CC BY
56
ИССЛЕДОВАНИЕ
РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
Д.С. Михеев*
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ — КЛЮЧЕВОЕ НАПРАВЛЕНИЕ В РАЗВИТИИ ПРИНЦИПА ГЛАСНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Аннотация. Необходимость расстановки приоритетов в системе принципов местного самоуправления выдвигает на первый план принцип гласности. В его элементном составе ключевое место занимает общественный контроль населения, гражданских институтов за деятельностью органов местного самоуправления. На муниципальном уровне он имеет отличительные черты, у него есть собственный объект контрольных действий, субъекты, к которым относятся население муниципального образования, местные общественные объединения. В статье исследуются основные формы общественного контроля на уровне местного самоуправления, которые также имеют специфические особенности. Внесены предложения по упорядочению правового регулирования института общественного контроля, исходя из многоуровневого характера правовой основы местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, принципы, гласность, общественный контроль, население, граждане, общественные объединения.
Президент РФ в числе важнейших задач назвал уточнение общих принципов местного самоуправления1. Уже давно назрела необходимость переосмысления как всей системы этих принципов, так и изменения правовых приоритетов в их расстановке.
В этой связи все более обращает на себя внимание принцип гласности местного самоуправления. Его основными элементами являются открытость и публичность деятельности органов местного самоуправления, обеспечение доступа населения к информации об этой деятельности, выявление и учет мнения населения при принятии решений органами местного самоуправления, возможность общественного контроля со стороны населения за деятельностью муниципальной власти. Последний элемент — обще-
ственный контроль — следует отнести к ключевым направлениям развития и укрепления принципа гласности местного самоуправления.
Не случайно лидер государства в своих Посланиях Федеральному Собранию неоднократно указывал на необходимость не только выбирать власть, но и постоянно эту власть контролировать, оценивать результаты ее работы2, на включение общественных институтов в контроль за деятельностью власти и ускорение принятия закона «Об общественном контроле»3. Все это в полной мере относится и к власти муниципальной.
Однако интерес к вопросам теоретических основ общественного контроля на местном уровне возник не сейчас. Достаточно будет вспомнить Л.А. Велихова, отмечавшего необходимость ограничения свободы муниципальных
1 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Со-
бранию РФ 12.12.2013 // Российская газета. 2013. 13 дек.
2 Российская газета. 2012. 13 дек.
3 Там же.
© Михеев Д.С., 2015
* Михеев Денис Степанович — кандидат юридических наук, доцент кафедры муниципального и административного права Марийского государственного университета. [[email protected]]
424000, Россия, Республика Марий Эл, г. Йошкар-Ола, пл. Ленина, д. 1.
органов не только властью, но и узаконенным вмешательством избирателей4, под которым он понимал население.
Необходимость и возможность общественного контроля вытекает из правовой природы местного самоуправления, которое определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения5. Любое управление должно сопровождаться контролем, который выступает одной из функций управления. В местном самоуправлении главным субъектом является население муниципальных образований, осуществляющее управленческие полномочия непосредственно или через создаваемые органы местного самоуправления. Местные органы — это вторичный субъект, формируемый населением, следовательно, и подконтрольный населению муниципального образования. Отсюда вытекает правомочность населения по контролю за решением органами местного самоуправления вопросов местного значения, право на получение информации об эффективности, качестве, законности деятельности местной власти. Принцип гласности местного самоуправления указывает на общественный контроль со стороны населения как на необходимый инструмент осуществления муниципальной власти.
Контроль в системе местного самоуправления имеет специфические особенности и в зависимости от субъектов, его осуществляющих, подразделяется на государственный и муниципальный. Современные отечественные исследователи внесли правовую определенность в понимание форм контроля за деятельностью органов местного самоуправления6, выделив в нем указанные формы. Однако многие ученые не выделяют общественный контроль в самостоятельную форму, а рассматривают его как разновидность муниципального контроля. Обоснования этим суждениям выводятся из того, что муниципальный контроль осуществляется внутри системы местного самоуправ-
4 Приводится по кн.: Говоренкова Т.Н. Читаем Велихова вместе. М.: Муниципальная власть, 1999. С. 119.
5 Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
6 См.: Коршунов С.А. Правовое регулирование государственного контроля в сфере местного самоуправления: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006; Пылин С.В. Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2006; Чуманова В.В. Контроль и надзор в обеспечении функционирования органов местного самоуправления. Челябинск, 2007; Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: Муниципальный уровень. М.: Новая юстиция, 2007 и др.
ления такими органами, как представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация. Наряду с этим Федеральный закон от 06.10.2003 № 107-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7 предусмотрел возможность создания в муниципальных образованиях специального контрольно-счетного органа. Следовательно, граждане, население, являющиеся субъектами муниципальных правоотношений, проживающие в территориальных границах муниципального образования, также вправе осуществлять муниципальный контроль.
