CC BY
42
УДК 34
Рачёнкова Оксана Николаевна Oksana N. Rachenkova
адъюнкт адъюнктуры
Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3) postgraduate student
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950, Russia)
E-mail: [email protected]
О согласовании юридических актов в механизме правового регулирования About the coordination of legal acts in the mechanism of legal regulation
В статье автор анализирует согласование юридических актов с точки зрения основных правовых средств, образующих инструментальную сторону механизма правового регулирования. Автор приходит к выводу, что согласование юридических актов является самостоятельным правовым феноменом.
Ключевые слова: юридический акт, согласование, механизм правового регулирования.
The author analyzes the coordination of legal acts in terms of basic legal means forming an instrumental side of the mechanism of legal regulation. The author concludes, that the coordination of legal acts is a separate legal phenomenon.
Keywords: legal act, coordination, mechanism of legal regulation.
Согласование юридических актов представляет собой неразрывное единство динамического и статического элементов, которые проявляют себя на соответствующих стадиях правового регулирования. Прежде всего, оговоримся, что под согласованием юридических актов мы предлагаем понимать деятельность субъектов права по установлению соответствия юридического акта определенным условиям и (или) формированию единого решения с целью обеспечения интересов личности, общества и государства, а также результат этой деятельности, выраженный в определенной форме. Субъектами данной деятельности являются: инициатор согласования — лицо, испрашивающее согласие; адресат согласования — лицо, от которого испрашивается согласие.
Рассмотрим согласование юридических актов с точки зрения основных правовых средств, образующих инструментальную сторону механизма правового регулирования: норма права, правоотношение и юридический факт, акт реализации субъективных прав и юридических обязанностей [1, с. 30].
Нами были установлены следующие особенности правовых норм о согласовании юридических актов.
По функциональной роли в механизме правового регулирования они относятся к группе норм — правил поведения. Между тем в ряде нормативных правовых актов можно встретить и норму-дефиницию. Однако это является редким исключением. Большая часть нормативных предписаний изложена без соответствующего пояснения того, что есть согласование того или иного юридического акта. С одной стороны, действительно, нет необходимости давать дефиницию согласованию каждого юридического акта. С другой стороны, в отдельных случаях было бы полезно формулировать такое исходное правовое установление. Особенно, когда адресатом согласования выступает лицо, наделенное властными полномочиями. Возможно, это позволит избежать широкой интерпретации указанного согласования со стороны данного лица.
Информацию о необходимости согласования юридических актов преимущественно содержит диспозиция нормы, определяющая
© Рачёнкова О.Н., 2017
меру дозволенного и должного поведения при согласовании. Так, в соответствии со статьей 104 БК РФ [2] сроки проведения операций по размещению государственных ценных бумаг субъектов РФ, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, на международных рынках капитала подлежат согласованию с Министерством финансов РФ.
Гипотеза привязывает общий вариант поведения к конкретным условиям. Так, земельный участок подлежит продаже с публичных торгов, если его собственник письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение (ч. 2 ст. 286 ГК РФ) [3]. Полагаем, что указание на согласование юридического акта, отраженное в гипотезе нормы, следует рассматривать в качестве юридического факта, наличие которого является основанием для возникновения, изменения или прекращения правоотношения.
Санкции за несогласование (ненадлежащее согласование) юридических актов могут быть как правовосстановительные, так и штрафные (карательные). Нарушение требований о согласовании юридических актов по большей части сопровождается административными штрафными санкциями, такими как административный штраф (ч. 1 ст. 5.63.1 КоАП РФ), реже — предупреждение (ч.1. ст. 7.21 КоАП РФ) и дисквалификация (ст. 7.35 КоАП РФ) [4].
Установленные нами правовосстановитель-ные санкции можно сгруппировать следующим образом: принудительное исполнение (расторжение договора социального найма (ч. 5 ст. 29 ЖК РФ) [5]; возложение обязанности возместить имущественный ущерб (возмещение разницы в цене (ч. 2 ст. 995 ГК РФ) [6]; возмещение убытков (ч. 2 ст. 507 ГК РФ) [6]; отмена или изменение актов, влекущие аннулирование созданных этим актом отношений (признание сделки недействительной (ст. 173.1 ГК РФ) [3].
Главным образом санкции адресованы лицам, имеющим намерение совершить юридический акт, то есть инициаторам согласования. Наличие санкции в отношении адресата согласования находится в прямой зависимости от его правового статуса, а именно наделено или не наделено оно властными полномочиями, должностное это лицо или нет. Так, если адресатом согласования является уполномоченный субъект (должностное лицо органа власти, юридического лица), в обязанности которого входит рассмотрение вопроса о согласовании соответствующего юридического акта, то на него имеет распространение не прямо санкция нормы о со-
гласовании, а санкции, исходящие из его правового статуса. В частности, должностное лицо подлежит административной ответственности за несогласование (ненадлежащее согласование), когда такое согласование является его служебной обязанностью (ст. 2.4 КоАП РФ) [4].
