CC BY
8идеологический компромисс между принципами правового государства и социального государства [7].
Анализируя судебную практику в виде решений Федерального Конституционного суда Германии, можно сделать следующие выводы о ее влиянии на проблематику социального государства (в части постановки проблем и способов их разрешения):
- право на человеческое достоинство не накладывает на государство автоматически обязательства обеспечивать ограждение индивида от материальной нужды;
- законодательная власть обязана реализовывать социальность государства, и индивид должен иметь возможность подать подлежащий рассмотрению иск в том случае, если орган законодательной власти произвольно, без какой-либо уважительной причины, не выполняет такую обязанность;
- принцип социальности государства обязывает государство заботиться о нуждающихся и предоставлять лицам с особыми потребностями (физическими или психическими) базовые условия для достойного существования.
Литература и источники
1. Taylor-Gooby P. The Politics of Welfare in Europe // Welfare States Under Pressure / Ed. by P. Taylor-Gooby. London: Sage Publications, 2001. P. 1-28.
2. Alexander G.S. Property as a Fundamental Constitutional Right - The German Example // Cornell Law Review. 2003, March. Vol. 88. Issue 3. P. 742.
3.Dinsmore P. Country Case Studies and Links: Germany // <http://www.pitt.edu/~heinisch/ca_germ.html>.
4.Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland // <https://www.bundestag.de/grundgesetz>; <http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/gg/gesamtpdf>.
5. Pahl-Weber E., Henckel D., Klinge W., Lau P., Zwicker-Schwarm D., Rütenik B., Besecke A. General Description of the Constitutional System // <http://www.arl-net.de/commin/germany/11-general-description-constitutional-system>.
6. Heinig H.M. The Political and the Basic Law's Sozialstaat Principle - Perspectives from Constitutional Law and Theory // German Law Journal. 2011. Vol.12. № 11. P. 1888.
7. Pascal E. Welfare rights in state constitutions // Rutgers Law Journal. 2008. Vol. 39. P. 880.
8. Pop-Radu I. The european welfare model. Is Romania a welfare state?! // Bulletin of the Transilvania University of Braçov. Series V: Economic Sciences. 2014. Vol. 7 (56). № 1. P. 174.
9. Heinisch R. How to Conceptualize the Welfare State // <http://www.pitt.edu/~heinisch/concept.html>.
10. Постановление Федерального Конституционного суда Германии от 19 декабря 1951 г. № BvR 220/51 [BVerfG, 12.19.1951 - 1 BvR 220/51] // <http://opinioiuris.de/entscheidung/766>;<http:// www.servat.unibe.ch/dfr/bv001097.html>.
11. Постановление Федерального Конституционного суда Германии от 18 июня 1975 г. № BvL 4/74 [BVerfG, 18.06.1975 - 1 BvL 4/74] // <http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv040121.html#Opinion>; <http://dejure.org/dienste/ vernetzung/rechtsprechung?Gericht=BVerfG&Datum=1975-06-18&Aktenzeichen=1%20BvL%204/74>.
АРИСТОВ ЕВГЕНИЙ ВЯЧЕСЛАВОВИЧ - кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского права, гражданского и арбитражного процесса Пермского государственного национального исследовательского университета.
ARISTOV, EVGENIY V. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of business law, civil and arbitration process, Perm State University (znakomyi72@mail.ru).
УДК 342.553:352(475)
МИХЕЕВА Т.Н.
О РОЛИ ГЛАСНОСТИ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ2
Ключевые слова: муниципальный уровень, общественный контроль, гласность, общественная инспекция, общественный инспектор.
Общественный контроль в муниципальных образованиях не получил полноценного правового регулирования. С целью ускорения реализации общественного контроля автором предлагаются положения, конкретизирующие порядок создания общественных инспекций. Они могут получить закрепление в муниципальных правовых
2 Публикация подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 15-33-01364).
актах, упростят привлечение граждан в качестве общественных инспекторов. Предлагаемые процедуры ориентированы на гласность как обязательное условие общественного контроля.
MIKHEEVA, T.N.
ABOUT THE ROLE OF TRANSPARENCY IN THE IMPLEMENTATION OF PUBLIC CONTROL AT THE
MUNICIPAL LEVEL
Keywords: municipal level, public control, transparency, public inspection, public inspector.
Public control in municipalities hasn't received full legal regulation. For the purpose of acceleration of realization of public control by the author the provisions concretizing an order of creation of public inspections are offered. They can receive fixing in municipal legal acts, will simplify involvement of citizens as public inspectors. The offered procedures are focused on publicity as an indispensable condition of public control.
