CC BY
52
Марийский юридический вестник
Выпуск 10
УДК 342.55
Н. С. Вавилов
О ПРАВОВЫХ ФОРМАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА И ЕГО ИНСТИТУТОВ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
В статье рассматриваются возможные пути улучшения правовых форм деятельности гражданского общества и его институтов на муниципальном уровне, законодательные нововведения, которые позволили бы организовать эффективное взаимодействие органов местного самоуправления и институтов гражданского общества, а также повысить общественную составляющую деятельности данных органов.
Ключевые слова: гражданское общество, местное самоуправление, взаимодействие, электронный муниципалитет, общественный контроль, местное население.
Возможность функционирования институтов гражданского общества предусмотрена не только федеральным и региональным законодательством, но и местным законодательством. Основными элементами институтов гражданского общества на муниципальном уровне являются:
- общественные объединения;
- религиозные организации;
- некоммерческие организации;
- добровольные дружины по охране общественного порядка;
- добровольные пожарные дружины;
- общественные советы при органах местного самоуправления;
- местные и первичные отделения политических партий;
- общественные палаты субъектов РФ.
Кроме того, по нашему мнению, к формам деятельности институтов гражданского общества на муниципальном уровне следует отнести деятельность местного населения в рамках главы 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.
Полагаем, что при том и данных форм недостаточно для полноценного функционирования гражданского общества на муниципальном уровне. На сегодняшний день назрела необходимость в развитии таких форм гражданской активности населения на местном уровне, которые бы охватывали все население муниципального образования. По нашему мнению, формы выражения волеизъявления институтов гражданского общества на муниципальном уровне могут быть дополнены следующими:
1. Выражение общественного недоверия органу местного самоуправления. Статьей 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливаются порядок
1 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. -№ 40. - Ст. 3822.
122
2013
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
и основания голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. В частности, в абз. 2 ч. 2 ст. 24 указывается, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Однако, в случае, когда население не доверяет всему представительному органу местного самоуправления, придется инициировать голосование по отзыву каждого депутата, члена выборного органа местного самоуправления.
Поэтому видится целесообразным включение в Федеральный закон статьи 24.1 «Выражение общественного недоверия органу местного самоуправления», которая бы предусматривала:
- порядок создания инициативной группы и сбора подписей для выражения общественного недоверия органу местного самоуправления. При этом инициативная группа должна собрать подписи не менее 2 % граждан, проживающих в границах данного муниципального образования;
- порядок утверждения решения о выражении общественного недоверия органу местного самоуправления. После сбора подписей инициативная группа обращается в орган местного самоуправления с письменным обращением, в котором указывает основания сбора подписей, отмечает вопросы, которым недовольно местное население, обосновывает возможность выражения недоверия органу местного самоуправления;
- процедуру голосования по вопросу выражения недоверия органу местного самоуправления и отзыву всех депутатов, членов выборного органа местного самоуправления.
2. Установление местного общественного контроля.
В статье 70 Федерального закона указывается, что органы местного самоуправления и его должностные лица несут ответственность в первую очередь перед населением муниципального образования. Формулировка «ответственность перед населением муниципального образования» дает возможность населению осуществлять непосредственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, данный вид контроля именуется общественным.
19 ноября Общественная палата РФ направила председателю президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции Сергею Иванову проект федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который был обсужден и одобрен на совместном заседании ОП РФ и Совета общественных палат России 3 ноября 2012 г.1
Данный законопроект ориентирован преимущественно на повышение роли граждан и их объединений в государственном управлении и местном самоуправлении, уровня реализации гражданских инициатив, направленных на за-
1 Официальный сайт Общественной палаты Российской Федерации [Электронный ресурс]. - URL: http://www.oprf.ru/press/news/2012/newsitem/19661 (дата обращения: 19.01.13).
