Роль гласности в осуществлении общественного контроля на муниципальном уровне Текст научной статьи по специальности «Право»

120

Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2016. № 1(23)

МАТРОСОВ Сергей Николаевич - кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: s.n.matrosov@rucoop.ru

УШКОВА Ольга Евгеньевна - магистрант. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: kadr-vadraipo@yandex.ru

MATROSOV, Sergey Nikolaevich - Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Administrative and Financial Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: s.n.matrosov@rucoop.ru

USHKOVA, Olga Evgenyevna - Undergraduate. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: kadr-vadraipo@yandex.ru

УДК 342.55

РОЛЬ ГЛАСНОСТИ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ*

Д.С. Михеев, Т.Н. Михеева

Одним из элементов принципа гласности местного самоуправления выступает общественный контроль за работой органов местного самоуправления. Он является одним из приоритетных направлений обеспечения открытости и прозрачности муниципальной деятельности, поскольку осуществляется с привлечением граждан и институтов гражданского общества. В статье проведен анализ правовой основы общественного контроля с позиций обеспечения гласности. Объектом исследования при этом избран уровень муниципальных образований.

Ключевые слова: местное самоуправление; общественный контроль; граждане; принцип гласности.

D.S. Mikheev, T.N. Mikheeva. PUBLICITY ROLE IN IMPLEMENTATION OF PUBLIC CONTROL AT THE MUNICIPAL LEVEL

As one of elements of the principle of publicity of local government public control over work of local governments acts. It is one of the priority directions of ensuring openness and transparency of municipal activity as it is carried out with involvement of citizens and institutes of civil society. The article analysis a legal basis of public control from positions of ensuring publicity. The level of municipalities is chosen as the object of research.

Keywords: local government; public control; citizens; principle of publicity.

Общепризнанно, что общественный контроль является одним из самых эффективных общественных механизмов обеспечения прозрачности деятельности публичной власти [4]. Идея общественного контроля на местном уровне не является новой. Она вытекает из самой природы местного самоуправления, которое определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения [1]. Как следует из определения, местное самоуправление определяет главным носителем властных полномочий народ, население муниципальных образований. Население осуществляет управленческие полномочия

в отдельных случаях непосредственно, в других - через создаваемые органы местного самоуправления. Местные органы - это субъект, образуемый населением, поэтому они должны вопросы местного значения решать с учетом мнения населения, а не так, как им хочется или удобно [6]. Поручая решение вопросов местного значения специально создаваемым органам, граждане вправе получать информацию о качестве, эффективности деятельности этих органов, что может быть достигнуто посредством контрольных мероприятий. Принцип гласности местного самоуправления указывает на общественный контроль со стороны населения как необходимый атрибут осуществления муниципальной власти.

* Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 15-93-01364.

Принятый год назад Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [2] внес известную определенность в правовое регулирование общественного контроля, однако его теоретическая составляющая пока остается разноречивой и недостаточно исследованной.

Вышеупомянутый Федеральный закон урегулировал правоотношения по общественному контролю как за деятельностью органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. Полагаем, что общественный контроль в муниципальной сфере обладает своими особенностями, потому что муниципальный уровень власти предлагает наибольшую вариативность форм демократии [5]. Ученые, обращающиеся к данной проблематике, не дают определения общественного контроля, ограничиваясь описательными характеристиками. С.В. Пылин отмечает в части органов и должностных лиц муниципального образования, что они обязаны осуществлять свою деятельность открыто, гласно, обеспечивать возможность получения гражданами, общественными организациями, СМИ полных и достоверных сведений о деятельности местных органов, не составляющих охраняемой законом тайны. Это формирует необходимые условия для реализации широкого общественного контроля [8].

Следует признать, что вышеназванный законодательный акт об общественном контроле хотя и дал определение последнему, но оно не отличается ни полнотой, ни юридической ясностью. Так, согласно ст. 4 под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Становится очевидным, что в понятии общественного контроля требуют пояснения, по крайней мере, два вопроса - объекты и субъекты контрольных мероприятий. В части субъектов закон предусмотрел специальную гл. 2, где приведен их перечень, права и обязанности, особенности взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления. Статьей 9 к субъектам общественного контроля отнесены общественные палаты всех уровней, начиная с федеральной,

субъектов Федерации и общественных палат (советов) муниципальных образований. Также в перечень включены общественные советы, созданные при органах исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, при законодательных (представительных) органах субъектов Федерации.