Санкция вовсе может отсутствовать, когда и для инициатора согласования, и для его адресата согласование юридических актов не является обязанностью. Прежде всего, это характерно для реализации согласования юридических актов в рамках частноправовых отношений. Например, при заключении гражданско-правового договора.
Правовые нормы о согласовании юридических актов могут носить как материальный, так и процессуальный характер. При формулировании нормативного предписания о согласовании юридических актов в статьях нормативных правовых актов законодатель нередко использует отсылочный и бланкетный способы. Особенно в вопросах регламентации процедурного аспекта данной деятельности. Обратим внимание, что процедурный аспект согласования юридических актов преимущественно отражается на уровне подзаконных нормативных правовых актов [7].
Структурные элементы правовой нормы о согласовании юридических норм располагаются не только в разных статьях одного нормативного правового акта, но и в ряде нормативных правовых актов, в том числе обладающих разной юридической силой. Так, норма о согласовании проведения публичного мероприятия отражена в Федеральном законе от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [8], законах субъектов РФ, КоАП РФ [4].
Обозначенный характер изложения норм может создавать трудности при их реализации. Так, существует опасность, что преследуемая федеральным законодателем цель издания такой нормы может быть искажена иным нормот-ворческим органом, правоприменителем.
Правовые нормы о согласовании юридических актов преимущественно носят императивный характер. Преобладание норм императивного характера в регулировании согласования юридических актов обусловлено тем, что оно является одним из средств движения правоотношения, и, следовательно, обязательно должно иметь четкую нормативно-правовую основу. Изложение норм о согласовании юридических актов в императивном ключе дополнительно свидетельствует о том, что государство имеет потребность в таком поведении.
Далее рассмотрим вопрос о взаимосвязи согласования юридических актов с правоотношением, одной из юридических предпосылок возникновения, изменения или прекращения которого является юридический факт. Укажем признаки согласования юридических актов как юридического факта.
Во-первых, согласование юридических актов представляет собой реальное жизненное обстоятельство, обеспечивающее интересы как самих его субъектов, так и других лиц, государства и общества в целом. Данная деятельность осуществляется в отношении таких юридических актов, которые порождают правовые последствия, в наступлении которых не только заинтересовано лицо, совершающее согласованный юридический акт, но и прямо или косвенно затрагивают интересы иных субъектов. Обозначенное положение ярко демонстрирует статья 84 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [9], где указано, что применение закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) возможно только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на то Правительством РФ. Посредством такого согласования, в первую очередь, обеспечиваются социально значимые интересы.
Во-вторых, согласование юридических актов преимущественно является юридической предпосылкой для динамики (движения) правоотношения. Будучи развернувшейся во времени деятельностью субъектов права, оно направлено на достижение определенного юридически значимого результата и проявляется в соблюдении установленных правовыми предписаниями правил поведения. Если юридический акт согласован, лицо получает возможность совершить согласованный юридический акт. Согласование юридических актов опосредованно порождает «основной правовой эффект». А именно правовые последствия влечет согласованный юридический акт, один или же в совокупности с иными юридическими фактами, образующими фактический состав. Данный вариант является социально полезным, желаемым со стороны государства.
Между тем возможны случаи, когда правовые последствия, ради наступления которых было произведено согласование юридических актов, могут и не наступить. Речь идет о том, что лицо, согласовав совершение конкретного юри-
дического акта, в силу определенных обстоятельств, в частности, субъективных (например, передумал), отказывается от его совершения.
Несогласование юридического акта также может порождать соответствующие правовые последствия, выступая в качестве негативного факта. Так, если суд не признает совершенную без надлежащего согласования перепланировку жилого помещения законной, а лицо в указанный срок не возвратит жилое помещение в прежнее состояние, то по судебному решению оно должно быть продано с публичных торгов (ст. 29 ЖК РФ) [5].
В-третьих, согласование юридических актов осуществляется в установленной процедурно-процессуальной форме. Рассматриваемый нами юридический факт имеет процессуально-материальную природу. Деятельность по согласованию юридического акта облекается в определенную процедурно-процессуальную форму, а результат аккумулирует ее содержание. Факт согласования юридических актов преимущественно фиксируется. Форму такой фиксации законодатель часто конкретизирует. Так, результат согласования местоположения границ земельных участков отражается в акте согласования местоположения границ (ст. 40 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [10]).
