. Юридическое лицо | публичного права — это признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудниче- ° ства с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и не- | сущее ответственность за свои правовые акты и действия [5, с. 94]. И, таким образом, В.Е. Чиркин выделяет пять родов юридических лиц публичного права: 1) государство и государственные образования (субъекты федерации и территориальные автономии); 2) территориальные публичные коллективы разного уровня; 3) органы публичной власти; 4) учреждения публичной власти; 5) некоммерческие организации общественного характера (исключая религиозные) [6, с. 102].
Представляется, что данная классификация субъектов права с выделением юридических лиц частного и публичного права небесспорна. Несомненно, такие субъекты права, как государство, субъекты федерации, муниципальные образования имеют особый статус, что необходимо выделять в 31 классификации. Например, целесообразно выделить три группы субъектов — права: индивиды (физические лица), организации и социальные общности; к последним, по мнению А.В. Стерлигова, следует отнести народ, нацию, ^ население определенного региона или населенного пункта, трудовой кол- Q лектив [7, с. 35]. S
Спорным в теории юридических лиц частного и публичного права g является положение о том, что юридическое лицо частного права не явля- § ется и по закону не может быть субъектом публично-правовых отношений властного характера, а выступает только объектом воздействия публичной власти. Так, например, юридическое лицо получает лицензию, подает
п
тз а ч
о
и
и
J=
сведения в Федеральную налоговую службу, подлежит административной ответственности и т. д. И во всех этих правоотношениях выступает их субъектом, а не объектом. Кроме того, из данной классификации выпадает ряд организаций, которые не имеют статуса юридических лиц, но тоже могут вступать в правоотношения. В связи с этим возникает вопрос: можно ли приведенную классификацию использовать в отраслевых науках. Мы солидарны с мнением П.И. Кононова, который считает, что в целях определения места и правового статуса юридических лиц в конкретных правоотношениях, субъектами которых они являются, придется каждый раз определять, в каком качестве это лицо действует: в качестве юридического лица частного права или в качестве юридического лица публичного права. А предложение о введении в юридический оборот единого понятия «юридическое лицо публичного права» не решает всех проблем, связанных с необходимостью учета особенностей правового статуса организаций как субъектов публичного права [8, с. 57—58].
Вообще же подразделение субъектов административного права на физических и юридических лиц проводится не многими авторами. Например, по мнению И.М. Машарова, в качестве субъектов административных правоот-^ ношений могут выступать административные органы, иные государственные ^ органы и органы местного самоуправления, не являющиеся администра-к тивными, физические и юридические лица [9, с. 62]. О несостоятельности
данной классификации уже говорилось выше. ш Как правило, используется три подхода к классификации субъектов отрасли в учебной и научной литературе. Первый подход выражается в ^ выделении двух групп субъектов: индивидуальных (физических лиц) и <5 коллективных [10]. Д.Н. Бахрах обосновывал данную точку зрения тем, что вторая группа субъектов кроме организаций включает и их структурные ^ подразделения и трудовые коллективы. Поэтому второй тип субъектов ад-^ министративного права предпочтительнее называть коллективными, ибо к такое название более точно отражает состав этой общности и критерии т классификации [11, с. 66].
ш В соответствии со вторым подходом к классификации субъектов ад-с министративного права они подразделяются, так же как и в первом, на индивидуальные субъекты (физические лица) и организации, а не коллек-32 тивные субъекты [8, с. 59]. При кажущемся сходстве обоих подходов между — ними есть принципиальные различия. Можно согласиться с высказанной по этому поводу точкой зрения П.И. Кононова: «Термин "коллективный субъект" применим не к любой организации. Например, нельзя назвать ° коллективным субъектом административного права общество с ограничен-N ной ответственностью, состоящее всего лишь из одного лица — учредителя, который одновременно является и его работником, и его руководителем. Формально-юридически такое общество является юридическим лицом, а значит, и организацией, но при этом не может быть признано коллективным субъектом, поскольку попросту не имеет коллектива участников (или) работников» [8, с. 59]. В связи с этим более верным представляется второй
подход. Каждая из групп субъектов, в свою очередь, подразделяется на виды. И если среди физических лиц традиционно называются граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, то единства в выделении видов организаций различными авторами нет.