В случаях, предусмотренных законодательством, для осуществления общественного контроля могут создаваться общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля и иные организационные структуры общественного контроля.

В перечисленных субъектах отсутствуют граждане, хотя по логике многих конституционных и законодательных норм именно граждане вправе осуществлять общественный контроль. Отсутствие в перечне граждан как самостоятельных субъектов общественного контроля является существенным законодательным упущением и вступает в явное противоречие с другой нормой данного закона - статьей 3. Она закрепляет возможность граждан как лично участвовать в осуществлении общественного контроля, так и в составе общественных объединений, иных некоммерческих организаций. Комментируемая норма уточняет далее, что граждане могут участвовать в общественных контрольных мероприятиях в качестве общественных инспекторов либо общественных экспертов, из чего следует, что личное по своему усмотрению участие гражданина в осуществлении общественного контроля не предусмотрено. Право участвовать в указанной деятельности в качестве общественных инспекторов и экспертов тоже можно подвергнуть сомнению, поскольку в последующих нормах закона, регулирующих правоотношения по проведению общественной экспертизы и общественной проверки, установлено, что гражданин не по своей инициативе может выступить в качестве общественного инспектора, а в соответствии со ст. 21 привлекается организатором общественной проверки. Равно как и общественным экспертом он может выступить не самостоятельно, а после привлечения организатором общественной экспертизы (ст. 22).

Неопределенность в законе в отношении таких субъектов, как граждане, по сути, не позволяет даже активным гражданам по собственному волеизъявлению включиться в общественный контроль.

Преломление закона на уровень местного самоуправления выявляет дополнительные правовые пробелы и неточности, затрудняющие применение. В части субъектов общест-

122

вестник Российского университета кооперации. 2016. № 1(23)

венного контроля на местном уровне следует отметить еще одно немаловажное обстоятельство. Общественные палаты муниципальных образований созданы далеко не во всех из них. Несмотря на то что в некоторых муниципалитетах образованы и функционируют общественные советы, также уполномоченные на осуществление общественного контроля, они, как правило, создавались самими органами местного самоуправления как некие наблюдательно-совещательные структуры и в большей части не ориентированы на выполнение функций общественных контролеров.

В число непосредственных субъектов общественного контроля ст. 9 не включила общественные объединения, хотя, по справедливому замечанию В.В. Гриба, в современных условиях возрастает значение не только групп граждан, представляющих интересы населения и образованных исходя из принципа их территориального проживания, но также разного рода формирований граждан, получивших статус общественных объединений [3]. В муниципальных образованиях созданы многочисленные общественные структуры, деятельность которых ограничивается территорией муниципального образования, т.е. общественные организации (религиозные, экологические, молодежные, женские и т.п.). Они имеют в основе своей деятельности интересы, связанные с местными вопросами или с интересами граждан (представителей граждан), проживающих на муниципальной территории. Большой пласт социально ориентированных некоммерческих организаций, с уверенностью заявляющих сегодня о себе на местах, мог бы также самостоятельно выступить инициатором общественного контроля и вполне квалифицированно провести общественную проверку или общественную экспертизу.

Вполне логично было бы предоставить всем им возможности контроля за деятельностью муниципальных структур. Правовой пробел может быть восполнен путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон либо при принятии соответствующих законов субъектами Федерации, над которыми сейчас многие субъекты России работают.

С позиций гласности местного самоуправления возникают очевидные новые возможности для его развития и укрепления, поскольку все вышеперечисленные составляющие выступают элементами принципа гласности. В этом случае принцип получает дополнительный правовой импульс.

К сожалению, Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Россий-

ской Федерации» обошел молчанием и такой важный аспект общественного контроля - его объекты. В нем не предусмотрено специальной статьи об объектах общественной контрольной деятельности. Из упомянутого определения понятия общественного контроля, содержащегося в ст. 4, не вытекает полного представления об объекте, а усматривается лишь дефиниция -«деятельность органов местного самоуправления, муниципальных организаций и иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия». Подобная конструкция не отличается правовой определенностью. Для рядового муниципального жителя термин «публичные полномочия» представляется малопонятным.

