CC BY
83
Вавилов Н. С.
т
УДК 342.55
МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
Вавилов Никита Сергеевич,
аспирант кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола. E-mail: [email protected]
В статье рассматриваются особенности правового закрепления общественного контроля на муниципальном уровне, анализируются основные федеральные правовые акты в сфере осуществления общественного контроля, а также муниципальные правовые акты в данной области.
Ключевые слова: местное самоуправление, правовое регулирование, общественный контроль, гражданское общество, население, муниципальный правовой акт.
Одним из механизмов воздействия населения и гражданского общества на муниципальную власть является институт общественного контроля. 2 августа 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [1], установивший правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Следует согласиться с мнением Р. Э. Арутюнян, указывающей, что «общественный контроль в современной России является воплощением важнейшей формы конструктивной социальной активности, которая находит свое выражение через специальный публично-властный механизм, характеризующийся самоорганизацией населения (особой формой деятельности гражданского общества) и государственной политикой по реализации контрольной функции управления, на основе сочетания интересов общества и государства» [6, с. 5].
В статье 3 вышеуказанного закона закрепляется право граждан Российской Федерации участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, при этом гражданин приобретает специальный статус, имеющий собственный перечень прав и обязанностей, - общественного инспектора или общественного эксперта. Часть 1 статьи 4 закона дает определение общественного контроля, под которым понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. Законом предусматривается возможность
создания специальных сайтов субъектами общественного контроля в целях информационного обеспечения деятельности (ст. 8).
Субъектами общественного контроля, согласно федерального закона, являются 3 вида общественных палат: Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Также в ч. 2 ст. 9 указывается, что для осуществления общественного контроля могут создаваться общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля, иные организационные структуры общественного контроля.
Статьей 10 Закона закрепляются права и обязанности субъектов общественного контроля, к примеру, указывается, что субъекты уполномочены выступать в качестве инициаторов, организаторов мероприятий, проводимых при осуществлении общественного контроля, а также участвовать в проводимых мероприятиях, подготавливать по результатам осуществления общественного контроля итоговый документ и направлять его на рассмотрение в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации (пп. 2, 5 ч. 1 ст. 10).
После вступления в силу Федерального закона «Об основах общественного контроля» на муниципальном уровне также началась «апробация» нового института. Так, Лотошинским муниципальным районом Московской области принято Положение об общественном контроле в муниципалитете [3]. Данным положением подробно закрепляются формы, субъекты, инициаторы, основные результаты общественного контроля, обязательность рассмотрения органами местного самоуправления результатов общественного контроля. Так, инициаторами проведения общественного контроля могут быть уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите
Ф1
Конституционное, муниципальное и административное право
прав предпринимателей в Московской области, Общественная палата Московской области, Общественный совет при Московской областной Думе, общественные советы при исполнительных органах государственной власти Московской области, общественная палата Лотошинского муниципального района Московской области. Следует отметить, что в качестве субъектов общественного контроля не выделены общественные объединения, функционирующие на территории муниципального образования.
Другой пример. Администрацией города Иркутска утверждено положение об общественных инспекциях и группах общественного контроля [5], которые создаются Общественной палатой и (или) иными субъектами общественного контроля города Иркутска из своего состава и (или) из иных граждан, добровольно изъявивших желание войти в состав общественной инспекции, группы общественного контроля либо выдвинутых общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями (п. 5 Положения). Полномочиями данных инспекций и групп является инициация и осуществление общественного контроля, подготовка по результатам мероприятий итогового документа и направление его в органы государственной власти или местного самоуправления. Также на муниципальном уровне активно создаются общественные комиссии по контролю за определенными сферами деятельности муниципалитетов: так, постановлением администрации город Ульяновска создан общественный совет по контролю за качеством транспортного обслуживания населения строительства, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования местного значения [4].
Вместе с тем, считаем, что Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» нуждается в дополнении главой, определяющей статус общественного контролера, его права, обязанности и ответственность. Считаем целесообразным предусматривать в уставах муниципальных образований Российской Федерации создание в качестве инициаторов подготовки муниципальных правовых актов общественных палат (советов), общественных наблюдательных комиссий, общественных инспекций, иных организационных структур общественного контроля муниципального образования.
Что касается местного уровня, то здесь система общественного контроля должна охватывать деятельность представительного органа, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, деятельность муниципальных предприятий, учреждений, а также деятельность организаций жилищно-коммунального комплекса. По нашему мнению, эффективность общественного контроля на местном уровне зависит от прозрачности деятельности органов местного самоуправления, включенности населения в деятельность местных органов и наличия реальных возможностей обжаловать действия и решения данных органов.