Третий подход к классификации субъектов административного права характеризуется тем, что выделяются не две, а более групп субъектов, т. е. фактически наряду с физическими лицами называются различные виды организаций. Например, по мнению Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявского, С.М. Кузнецова, субъекты административного права могут быть объединены в следующие группы [12, с. 66]: органы государственной власти (причем к ним авторы относят и органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти); общественные объединения; администрации предприятий и учреждений (что также спорно, т. к. адми- 0 нистрация — это структура предприятия или учреждения, не являющаяся Ъ самостоятельным субъектом); граждане (физические лица). Однако данный Т перечень не включает всех известных субъектов отрасли, например, из него а выпадают религиозные организации, предприятия и т. д. |
Таким образом, можно сделать вывод о том, что наиболее верным явля- | ется подразделение субъектов административного права на индивидуальные субъекты и организации. Тем не менее этот подход к классификации данных субъектов также будет неполным, т. к. не учитывает различные «со- Н циальные общности» [13, с. 280], которые тоже могут выступать субъектами ;з административного права (государство, субъекты Российской Федерации, р муниципальные образования, население и т. д.). Поэтому наиболее полным а структурированием субъектной системы административного права будет вы- П деление трех групп субъектов: 1) индивидуальные субъекты; 2) организации; XX 3) социальные общности. ы
Особое место в системе субъектов административного права занимают * организации. Административно-правовые отношения, как правило, воз- а никают с их участием. Организации, реализующие властные полномочия с (а также их должностные лица), являются обязательными субъектами | административно-правовых отношений. Понятие «организация» имеет широкий смысл, и рассмотреть ее административно-правовой статус невозможно без использования норм других отраслей права, в том числе гражданского, трудового и финансового [14, с. 331]. П.И. Кононов дает 33 следующее определение организации: «Организации — субъекты, со- — стоящие из одного или нескольких (многих) индивидуальных субъектов и имеющие определенную организационно-штатную структуру, например, ^ административно-публичные органы, государственные и муниципальные 0 унитарные предприятия, государственные учреждения, хозяйственные ^ общества, политические партии и т. п.» [8, с. 56]. Однако то, что органи- ^ зация может состоять из одного индивидуального субъекта — это, скорее, § исключение из правила, а не само правило, поэтому вряд ли целесообразно включать данный признак в определение организации.
Если же обратиться к понятию коллективных субъектов, то Д.Н. Бахрах определял их как организованные, обособленные, самоуправляемые группы,
п
тз ш ч
и с
наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами как единое целое, персонифицированно. Как правило, коллектив объединен каким-то интересом, целью, он функционально дифференцирован, действует на законном основании, имеет свои механизмы управления. Коллективное образование в административно-правовых отношениях действует от своего имени, на него как на определенную целостность возлагаются обязанности, ему предоставляются права, но вместе с тем оно обезличивает конкретных людей. Поэтому изменения в личном составе не влияют на его название, правовое положение и не отражаются на его правосубъектности. Среди видов коллективных субъектов Д.Н. Бахрах выделяет, в том числе, и организации [11, с. 67], поэтому данные признаки распространяются и на них.
Под организацией же понимается объединение физических лиц любой численности, возглавляемое своими органами управления, имеющее обособленное имущество, созданное для производства материальных или духовных ценностей, а также реализации иных потребностей его членов [14, с. 331].
С.С. Алексеев выделял такие требования к субъектам права — организациям: «Обязательной предпосылкой правосубъектности организаций явля-х ется их персонификация, выраженная в организованном единстве данного ^ коллектива индивидов. Все организации... имеют внутреннюю структуру; их к внутренние подразделения слиты в единое целое» [2, с. 151].
Таким образом, можно выделить следующие признаки организации: § 1) состоит из нескольких индивидуальных субъектов (в исключительных
□Е случаях из одного);
2) выступает персонифицированно, как единое целое;
3) субъекты объединены общей целью;
4) от имени организации и в ее интересах вправе выступать определенные уполномоченные на то лица;
° 5) имеет определенную организационно-штатную структуру. к Итак, организация — это вид субъекта административного права, сот стоящего из нескольких индивидуальных субъектов, объединенных общей ш целью, выступающего персонифицированно от своего имени и имеющего определенную организационно-штатную структуру. Данное определение позволяет наиболее полно учесть все признаки организации.
34
IZ
с
Список литературы:
1. Мицкевич, А.В. Субъекты советского права / А.В. Мицкевич. — М.: Госюриздат, ю 1962. — 211 с.
о 2. Алексеев, С.С. Общая теория права : в 2 т. / С.С. Алексеев. — Т. 2. — М.:
N Юрид. лит., 1982. — 360 с.
ÖJ 3. Ямпольская, Ц.А. Субъекты советского административного права : автореф.