В связи с этим деятельность, подвергаемая контролю, нуждается в конкретизации. В качестве таковой выступает деятельность по решению вопросов местного значения, которую осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления, по защите прав граждан и юридических лиц, по проверке законности решений местных органов и муниципальных правовых актов. В основе контроля лежит обеспечение интересов как граждан, так и общественных институтов в местном сообществе, субъектов предпринимательства, иных юридических лиц.

Общественный контроль в муниципальной сфере должен преследовать цель проверки и оценки на территории муниципального образования на соответствие общественным интересам деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений, а также иных объектов общественного контроля. В поле общественных контрольных мероприятий могут находиться вопросы обеспечения и защиты муниципальными органами и должностными лицами законных прав и свобод граждан, которые не только проживают в муниципальном образовании, но и тех, кто не проживает, но, например, ведет предпринимательскую деятельность. В свою очередь, граждане или юридические лица, осуществляющие какие-либо виды деятельности в муниципальном образовании, также обязаны осуществлять ее, не нарушая интересов населения, иных лиц. Следовательно, эта деятельность может и должна стать предметом общественного контроля, оценки с позиций соблюдения общественных интересов.

Вышеизложенное позволяет сформулировать определение некоторых правовых категорий, имеющих отношение к общественному контролю, применительно к муниципальному

уровню. Общественные интересы - это осознаваемые населением, гражданами муниципального образования, местными общественными объединениями и иными институтами гражданского общества, функционирующими на местном уровне, потребности в обеспечении безопасности, стабильности, благополучия жизнедеятельности на территории муниципального образования, устойчивом развитии общества, защиты прав и свобод граждан.

Под объектом общественного контроля понимаются общественные отношения, возникающие в пределах муниципального образования, связанные с деятельностью органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и организаций, иных организаций, подведомственных органам местного самоуправления; неподведомственных этим органам общественных объединений, некоммерческих организаций, а также индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги населению.

Опираясь на предложенные дефиниции, можно дать определение общественному контролю в сфере местного самоуправления как открытой и гласной деятельности субъектов общественного контроля по проверке, наблюдению, анализу и оценке соответствия общественным интересам деятельности органов местного самоуправления и иных объектов общественного контроля.

Указание на открытость и гласность контрольной деятельности не только является проявлением принципа гласности местного самоуправления, но и преследует цель привлечения как можно большего числа граждан и общественных институтов в муниципальном образовании к этой деятельности.

Следует признать справедливым мнение ученых о том, что контроль изнутри формиру-

ет у граждан навыки принимать самостоятельные управленческие решения [7].

Список литературы

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6.10.2003 г. № 131-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.

2. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федер. закон от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30 (ч. 1).

3. Гриб В.В. Законотворческая (правотворческая) инициатива как форма влияния институтов гражданского общества на органы государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12.

4. Дементьев А.Н., Дементьева О.А. Общественный контроль как необходимое условие обеспечения прозрачности деятельности публичной власти, предупреждения и предотвращения коррупции // Муниципальная власть. 2015. № 4.

5. Емешов В.И., Михеева Т.Н. Проблемы формирования деятельности представительных органов местного самоуправления: монография. Йошкар-Ола, 2008.

6. Михеева Т.Н., Михеев Д.С. Формы взаимодействия общественных институтов с органами местного самоуправления // Правовое государство: теория и практика. 2011. № 1 (23).

7. Михеева Т.Н., Яичникова Ю.С. О некоторых формах участия населения муниципального образования в контроле за органами местного самоуправления // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 4.

8. Пылин С.В. Муниципальный контроль: проблемы и пути правового обеспечения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 11.

МИХЕЕВ Денис Степанович - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права. Марийский государственный университет. Россия. Йошкар-Ола. E-mail: Mikheev_DS@mail.ru

МИХЕЕВА Татьяна Николаевна - доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права. Марийский государственный университет. Россия. Йошкар-Ола. E-mail: TNMiheeva@marsu.ru

MIKHEEV, Denis Stepanovich - Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law. Mari State University. Yoshkar-Ola. Russia. E-mail: Mikheev_DS@mail.ru

MIKHEEVA, Tatyana Nikolaevna - Doctor of Legal Sciences, Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law. Mari State University. Yoshkar-Ola. Russia. E-mail: TNMiheeva@marsu.ru