123
Марийский юридический вестник
Выпуск 10
щиту государственных интересов. В соответствии со статьей 9 данного законопроекта, общественный контроль в Российской Федерации может осуществляться в форме общественного мониторинга, общественной экспертизы, общественного слушания (обсуждения), общественной проверки (расследования); при этом перечень форм контроля остается открытым. Законопроект предлагает следующий субъектный состав общественного контроля: граждане, их объединения, инициативные группы, некоммерческие негосударственные организации, общественные палаты, общественные советы, общественные наблюдательные комиссии, комиссии по общественному контролю, профсоюзы, попечительские (наблюдательные) советы. Также в законопроекте имеется немаловажная оговорка о недопустимости злоупотребления по осуществлению общественного контроля, причем участие в общественном контроле не допускается при наличии конфликта интересов и личной заинтересованности в осуществлении общественного контроля (ст. 27).
По нашему мнению, данный проект Федерального закона нуждается в дополнении положениями, исключающими «половинчатый» характер общественного контроля:
- главой, определяющей статус общественного контролера, его права, обязанности и ответственность;
- положениями, закрепляющими гарантии общественного контроля: обязательность проведения общественного контроля «от начала и до конца», исключение незавершенности в проведении общественных контрольных мероприятий; обязательность принятия решения по результатам проведения общественного контроля.
Кроме того, для конституционного закрепления возможностей осуществления общественного контроля на муниципальном уровне необходимо дополнить п. 2 статьи 130 Конституции РФ следующим положением: «Граждане вправе осуществлять за органами местного самоуправления общественный контроль».
Мы считаем, что система общественного контроля на местном уровне должна охватывать деятельность законодательного (представительного) органа, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, деятельность муниципальных предприятий, учреждений, а также деятельность организаций жилищно-коммунального комплекса. По поводу последних следует отметить, что Общественная палата поддерживает предложение Президента Российской Федерации В. В. Путина, обязывающее Правительство страны совместно с органами исполнительной власти субъектов «до июня 2013 года обеспечить создание сети общественных организаций в целях оказания содействия уполномоченным органам в осуществлении контроля за выполнением организациями коммунального комплекса своих обязательств»1.
Механизм общественного контроля на местном уровне должен включать в себя, в первую очередь, прозрачность деятельности вышеуказанных органов;
1 Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2012 год. - М.: Общественная палата Российской Федерации, 2012. - С. 32.
124
2013
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
во-вторых, включенность населения в деятельность данных организаций, в-третьих, реальную возможность обжаловать действия и решения данных органов и учреждений.
Принципами общественного контроля на местном уровне должны быть:
- «обязательность» ответа на запросы общественного контролера;
- выборность должности общественного контролера, причем выбран общественный контролер может быть только при наличии рекомендации определенного количества граждан или института гражданского общества. При этом должна приниматься во внимание общественная деятельность лица, инициативность, авторитет в коллективе, возможный опыт работы в общественных объединениях;
- возможность обязательного взаимодействия в процессе исполнения общественных полномочий с органами государственной власти и местного самоуправления;
- установление льгот и гарантий для общественного контролера на основном месте работы в связи с исполнением общественных поручений.
Главой 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, предусматривающий возможность государственного контроля за исполнением таких полномочий. Однако считаем, что этого недостаточно. Необходимо предусмотреть обязательный общественный контроль за процессом исполнения государственных полномочий органами местного самоуправления ввиду, во-первых, существующих различий в основаниях, порядке, процедурах и качестве реализации государственных полномочий и полномочий местного самоуправления; и, во-вторых, возможных проблем в грамотном освоении выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Таким образом, необходимо дополнить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ст. 21.1 следующего содержания:
«Статья 21.1. Общественный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Население муниципального образования, а также объединения граждан, инициативные группы, некоммерческие негосударственные организации, общественные палаты, общественные советы, общественные наблюдательные комиссии, комиссии по общественному контролю, профсоюзы, попечительские (наблюдательные) советы вправе осуществлять общественный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Органы местного самоуправления и должностные лица обязаны предоставлять вышеуказанным субъектам документы и иные материалы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.
Лица, осуществляющие общественный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, вправе делать замечания и предложения по поводу реализуемых органами
125
Марийский юридический вестник
Выпуск 10
полномочий и добиваться их обязательного рассмотрения органом местного самоуправления и уведомления о результатах рассмотрения».