Однако на протяжении последних лет начали появляться исследования, обосновывающие необходимость обособления общественного контроля. Так, Т.Н. Михеева, Ю.С. Яичникова обращали внимание на контроль за органами муниципальной власти со стороны населения через созданные общественные структуры8. На общественный контроль указывала Е.А. Не-знамова9. Авторы достаточно убедительно обосновывали его выделение в самостоятельную форму, доказывая эту позицию с точки зрения субъектного состава. Население, граждане, общественные организации, средства массовой информации — субъекты общественного контроля, которые являются по правовой природе элементами гражданского общества, не входят в структуру муниципальных органов, выступающих субъектами муниципального контроля10.
Для рассмотрения общественного контроля в качестве элемента принципа гласности местного самоуправления следует остановиться на таких его составляющих, как понятие, субъекты и объект. В научных публикациях, посвященных общественному контролю, терминологическому аппарату уделяется мало внимания. Определенную ясность внес в эти вопросы недавно принятый Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»11. Но нормами закона урегулированы правоотношения по общественному контролю за деятельностью и органов государственной власти, и органов местного самоуправления.
7 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
8 См.: Михеева Т.Н., Яичникова Ю.С. О некоторых формах участия населения муниципального образования в контроле за органами местного самоуправления // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 10. С. 20.
9 См.: Незнамова Е.А. Местное самоуправление: прошлое, настоящее, будущее. М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 178.
10 См.: Яичникова Ю.С. Конституционно-правовой и институциональный анализ контроля за деятельностью органов местного самоуправления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2012. С. 10.
11 Федеральный закон от 21.07.2014 №212-ФЗ «Об основах
общественного контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4213.
Полагаем, что общественный контроль в сфере местного самоуправления обладает специфическими особенностями и нуждается в рассмотрении через призму принципа гласности. Исследователи данной проблематики, как правило, не давали определения общественному контролю, а ограничивались его общей характеристикой. Например, С.В. Пылин отмечал, что органы и должностные лица муниципального образования обязаны осуществлять свою деятельность открыто, гласно, обеспечивать возможность получения гражданами, общественными объединениями, средствами массовой информации полной и достоверной информации о деятельности муниципальных органов, не составляющей охраняемой законом тайны, что создает необходимые условия для осуществления широкого и всестороннего общественного контроля12. В приведенном мнении явно просматриваются субъекты общественного контроля — граждане, население муниципального образования, местные общественные объединения, осуществляющие свою деятельность на территории муниципального образования. Сюда же отнесены средства массовой информации. Не трудно заметить, что все они являются институтами гражданского общества, их деятельность ограничивается пределами муниципального образования. В основе их деятельности лежат интересы граждан, обширный круг вопросов местного значения или отдельные сферы жизнедеятельности. Так, в муниципальных сообществах действуют многочисленные общественные организации (молодежные, экологические, религиозные и т.п.), клубы по интересам, профессиональные объединения. Сюда же можно отнести и сформированные при органах местного самоуправления различные общественные советы, общественные и молодежные палаты, общественные наблюдательные комиссии.
Названные субъекты вправе осуществлять контроль за деятельностью органов местного самоуправления всеми доступными способами. И в этом следует согласиться с С.В. Пылиным, который почти десять лет назад достаточно точно определил круг субъектов общественного контроля, ориентируясь на общественные структуры муниципального сообщества.
Однако упомянутый Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», так давно ожидаемый, проекты которого обсуждались в разных форматах, субъектный состав общественного контроля отразил, на наш взгляд, неполно. В целом следует оценить принятие закона как позитивную тенденцию, определившую общие контуры обществен-
ного контроля. Однако, как отмечалось нами в недавней совместной с председателем Общественной палаты Республики Марий Эл Т.Н. Ми-хеевой работе, закон создает лишь правовые основы общественного контроля, определяет его цели, задачи, основные принципы, формы13. К сожалению, в ст. 9, регулирующей субъекты общественного контроля, получили закрепление на муниципальном уровне лишь общественные палаты (советы) муниципальных образований, чего явно недостаточно. Бесспорно, что Общественная палата РФ и общественные палаты субъектов федерации вправе осуществлять контроль и на местном уровне, но это по понятным причинам будет лишь эпизодическим явлением.
Представляет интерес объект общественного контроля, то есть деятельность, подвергаемая контролю. В указанном Федеральном законе отсутствуют специальные нормы, регулирующие этот важный вопрос.