Согласование юридических актов не только непосредственно или же опосредовано порождает, изменяет, прекращает правоотношения, но само обладает признаками правоотношения. Далее рассмотрим их.
В первую очередь, такие предписания содержатся в нормативных правовых актах. Установлена закономерность: законы содержат лишь указание на необходимость согласования юридических актов, а подзаконные акты детализируют эту деятельность, в том числе предписывают конкретную процедуру. Индивидуальное регулирование также может устанавливать необходимость согласования конкретного юридического акта. Так, договором может быть предусмотрено условие о порядке согласования дополнительных условий, разногласий.
Каждый из этапов согласования юридических актов сопровождается выражением воли определенных лиц, причем на разных этапах волевой момент каждого из участников может иметь разную степень значимости. Так, воля инициатора согласования важна как отправная точка, воля адресата согласования преобладает на окончательном этапе при принятии реше-
ния. Вместе с тем, воля субъектов согласования в итоге трансформируется в единую, которая и будет определять дальнейшую судьбу юридического акта.
Инициатор согласования является носителем субъективного права на обращение за согласованием юридических актов, которому корреспондирует обязанность адресата согласования это обращение принять и рассмотреть его, принять решение. Признанным в юридической доктрине является положение о том, что «связь через субъективные права и юридические обязанности выступает особой формой общественного отношения, присущей исключительно правоотношениям» [11, с. 28].
Однако в ходе рассмотрения данного обращения уже адресат согласования может выступать в качестве управомоченного лица, а инициатор — обязанного. В частности, адресат согласования имеет право потребовать от инициатора согласования совершить определенные действия, например, предоставить дополнительные документы. В свою очередь, инициатор согласования обязан эти действия совершить.
При согласовании юридических актов, субъекты которого находятся в отношениях субординации, корреспонденция «право — обязанность» прослеживается четко. Прежде всего, в силу того, что инициатор и адресат согласования изначально являются «неравными субъектами». Адресат согласования — всегда лицо, наделенное соответствующими властными полномочиями, а обязанность принятия и рассмотрения обращения входит в круг его должностных обязанностей. Таким образом, инициатор согласования наделен правомочием обратиться за согласованием юридического акта, которое изначально прямо обеспечено нормативным предписанием, а адресат согласования обязан отреагировать на него, рассмотреть и принять решение.
Сложнее выглядит модель взаимного корреспондирования прав и обязанностей у субъектов согласования, находящихся в отношениях координационного характера. Проблема в том, что обозначенная выше корреспонденция «право — обязанность» не имеет здесь такой яркой выраженности, так как субъекты координационных отношений соотносятся как равные, обязанность «корреспондирует субъективному праву как притязанию, а не как велению» [12, с. 120]. В силу этого «прямо» обязанность по принятию, рассмотрению и разрешению обращения о согласовании юридических актов у адресата согласования не прослеживается, но это не значит,
что она отсутствует. Инициатор согласования обладает правомочием требования в отношении адресата согласования, следовательно, на последнего должна быть возложена корреспондирующая обязанность — действовать в интересах управомоченного лица. Данную обязанность сложно обнаружить непосредственно в норме права о согласовании конкретного юридического акта, однако она из нее может быть логически выведена. Для наглядности проиллюстрируем следующим примером.
Законодатель, издавая норму о согласовании юридических актов, не просто придает ему юридический характер, но и вместе с тем возлагает на государство обязательство по его обеспечению.
Далее рассмотрим правореализационную деятельность по согласованию юридических актов, представляющую собой правомерное поведение, значительную часть которого образуют активные действия субъектов согласования. Инициативность и активность граждан является одной из черт согласования юридических актов и прямо связана с вопросами реализации права. Так, даже началом данной деятельности служит активность инициатора согласования (его обращение к адресату согласования). Он же, главным образом, и заинтересован в реализации правового предписания о согласовании юридических актов.
Правореализация пассивного характера также присутствует. Так, в ходе осуществления согласования юридических актов, она может иметь место со стороны адресата согласования, который воздерживается от совершения противоправных действий. Например, в силу указания норм права данный субъект не испрашивает от инициатора согласования дополнительных документов, подтверждающих или опровергающих тот или иной факт. В отдельных случаях деятельность адресата согласования может носить характер невиновного поведения [13; 14].
Наличие среди субъектов согласования властных субъектов правореализации детерминирует необходимость отдельно сказать об особой форме реализации — применении согласования юридических актов, которое обусловлено прежде всего тем, что государство в лице его властных органов должно осуществить обязательный контроль за конкретным юридическим актом ввиду важности порождаемых им правовых последствий.