В целях законодательного закрепления общественного контроля на муниципальном уровне предлагаем также дополнить ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующим предложением: «В необходимых случаях органами местного самоуправления к участию в мероприятиях муниципального контроля привлекаются население муниципального образования, а также объединения граждан, инициативные группы, некоммерческие негосударственные организации, общественные палаты, общественные советы, общественные наблюдательные комиссии, комиссии по общественному контролю, профсоюзы, попечительские (наблюдательные) советы».
Кроме того, для обеспечения законности при проведении общественного контроля необходимо дополнение Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ1 следующим составом административного правонарушения:
«Статья 19.4.2. Воспрепятствование деятельности лица, осуществляющего общественный контроль
Неповиновение заявлению, требованию лица, объединения граждан, инициативной группы, некоммерческой негосударственной организации, общественной палаты, общественного совета, общественной наблюдательной комиссии, комиссии по общественному контролю, профсоюза, попечительского (наблюдательного) совета, осуществляющих в установленном законодательством Российской Федерации порядке общественный контроль,
влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц -от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей».
Интересен тот факт, что в некоторых муниципальных образованиях Российской Федерации уже создан институт общественных контролеров. Так, в городском поселении «Лесной городок» Одинцовского муниципального района Московской области функционирует подобный институт1 2. Суть его заключается в том, что в отношениях с органами местного самоуправления выступает не местное население, а избранный группой граждан общественный контролер, уполномоченный представлять интересы выбравших его граждан, присутствовать на всех заседаниях представительного органа, исполнительного органа местного самоуправления. Данному гражданину выдается удостоверение общественного контролера за подписью главы муниципального образования, дающее ему право беспрепятственного прохождения на территорию муниципальных предприятий, учреждений и органов местного самоуправления.
1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. 30 дек. 2012 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.
2 Официальный сайт городского поселения «Лесной городок» Одинцовского муниципального района Московской области [Электронный ресурс]. - URL: http://vlesnom.com/control/ (дата обращения: 19.01.13).
126
2013
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
3. Электронный муниципалитет.
Важным в функционировании муниципальных органов является их открытость и гласность, которая может быть обеспечена посредством интернеттехнологий. Смысловое содержание словосочетания «электронный муниципалитет» не получило широкого распространения, так как оно начало складываться совсем недавно. Учитывая темпы информатизации и проникновения интернет-технологий в сферу государственного и муниципального регулирования, электронный муниципалитет - это будущее состояние муниципальной деятельности, качественно новый этап в развитии муниципальных образований, обеспечивающий гласность в деятельности органов местного самоуправления. По нашему мнению, термин «электронный муниципалитет» должен подразумевать создание социально ориентированных проектов на базе информационно-коммуникационных технологий на территории муниципалитета с целью достижения открытого диалога местных властей с населением, местными сообществами, а также с целью оказания населению различного рода услуг.
Электронный муниципалитет - это не только официальный сайт муниципального образования, под ним необходимо понимать процесс информационного взаимодействия органов местного самоуправления с населением, институтами гражданского общества, различными организациями по решению вопросов местного значения. Так, О. Н. Ванеев под электронным муниципалитетом понимает информационное взаимодействие органов местного самоуправления с населением и организациями с использованием информационнокоммуникационных технологий, основанное на принципах открытости, доступности и достоверности информации о деятельности органов местного самоуправления, свободы поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности органов местного самоуправления законным способом, соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, прав организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности органов местного самоуправления1. Ледует также согласиться с Д. Сивоволовым, который указывает, что «участвуя в создании «электронного государства», местное самоуправление создает «электронное местное сообщество». И для создания более эффективного местного сообщества на основе современных средств телекоммуникаций у муниципальной власти сегодня есть объективные возможности»1 2.
Действительно, использование интернет-технологий в осуществлении местного самоуправления предоставляет ряд преимуществ: 1) повышение качества отношений муниципальных органов с населением муниципального образования, институтами гражданского общества, коммерческими структурами;
2) сокращение времени на получение необходимой информации; обеспечение круглосуточного доступа к информационным ресурсам; 3) наличие выбора
1 Ванеев О. Н. Электронный муниципалитет: пути информационного взаимодействия органов местного самоуправления с населением // Современное право. - 2010. - № 4. - С. 62.