Сегодня для России становится особо актуальной демократизация общественных процессов, более активное включение граждан в управление делами государства и общества, привлечение их к контролю. Своего рода правовым прорывом в этом направлении стал Федеральный закон от 21 июля 2014 года №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [1].
Ещё задолго до его принятия учеными деятельность власти в правовом государстве ассоциировалась с контролем над нею. По мнению А.С. Панарина нет ничего опаснее бесконтрольной власти, опирающейся не на закон, а на угрозу применения насилия; необходим надежный демократический контроль [2]. О.В. Лучин полагает, что способность общества к контролю за властью - признак гражданского общества [3]. Нами также свобода в современном правовом государстве связывается с адекватной системой охраны общественных отношений, в которой контролю принадлежат значительные позиции [4].
Таким образом, появление названного закона было предопределено самим ходом демократических явлений в государстве. Особенно, по нашему мнению, Федеральный закон был ожидаем на муниципальном уровне в силу наибольшей приближенности местного самоуправления к гражданам. Деятельность органов власти, осуществляемая в муниципальных образованиях, понятна жителям, ее качество напрямую влияет на комфортность их проживания. Поэтому интерес населения к работе органов местного самоуправления постоянно возрастает, равно как и стремление граждан к контролю за решением вопросов местного значения.
Неслучайно в основу организации муниципальной власти положен принцип гласности - ключевой принцип местного самоуправления, благодаря которому обеспечивается прозрачность власти на местном уровне, её подотчетность и ответственность перед гражданами [5]. Статья 6 названного Федерального закона, перечисляющая принципы общественного контроля, также называет публичность и открытость осуществления общественного контроля и общественного обсуждения его результатов. По сути, и местное самоуправление, и общественный контроль базируются на правовом принципе гласности. Исследование вопросов правового регулирования и последующей реализации общественного контроля на местном уровне под призмой принципа гласности представляется не только актуальным, но и содержит инновационные подходы.
Д.С. Михеев связывает эффективность осуществления местного самоуправления с тем, насколько оно понятно населению, а также с непосредственным участием граждан в решении вопросов местного значения [6]. Согласимся с мнением ученого и добавим, что эффективность возрастет в разы, если население получит ещё и такой инструмент как общественный контроль. Каковы же механизмы общественного контроля и насколько полно они урегулированы Федеральным законом?
Представляется необходимым проанализировать закон с позиций возможности населения участвовать в общественных контрольных мероприятиях. Не будем останавливаться на том, что гражданин единолично по своей инициативе не может
выступить субъектом общественного контроля. Об этом немало копий сломано учеными, и подобный факт является большим законодательным минусом.
Вместе с тем, согласно статье 3 Федерального закона гражданин может участвовать в осуществлении общественного контроля в составе общественных объединений, которые наделены правом выступать организаторами таких форм общественного контроля как общественный мониторинг, общественное обсуждение, а также принимать участие в осуществлении общественного контроля в других формах, предусмотренных законом. Кроме того граждане могут быть участниками процедур общественного контроля в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов. Две последние формы представляются наиболее реализуемыми, хотя Федеральный закон за исключением незначительных комментариев не раскрывает статус общественного инспектора и общественного эксперта. Приведем данные нормы хотя бы с целью показать, что на их основании весьма затруднительно выстроить правовой алгоритм участия гражданина в качестве общественного инспектора или общественного эксперта.
В соответствии со статьей 21:
«1. Общественный инспектор - это гражданин, привлеченный на общественных началах для проведения общественной проверки. Общественный инспектор при проведении общественной проверки пользуется необходимыми для ее эффективного проведения правами, установленными законодательством Российской Федерации, регулирующим порядок проведения общественных проверок в отдельных сферах государственного управления, в том числе правом получать информацию, необходимую для проведения общественной проверки, подготавливать по результатам общественной проверки итоговый документ (заключение) и участвовать в его подготовке, а также высказывать особое мнение в итоговом документе.
2. Итоговый документ (заключение), представленный общественным инспектором организатору общественной проверки, должен содержать объективные, достоверные и обоснованные выводы о результатах общественной проверки, а также предложения рекомендации.
3. Общественный инспектор обязан сообщить организатору общественной проверки о наличии у общественного инспектора конфликта интересов, а также о любых попытках подкупа или давления на него».
Статья 22 закрепляет:
«Если проведение общественной экспертизы в соответствии с федеральным законодательством является обязательным, организатор общественной экспертизы может привлечь на общественных началах к проведению общественной экспертизы специалиста в соответствующей области знаний (общественного эксперта) либо сформировать экспертную комиссию. Экспертная комиссия формируется из общественных экспертов, имеющих соответствующее образование и квалификацию в различных областях знаний.