В силу того, что согласование юридических актов входит в арсенал полномочий широкого круга органов власти и должностных лиц, оперативно-
исполнительная правоприменительная деятельность находит свое отражение в деятельности адресата согласования, который тем самым реализует собственное полномочие, в том числе в форме предоставления услуги [15]. Правонарушения, возникающие в ходе согласования юридических актов, обусловливают наличие правоохранительной правоприменительной деятельности. Например, признание судом сделки, совершенной несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет без согласования с законным представителем, недействительной (ст. 26, 168 ГК РФ) [3].
Отказ в согласовании юридического акта имеет потенциал быть одной из форм ограничения или даже прекращения правореализации.
Итак, нами была рассмотрена система основных правовых средств, с помощью которых осуществляется регламентация и реализация согласования юридических актов. Из вышесказанного следует, что исследуемый правовой феномен, будучи интегрированным в большое число правовых практик, является высокозначимым не только для субъектов согласования, но государства и общества в целом, в силу того что сопряжен с наступлением определенных юридически значимых последствий не только, как видится на первый взгляд, для инициатора согласования, но и для иных субъектов права.
Примечания
1. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966.
2. Российская газета. 1998. 12 августа.
3. Российская газета. 1994. 8 декабря.
4. Российская газета. 2015. 11 марта.
5. Российская газета. 2005. 12 января.
6. Российская газета. 1996. 6, 7, 8, 10 февраля.
7. Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством энергетики РФ государственной услуги по согласованию вывода из эксплуатации объектов электроэнергетики: приказ Минэнерго России от 8 сентября 2015 г. № 620; Об утверждении административного регламента «Предварительное согласование предоставления земельного участка»: постановление Касторенского района Курской области от 24 июня 2016 г № 51.
8. Российская газета. 2004. 23 июня.
9. Российская газета. 2013. 12 апреля.
10. Российская газета. 2007. 1 августа.
11. Гражданское право: учебник: в 2 т. / под общ. ред. М.В. Карпычева, А.М. Хужина. М., 2016. Т. 1.
12. Гражданское право: в 4 т. Т. 1: Общая часть: учебник для студентов вузов / отв. ред. Е.М. Суханов. М., 2006.
13. Хужин А.М. Невиновное поведение в праве (Общетеоретический аспект): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2013. 54 с.
14. Хужин А.М. Невиновное поведение в праве: методология, теория, практика. М., 2012.
15. Административный регламент по предоставлению государственной услуги «Согласование переустройства и (или) перепланировки жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах и жилых домах и оформление приемочной комиссией акта о завершенном переустройстве и (или) перепланировке помещений в многоквартирных домах и жилых домах в г Москве», утв. постановлением Правительства Москвы от 25 октября 2011 г № 508-пп «Об организации переустройства и (или) перепланировки жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах и жилых домах».
Notes
1. Alekseev S.S. The mechanism of legal regulation in the socialist state. Moscow, 1966.
2. Rossiyskaya gazeta. 1998. August 12.
3. Rossiyskaya gazeta. 1994. December 8.
4. Rossiyskaya gazeta. 2015. March 11.
5. Rossiyskaya gazeta. 2005. January 12.
6. Rossiyskaya gazeta. 1996. February 6, 7, 8, 10.
7. About approval of Administrative regulations of provision by the Ministry of energy of the Russian Federation state services by agreement of the decommissioning of electric power facilities: the order of Ministry of energy of Russia September 8, 2015 № 620; About approval of administrative regulations «Preliminary approval of the land»: resolution of Kastorensk district of Kursk region June 24, 2016 № 51.
8. Rossiyskaya gazeta. 2004. June 23.
9. Rossiyskaya gazeta. 2013. April 12.
10. Rossiyskaya gazeta. 2007. August 1.
11. Civil law: tutorial: in 2 vol. / ed. by M.V. Karpychev, A.M. Huzhin. Moscow, 2016. Vol. 1.
12. Civil law: tutorial: in 4 v. / ed. by E.M. Sukhanov. Moscow, 2006. Vol. 1.
13. Huzhin A.M. The innocent behavior of law (General theoretical aspect): author's abstract... doctor of legal sciences. Nizhny Novgorod, 2013. 54 p.
14. Huzhin A.M. The innocent behavior of law: methodology, theory, practice. Moscow, 2012.
15. Administrative regulations for providing state services «Coordination of a reorganization and (or) the redevelopment of residential and non-residential premises in apartment buildings and residential homes and execution of the acceptance Commission of the act about the completion of the reorganization and (or) re-planning of premises in apartment houses and houses of Moscow» approved the Moscow Government resolution October 25, 2011 № 508-PP «On the organization of restructuring and (or) redevelopment of residential and non-residential premises in apartment buildings and residential homes».