2 Сивоволов Д. Роль муниципальной власти в создании «электронного государства» в России // Муниципальная власть. - 2010. - № 6. - С. 67.
127
Марийский юридический вестник
Выпуск 10
наиболее оптимального способа обращения к органам местного самоуправления (реального или электронного) - то есть создание альтернативы; 4) конфиденциальность персональной информации; 5) персонализация предоставляемых услуг.
28 января 2002 года было принято постановление Правительства № 65 «О федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002-2010 годы)"»1, которое положило начало формированию электронного пространства для деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Одной из целей вышеуказанной программы является повышение качества взаимоотношений государства и общества путем расширения возможности доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти, повышения оперативности предоставления государственных и муниципальных услуг, внедрения единых стандартов обслуживания населения. Принятие данного нормативного акта и стало отправной точкой для введения таких сравнительно новых понятий, как электронное правительство, электронный муниципалитет, электронная услуга, цифровая подпись и т. д. В финансировании данной федеральной целевой программы планировалось и участие местных бюджетов, однако подобное реальное участие муниципальных бюджетов можно назвать пока экспериментами.
9 февраля 2009 года вступил в силу Федеральный закон «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности государственных органов и органов ме-
2
стного самоуправления» , установивший основы правового регулирования отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Одним из способов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления является размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет». Перечни же информации о деятельности органов местного самоуправления утверждаются в порядке, определяемом органами местного самоуправления, то есть фактически органы местного самоуправления сами определяют объем информации, размещаемой на официальном сайте муниципального образования.
Распоряжением Правительства Республики Марий Эл от 13 сентября 2011 года № 563-р утвержден план мероприятий по развитию информационного общества и формированию электронного правительства в Республике Марий Эл на 2011-2013 годы1 2 3, которое одним из направлений деятельности ставит обеспечение доступа к информации о деятельности органов государственной
1 Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 5. - Ст. 531.
2 Федеральный закон от 9 сентября 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ред. от 11 июля 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 7. - Ст. 776.
3 Распоряжение Правительства Республики Марий Эл от 13 сентября 2011 г. № 563-р «Об утверждении плана мероприятий по развитию информационного общества и формированию электронного правительства в Республике Марий Эл на 2011-2013 годы» [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-прав. сист. Консультант Плюс (дата обновления: 06.04.12).
128
2013
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
власти и местного самоуправления Республики Марий Эл с помощью интернет-сайтов. Кроме того, приоритетным направлением деятельности Правительства РМЭ является обеспечение перехода органов исполнительной власти Республики и органов местного самоуправления на оказание государственных (муниципальных) услуг в электронном виде в рамках регионального интернетпортала.
Следует особо отметить, что на сегодняшний день использование Интернета в интересах органов государственной власти и местного самоуправления проявляется собой яркий образ информационного неравенства. Причем различия в использовании интернет-технологий могут быть выражены не только в проблемах доступности Интернета в разных регионах России, но и в финансовых возможностях муниципалитетов. Для большинства муниципалитетов России не только на уровне городских и сельских поселений, но и муниципальных районов создание и поддержка сайта, хотя бы только для обозначения своего существования в Интернете, весьма проблематичны в силу жесточайшего дефицита бюджета и отсутствия специалистов по созданию и сопровождению сайтов. В то же время некоторая часть органов государственной власти субъектов Российской Федерации чуть ли не ежегодно модернизируют до неузнаваемости свои сайты и порталы, демонстрируя все более ультрасовременные и дорогие решения. Кроме того, как отмечает О. С. Соколова, «федеральное законодательство в информационной сфере никоим образом не соотнесено с Законом о местном самоуправлении. Регулирование в данном Законе вопросов деятельности органов местного самоуправления в сфере информатизации не отражает задач, стоящих перед муниципальными образованиями в сфере, не стимулирует муниципалитеты к системной деятельности по формированию основ "электронного муниципального управления"»1.