Отбор кандидатур для включения в состав общественных экспертов осуществляется организатором общественной экспертизы на основании сведений, предоставленных научными и (или) образовательными организациями, общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями, а также на основании сведений, размещенных на личных страницах общественных экспертов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет».
Из законодательных положений в части общественного эксперта вытекают определенные требования к кандидатам, претендующим на участие в общественной экспертизе. Соответственно круг таких кандидатов объективно сужается, поскольку для них главным критерием является наличие специальных познаний, образования, квалификации.
Для участия гражданина в качестве общественного инспектора подобных ограничений не содержится и представляется, что эта форма более реализуемая. Однако законом опять же остаются без правовой регламентации вопросы создания и деятельности общественных инспекций, групп общественного контроля. Очевидно лишь одно, что данные инспекции
(группы) создаются субъектами общественного контроля, закрепленными в статье 9 Федерального закона.
Несмотря на отсутствие конкретных правовых установок в этой части, в полномочиях общественных палат отдельных субъектов Российской Федерации представлены более развернутые положения, связанные с общественным контролем. Так, в Закон Нижегородской области после внесенных 1 октября 2015 года изменений включена норма о праве Общественной палаты области на создание общественных инспекций, групп общественного контроля и иных организационных структур общественного контроля для осуществления общественного контроля на территории Нижегородской области [7].
Вместе с тем, учитывая большую общественную значимость названных общественных структур как базовых в системе общественного контроля, полагаем необходимым высказать некоторые предложения по их формированию и деятельности. Как было упомянуто, субъекты общественного контроля (Общественная палата России, общественные палаты субъектов Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований) для проведения общественного контроля могут формировать общественные инспекции, группы общественного контроля, иные организационные структуры (постоянные или временные комиссии общественного контроля).
Порядок их образования должен быть закреплен в правоустанавливающих документах, например: законах об общественных палатах субъектов Российской Федерации либо положениях об общественных палатах (советах) муниципальных образований, утвержденных представительными органами муниципальных образований.
Для муниципального уровня предпочтительным является последний способ -закрепление в муниципальном правовом акте. Кандидатами могут стать как члены общественной палаты (совета) муниципального образования по решению данных органов, либо для большей открытости и гласности информация о предстоящем формировании общественной инспекции (группы общественного контроля) размещается в средствах массовой информации, а также на сайте общественной палаты (совета).
Думается, что нелишним в данной информации будет отразить и требования к кандидатам (возраст, профессиональные требования, образование и т.п.). Так, членом общественной инспекции или группы общественного контроля может быть гражданин Российской Федерации, проживающий на территории муниципального образования, достигший возраста 18 лет, обладающий активным избирательным правом. В зависимости от направления предполагаемой проверки могут быть указаны предпочтения к образованию или опыту в профессиональной сфере. Проверка, к примеру, закупочной деятельности местной администрации потребует юридических познаний, анализ исполнения местного бюджета - финансового профессионального опыта, контрольные мероприятия за строящимся объектом не могут быть эффективными, если у общественных инспекторов не имеется строительного образования или опыта работы в сфере строительства.
Желательно в требованиях к кандидатам в общественную инспекцию (группу) отразить и ограничения. Объективно членами общественной инспекции или группы общественного контроля не могут быть лица, замещающие муниципальные должности, должности муниципальной службы, руководители муниципальных организаций, чья деятельность или издаваемые акты и принимаемые решения являются объектом общественного контроля, а также лица, имеющие непогашенную судимость либо признанные решением суда недееспособными или ограниченного дееспособными.
В течение определенного периода (10-15 дней) с момента размещения информации о формировании общественной инспекции и (или) группы общественного контроля граждане представляют в соответствующую общественную палату (совет) письменное заявление о своем желании войти в состав общественной инспекции (группы) общественного контроля. Решение о включении в состав общественной инспекции, группы общественного контроля принимается соответствующим субъектом общественного контроля на конкурсной основе в
соответствии с Положением о порядке формирования общественной инспекции, группы общественного контроля.
Количественный состав общественной инспекции или группы общественного контроля зависит от предстоящего объема проверочных мероприятий. Видится предпочтительным формирование общественной инспекции численностью до 10 человек, а группы общественного контроля до 5 человек.
Нелишним было бы после формирования названных общественных структур её членами с участием представителей общественной палаты (совета) муниципального образования разработать регламент деятельности общественной инспекции, группы общественного контроля, а также составить план проверочных мероприятий, перечень надлежащих изучению и анализу решений муниципальных органов, примерные сроки начала и окончания общественного контроля.