По нашему мнению, принципами общественного контроля на местном уровне должны быть обязательность ответа на запросы общественного контролера, выборность должности общественного контролера, причем выбран общественный контролер может быть только при наличии рекомендации определенного количества граждан или института гражданского общества. При этом должна приниматься во внимание общественная деятельность лица, инициативность, авторитет в коллективе, возможный опыт работы в общественных объединениях; возможность обязательного взаимодействия в процессе исполнения общественных полномочий с органами государственной власти и местного самоуправления; установление льгот и гарантий для общественного контролера на основном месте работы в связи с исполнением общественных поручений, по возможности, за счет работодателя (к примеру, предоставление дополнительных дней отдыха в году, временное освобождение от служебных обязанностей в связи с исполнением общественных поручений без сокращения размера заработной платы).
Рассуждая о реализации принципа гласности в местном самоуправлении, Д. С. Михеев задается следующим вопросом «А почему бы не расширить субъектный состав, включив в него местные общественные объединения?», указывая при этом следующее: «Ведь, по большому счету, члены этих объединений являются представителями населения муниципального образования, местного сообщества. Они аккумулируют в своих рядах наиболее активных граждан, не остающихся равнодушными к решению вопросов местного значения, в том числе заинтересованных в принятии недостающих, по их мнению, муниципальных правовых актов» [7, с. 18]. Следует согласиться с вышеуказанной точкой зрения, поскольку выразителями интересов граждан муниципалитета являются все институты гражданского общества, функционирующие на муниципальном уровне.
По-нашему мнению, к мероприятиям муниципального контроля необходимо привлекать население и институты гражданского общества, что в значительной мере повысит легитимность контрольных мероприятий со стороны органов местного самоуправления. Ю. С. Яичникова отмечает, что «население, граждане, общественные организации, СМИ -субъекты общественного контроля, будучи по правовой природе элементами гражданского общества, не входят в структуру муниципальных органов, выступающих субъектами муниципального контроля» [8, с. 10]. Однако предлагается не наделять данных субъектов конкретными полномочиями, а только привлекать к участию в качестве наблюдателей с целью повышения гласности в осуществляемых мероприятиях. В этих целях предлагаем дополнить часть 1 ст. 17.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующим положением: «В необходимых
Вавилов Н. С.
т
случаях органами местного самоуправления к участию в мероприятиях муниципального контроля привлекаются население муниципального образования и/или общественная палата (совет) муниципального образования, общественные инспекции, группы общественного контроля или иные организационные структуры общественного контроля муниципального образования».
Для обеспечения законности при проведении общественного контроля, необходимо введение в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [2] следующего состава административного правонарушения:
«Статья 19.4.3. Воспрепятствование деятельности лица, осуществляющего общественный контроль
1. Неповиновение заявлению, требованию лица или группы лиц, осуществляющих в установленном законодательством Российской Федерации порядке общественный контроль, -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей».
Подводя итог вышесказанному, следует отметить дальнейшую целесообразность муниципального правового регулирования общественного контроля. Приведенные законодательные предложения, по нашему мнению, помогут более грамотно выстроить диалог между органами местного самоуправления и субъектами общественного контроля, укрепить принцип обязательности результатов общественного контроля для органов местного самоуправления.
Литература
1. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»: [официальный текст принят Гос. Думой 4 июля 2014 года] // СЗ РФ. 2014. № 30. Ст. 4213.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ [официальный текст принят Гос. Думой 20 декабря 2001 года: по состоянию на 31 декабря 2014 года] // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
3. Постановление главы Лотошинского муниципального района Московской области от 2 сент. 2015 г. № 919 «Об утверждении Положения об общественном контроле в Лотошин-ском муниципальном районе» [Электронный ресурс]. Режим доступа: справочно-правовая система «Консультант Плюс».
4. Постановление администрации г. Ульяновска от 19 февр. 2016 г. № 619 «О создании общественного совета по контролю за качеством транспортного обслуживания населения на территории муниципального образования «Город Ульяновск», строительством, ремонтом и содержанием автомобильных дорог общего пользования местного значения на территории муниципального образования «Город Ульяновск» // Ульяновск сегодня. 2016. № 13.
5. Постановление администрации г. Иркутска от 20 нояб. 2015 г. № 031-06-1071/5 «О Положении об общественных инспекциях и группах общественного контроля» // Иркутск официальный. 2015. № 56.
6. Арутюнян Р. Э. Конституционно-правовой статус институтов общественного контроля при органах государственной власти субъектов Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2011. 22 с.
7. Михеев Д. С. Взаимодействие граждан с муниципальными органами как механизм осуществления принципа гласности местного самоуправления // Российская юстиция. 2012. № 7. С. 17-19.
8. Яичникова Ю. С. Конституционно-правовой и институциональный анализ контроля за деятельностью органов местного самоуправления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Казань, 2012. 21 с.
N. S. Vavilov
MUNICIPAL AND LEGAL REGULATION OF SOCIAL CONTROL
The article is devoted to special features of law regulation of social control on municipal level, basic federal legislative acts in the sphere of social control's realization and municipal acts are analyzed in this sphere.
Keywords: local self-government, legal regulation, social control, civil society, inhabitants, municipal law act.
VAVILOV Nikita S. - Postgraduate student of the Constitutional and Administrative Law, The Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: [email protected]