Проблемы представления деятельности органов местного самоуправления в Интернете усугубляются отсутствием четких законодательных требований к составляющим блокам сайта, то есть, как уже указывалось выше, органы местного самоуправления самостоятельно определяют объем информации, размещаемой на официальном сайте. Но самое главное заключается в том, что некоторые муниципальные интернет-ресурсы до сих пор остаются сложными для понимания основным пользователям - гражданам и организациям. К сожалению, до настоящего времени не решены единые подходы к созданию муниципальных сайтов - «электронных муниципалитетов», в том числе: 1) не разработаны типовые решения и методические рекомендации по созданию сайтов муниципальных образований; 2) не прорабатываются условия организации доверительного пространства для зарегистрированных пользователей органов местного самоуправления и другие многочисленные и важнейшие вопросы.
Если говорить о Республике Марий Эл, то проблема создания интернетсайтов для всех муниципалитетов, находящихся на территории Республики до сих пор не решена. Собственные официальные сайты пока имеют только го-
1 Соколова О. С. Административно-правовое регулирование муниципальных информационных отношений // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 9. - С. 90.
129
Марийский юридический вестник
Выпуск 10
родской округ «Город Йошкар-Ола» (http://www.i-ola.ru), Медведевский (http://www.medvedevo12.ru), Параньгинский (http://www.paranga.ru), Ново-торъяльский (http://www.toryal.ru), Моркинский (http://www.adm-morki.ru), Горномарийский (http://www.gornomari.ru), Звениговский (http://www.admzven.ru) муниципальные районы. На их сайтах пользователь может ознакомиться с историей создания муниципального образования, структурой органов местного самоуправления муниципальных районов, нормативно-правовыми актами, регулирующими организацию и деятельность органов местного самоуправления и касающимися вопросов местного значения, графиком приема должностных лиц, выйти на официальный портал предоставления государственных и муниципальных услуг, а также написать органам местного самоуправления обращение в электронном виде.
Информацию о структуре и деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов, не имеющих собственных официальный сайтов, можно найти на официальном интернет-портале Республики Марий Эл (http://portal.mari.ru) во вкладке «местное самоуправление». Информация, которую может найти пользователь о данных муниципальных образованиях, сводится лишь к структуре органов местного самоуправления, порядке приема и рассмотрения обращений граждан.
Приоритетным направлением в деятельности электронных муниципалитетов, наряду с качественным и оперативным предоставлением муниципальных услуг, должна быть информационная связь местных властей с населением, то есть оперативное информирование населения о деятельности муниципалитета. Подобная обратная связь даст возможность местному населению не только почувствовать влияние на их жизнь, но и предоставит возможность самим гражданам участвовать не только в реализации местных задач, но и в формировании муниципальной политики. При этом коллективное творчество, энергия населения обретают каналы, по которым они могут достичь цели, люди могут быть услышаны и смогут реализовать себя. Кроме того, на федеральном уровне необходимо установить конкретные требования к официальным сайтам муниципальных образований, а именно, к объему информации, находящейся на сайте, к возможностям отправления обращений граждан в электронном виде муниципальным органам.
Необходимо дополнить ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» пунктом «Информационное освещение собственной деятельности в сети Интернет».
Внедрение предложенных нововведений в законодательство о местном самоуправлении Российской Федерации, по нашему мнению, позволит более эффективно организовать взаимодействие органов местного самоуправления и институтов гражданского общества и повысить общественную составляющую деятельности данных органов.
130
2013
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
N. S. Vavilov
ON LEGAL FORMS OF CIVIL SOCIETY AND ITS INSTITUTIONS ON MUNICIPAL LEVEL
This article deals with ways of improving law forms of activity of civil society and its institutions on municipal level, legislative innovations which could organize effective interaction between local authorities and civil society's institutions and improve the social element in their activity.
Keywords: civil society, local self-government, interaction, online local selfgovernment, social control, local population.
ВАВИЛОВ Никита Сергеевич - аспирант кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола. E-mail: [email protected]
VAVILOV Nikita Sergeevich - Postgraduate Student of the Department of Constitutional and Administrative Law of Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: [email protected]
131