Муниципальный правовой акт, регламентирующий процедуру формирования и деятельности общественной инспекции или группы общественного контроля, должен включать нормы о полномочиях этих общественных органов. Кроме проведения общественных проверок они обладают полномочиями по организации общественного мониторинга, а также инициировать проведение общественного обсуждения, общественных (публичных) слушаний, общественной экспертизы, иных общественных мероприятий.
Общественные инспекции и группы общественного контроля обладают полномочиями по подготовке и проведению мероприятий общественного контроля в целях содействия соблюдению законодательства, защиты прав и свобод человека и гражданина, учета общественных интересов в отдельных сферах общественных отношений. Указанные мероприятия осуществляются во взаимодействии с органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление муниципального контроля за деятельностью органов и (или) организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль. К полномочиям общественных инспекций и групп общественного контроля относится также направление подготовленного ими по результатам общественного контроля итогового документа соответствующим органам и организациям.
Необходимыми, на наш взгляд, являются положения, регулирующие предотвращение конфликта интересов. Кстати, конфликту интересов при осуществлении общественного контроля посвящена статья 11 Федерального закона:
«1. Общественный инспектор, общественный эксперт или иное лицо субъекта общественного контроля не допускается к осуществлению общественного контроля при наличии конфликта интересов при осуществлении общественного контроля.
2. Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность общественного инспектора, общественного эксперта или иного лица субъекта общественного контроля влияет или может повлиять на объективность и беспристрастность осуществления общественного контроля и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью общественного инспектора, общественного эксперта или иного лица субъекта общественного контроля и целями и задачами общественного контроля, установленными настоящим Федеральным законом.
3. Под личной заинтересованностью общественного инспектора, общественного эксперта или иного лица субъекта общественного контроля, которая влияет или может повлиять на объективность и беспристрастность осуществления общественного контроля, в настоящем Федеральном законе понимается возможность получения общественным инспектором, общественным экспертом или иным лицом субъекта общественного контроля доходов в виде денег, ценностей, иного имущества, в том числе имущественных прав, либо услуг для себя или для третьих лиц.
4. В случае возникновения у общественного инспектора, общественного эксперта или иного лица субъекта общественного контроля личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, общественный инспектор, общественный
эксперт или иное лицо субъекта общественного контроля обязаны проинформировать об этом соответственно субъекта общественного контроля или организационные структуры, указанные в части 2 статьи 9 настоящего Федерального закона, в письменной форме». Под организационными структурами в данном случае подразумеваются общественные инспекции, группы общественного контроля.
В развитие законодательной нормы в муниципальных положениях, регулирующих порядок создания и деятельности общественных инспекций, групп общественного контроля, следует предусмотреть, что члены общественной инспекции, группы общественного контроля не вправе осуществлять общественный контроль органов и организаций, а также издаваемых ими актов и принимаемых решений в случае, если близкий родственник (супруг (супруга), родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дедушка, бабушка, внуки) члена общественной инспекции, группы общественного контроля является должностным лицом проверяемого органа или организации либо он или его близкий родственник ранее работали в этом органе или организации.
Нарушение членом общественной инспекции, группы общественного контроля при осуществлении общественного контроля перечисленных требований влечет прекращение полномочий члена общественной инспекции, группы общественного контроля.
Вопрос о прекращении полномочий данных лиц должен также найти отражение в предлагаемых положениях. Решение о прекращении полномочий члена общественной инспекции, группы общественного контроля принимается по согласованию с общественной палатой (советом) муниципального образования на заседании общественной инспекции, группы общественного контроля, при которых были созданы соответствующие общественные инспекции, группы общественного контроля. Полагаем, что информация о прекращении полномочий должна быть размещена на сайте общественной палаты (совета) муниципального образования либо быть доведена иным способом до сведения местного сообщества.
Заключительными положениями муниципального правового акта должны стать нормы об итоговом документе, отражающем результаты проведенных проверочных мероприятий. Итоговый документ должен направляться общественными инспекциями, группами общественного контроля в органы и организации, в отношении которых осуществлялся общественный контроль. Итоговый документ в соответствии со статьей 26 Федерального закона должен содержать сведения о месте, времени общественного контроля, субъектах этого контроля, выявленных в результате общественного контроля фактах и обстоятельствах. Помимо указанной информации в итоговом документе отражаются предложения, выводы, рекомендации контролирующего органа. При необходимости к итоговому документу могут быть приложены иные документы, полученные при осуществлении общественного контроля.