дис. ... д-ра юрид. наук / Ц.А. Ямпольская. — М., 1958. — 14 с.
4. Чантурия, Л.Л. Юридические лица публичного права: их место в гражданском праве и особенности правового регулирования // Государство и право. — 2008. — № 3. — С. 38-45.
5. Чиркин, В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. — 2010. — № 6. — С. 87-101.
6. Чиркин, В.Е. Юридическое лицо публичного права / В.Е. Чиркин. — M.: Норма, 2011. — 352 с.
7. Стерлигов, А.В. Административно-правовой статус некоммерческих негосударственных организаций : дис. ...канд. юрид. наук / А.В. Стерлигов. — Хабаровск, 2002. — 225 с.
8. Кононов, П.И. Основные категории административного права и процесса / П.И. Кононов. — M.: Юрлитинформ, 2013. — 41б с.
9. Административное право России. Общая часть : учебник для высших учебных заведений / под ред. П.И. Кононова. — Вятка: Дом печати, 200б. — 41б с.
10. Административное право : учебный курс / под ред. Р.А. Подопригоры. — Алматы: Налоговый эксперт, 2010. — Зб8 с.
11. Бахрах, Д.Н. Коллективные субъекты административного права // Правоведение. — 1991. — № 3. — С. бб-7З.
12. Административное право России : учебник / Б.Н. Габричидзе и др. —
2-е изд., перераб. и доп. — M.: Проспект, 2009. — б88 с. б?
13. Сырых, В.Ы. Теория государства и права / В.Ы. Сырых. — M.: Былина, J 1998. — 512 с. Ы
14. Бахрах, Д.Н. Административное право : учебник / Д.Н. Бахрах, g Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. — M.: Юрист, 2007. — 81б с. s
и
s
References: g
1. Mickevich, A.V. Sub'ekty sovetskogo prava / A.V. Mickevich. — M.: Gosjurizdat, » 19б2. — 211 s. H
2. Alekseev, S.S. Obshhaja teorija prava : v 2 t. / S.S. Alekseev. — T. 2. — M.: Jurid. g lit., 1982. — 3б0 c. П
3. Jampol'skaja, C.A. Sub'ekty sovetskogo administrativnogo prava : avtoref. dis. ... d-ra g jurid. nauk / C.A. Jampol'skaja. — M., 1958. — 14 s. SS
4. Chanturija, L.L. Juridicheskie lica publichnogo prava: ih mesto v grazhdanskom prave g i osobennosti pravovogo regulirovanija // Gosudarstvo i pravo. — 2008. — № 3. — S. 38—45. 5
5. Chirkin, V.E. O ponjatii i klassifikacii juridicheskih lic publichnogo prava // Zhurnal ы rossijskogo prava. — 2010. — № б. — S. 87—101. К
6. Chirkin, V.E. Juridicheskoe lico publichnogo prava / V.E. Chirkin. — M.: Norma, л 2011. — 352 s. g
7. Sterligov, A.V. Administrativno-pravovoj status nekommercheskih negosudarstvennyh фф organizacij : dis. ...kand. jurid. nauk / A.V. Sterligov. — Habarovsk, 2002. — 225 s.
8. Kononov, P.I. Osnovnye kategorii administrativnogo prava i processa / P.I. Kononov. — M.: Jurlitinform, 2013. — 41б s. U
9. Administrativnoe pravo Rossii. Obshhaja chast' : uchebnik dlja vysshih uchebnyh zavedenij / pod red. P.I. Kononova. — Vjatka: Dom pechati, 200б. — 41б s. 35
10. Administrativnoe pravo : uchebnyj kurs / pod red. R.A. Podoprigory. — Almaty: -
Nalogovyj jekspert, 2010. — Зб8 s.
11. Bahrah, D.N. Kollektivnye sub'ekty administrativnogo prava // Pravovedenie. — 1991. — № 3. — S. бб-7З.
12. Administrativnoe pravo Rossii : uchebnik / B.N. Gabrichidze i dr. — 2-e izd.,
13. Syryh, V.M. Teorija gosudarstva i prava / V.M. Syryh. — M.: Bylina, 1998. — 512 s.
14. Bahrah, D.N. Administrativnoe pravo : uchebnik / D.N. Bahrah, B.V. Rossinskij, Ju.N. Starilov. — M.: Jurist, 2007. — 816 s.
ш j=
DO
pererab. i dop. — M.: Prospekt, 2009. — б88 s. I