Общественные инспекции и группы общественного контроля либо общественные палаты (советы) муниципальных образований, их создавшие, обнародуют информацию о проведенных мероприятиях общественного контроля и их результатах, включая итоговый документ, в том числе и на своих сайтах в сети Интернет.
Предлагаемый порядок в контексте исследования роли гласности нацелен на придание правовой упорядоченности не нашедших урегулирования в Федеральном законе вопросов организации таких субъектов общественного контроля как общественные инспекции, группы общественного контроля и, как следствие, формализацию участия граждан в качестве общественных инспекторов в муниципальном общественном контроле. Перечисленные процедуры соответствуют требованиям открытости и прозрачности общественных контрольных мероприятий, рассчитаны на широкое информирование населения, органов местного самоуправления, муниципальных органов и организаций. Понятный и подробный алгоритм включения граждан в общественный контроль на основе гласности должен придать дополнительный правовой импульс активности и заинтересованности населения. Согласимся с мнением Д.С. Михеева о том, что именно этот закон, как никакой другой, должен быть понятен любому гражданину, прост и удобен в применении, ведь он в качестве задач
определяет реализацию гражданских инициатив, формирование и развитие гражданского правосознания [8], а вовлечение жителей муниципальных образований в данный процесс является залогом объективности [9].
И в качестве заключительной ремарки хочется привести справедливое мнение В.В. Гриба о том, что принятых на сегодняшний день законодательных мер в целях обеспечения реализации общественного контроля в Российской Федерации явно недостаточно [10], поэтому в качестве дополнительных правовых регуляторов на местном уровне могли бы выступить муниципальные правовые акты, восполняющие федеральные правовые пробелы.
Литература и источники
1. Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (часть 1). Ст. 4213.
2. Панарин А.С. Глобальное политическое прогнозирование. М.: Статут, 2008. С. 10-11.
3. Лучин О.В. Конституционный строй России: основные политико-правовые характеристики // Право и политика. 2006. №10. С.27.
4. Михеева Т.Н. Значение и пределы государственного принуждения в условиях развития правового государства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. №10. С.97.
5. Mikheeva T.N., Kudryavtsev V.V. and Yaichnikova J.S. (2015). About the Strengthening of Publicity in the Formation of Local Representative Bodies: Rather-Legal Analysis. Review of European Studies. Vol.7. D01:10.5539/res.v7n8p280. Р.280.
6. Михеев Д.С. О направлениях демократизации муниципального избирательного процесса // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. №1. С.2.
7. Закон Нижегородской области от 22 сентября 2015 года №127-з «Об общественном контроле в Нижегородской области» // www.palata-nn.ru/files/docs/zakon22_09_2015_N_127.
8. Михеев Д.С. Гласность и общественный контроль за деятельностью власти на муниципальном уровне// Исторические, философские, политические и юридические науки. Культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2015. № 6 (56). ч.1. С. 136.
9. Михеев Д.С. Ответственность органов местного самоуправления перед населением как элемент принципа гласности // Закон и право. 2014. №4. С.44.
10. Гриб В.В. Место и роль общественных палат в системе общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 5. С.38.
МИХЕЕВА ТАТЬЯНА НИКОЛАЕВНА - доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права, декан юридического факультета Марийского государственного университета. MIKHEEVA, TATYANA N. - Doctor of Law, Professor, Department of Constitutional and Administrative Law, Dean of the Faculty of Law, Mari State University (tnmiheeva14@mail.ru).
УДК 340.13
ЧАБАН Е.А.
ПРЕДЕЛЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО УСМОТРЕНИЯ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ
Ключевые слова: правовые пределы административного усмотрения, нравственные пределы усмотрения, правоприменительное усмотрение, стадии административно-правового регулирования, процесс правового регулирования, виды пределов административного усмотрения, виды нравственно-правовых пределов усмотрения.
В статье рассматриваются проблемы видов правовых и нравственно-правовых пределов административного усмотрения и их значение для реализации административного усмотрения на различных стадиях процесса административно-правового регулирования общественных отношений. Показано, что пределы административного усмотрения бывают правовыми и нравственно-правовыми. Первые складываются из общих правовых пределов, специальных материально-правовых и специальных процедурно-процессуальных пределов усмотрения. Нравственно-правовыми пределами правореализационного усмотрения, в свою очередь, являются правосознание и правовая культура.
CHABAN, E.A.
THE LIMITS OF ADMINISTRATIVE DISCRETION AND PRACTICAL ASPECTS OF THE ADMINISTRATIVE-LEGAL REGULATION OF ADMINISTRATIVE RELATIONS