В качестве таковой, по нашему мнению, выступает отнесенная к компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления, иных муниципальных органов и организаций деятельность, связанная с решением вопросов местного значения, с проверкой законности решений местных органов и муниципальных правовых актов, защитой прав граждан. В основе общественного контроля лежит защита интересов как граждан, так и гражданских институтов в местном сообществе, лиц, осуществляющих предпринимательство, иных юридических лиц. При этом важным является наличие правовых ограничителей в объекте общественного контроля. В деятельности муниципальных органов не должно быть информационной закрытости, за исключением тех сфер, которые составляют государственную тайну. Кроме этих исключений в качестве объекта общественного контроля могут выступать многие сферы муниципальной деятельности, включая нормотворческую. Формой контроля за нормотворческой сферой выступает общественная экспертиза проектов муниципальных нормативных правовых актов.
Следует уточнить, что не всякая деятельность в муниципальном образовании подлежит общественному контролю. По-видимому, нет необходимости и возможности подвергать повсеместному общественному контролю абсолютно все сферы местного самоуправления. Контрольные мероприятия общественности необходимо направлять лишь на те стороны деятельности муниципальных органов, которые затрагивают общественные интересы, то есть интересы населения или общественных структур, прав и свобод граждан, а также безопасности и стабильности развития муниципального сообщества.
12 См.: Пылин С.В. Муниципальный контроль: проблемы и пути правового обеспечения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 11. С. 36.
13 Михеева Т.Н., Михеев Д.С. Правовой вектор в развитии общественного контроля // Юридический мир. 2014. № 9. С. 16.
С учетом вышеизложенного предложим уточненное определение общественного контроля в сфере местного самоуправления, поскольку норма закона в этой части также представляется недостаточно полной и понятной для правоприменения. Статья 4 Федерального закона понимает под ним деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемую в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки, издаваемых ими актов и принимаемых решений.
Нами общественный контроль в сфере местного самоуправления рассматривается как открытая и гласная деятельность граждан и иных представителей местного сообщества, заключающаяся в наблюдении, проверке и оценке на соответствие общественным интересам на территории муниципального образования деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных организаций, а также иных объектов общественного контроля. Указание на открытость и гласность общественного контроля выступает не только проявлением принципа гласности местного самоуправления, но и является условием для привлечения к контрольной деятельности как можно большего числа граждан, иных общественных институтов на местном уровне, а также информационной открытости проводимых контрольных мероприятий.
Не случайно среди задач общественного контроля названы повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества; содействие разрешению и предупреждению социальных конфликтов; обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов местного самоуправления и муниципальных организаций; формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; повышение эффективности деятельности власти.
В числе основополагающих начал (принципов) общественного контроля необходимо назвать: соблюдение прав и законных интересов граждан, проживающих на муниципальной территории; добровольность участия субъектов в проведении общественного контроля; самостоятельность участия субъектов общественного контроля при проведении проверочных мероприятий; законность и соблюдение субъектами общественного контроля прав контролируемых объектов; объективность и достоверность результатов проведенных общественных прове-
рок; обеспечение недопустимости воспрепятствования осуществлению общественного контроля со стороны контролируемых органов; независимость субъектов общественного контроля от органов и должностных лиц местного самоуправления; недопустимость вмешательства контролирующих субъектов в деятельность органов местного самоуправления; обязательность рассмотрения органами местного самоуправления результатов общественного контроля.
В качестве комментария к названным принципам следует добавить, что граждане могут участвовать в осуществлении общественного контроля как непосредственно, так и в составе общественных объединений, инициативных групп. Но в любом случае участие гражданина в проведении общественных контрольных мероприятий является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию в общественном контроле, а также воспрепятствовать реализации его права на участие в осуществлении общественного контроля. Вместе с тем в равной степени контролирующими субъектами недопустимо злоупотребление полномочиями по осуществлению общественного контроля, вмешательство в деятельность органов местного самоуправления.
Актуальным в этой связи становится исключение личной заинтересованности субъектов, осуществляющих общественный контроль, то есть возникновения конфликта интересов. Под конфликтом интересов следует понимать ситуацию, вследствие которой становится возможным противоречие между личной заинтересованностью субъекта общественного контроля и целями проведения общественного контроля, которая может повлиять на объективность проводимых контрольных мероприятий или достоверность полученных результатов, либо создать препятствия для осуществления общественного контроля.
Перечисленные принципы обеспечивают необходимые правовые условия для реализации местными сообществами права на общественный контроль за деятельностью муниципальных органов власти.
Потенциал местного сообщества при проведении общественного контроля может быть реализован в разнообразных формах: общественная экспертиза; общественная проверка; общественные (публичные) слушания; общественные обсуждения. Перечень форм общественного контроля может дополняться и иными формами, оставляя широкие возможности для инициативы граждан и общественных структур и активизации населения в осуществлении местного самоуправления. А.А. Делеева полагает, что общественный контроль за исполнением
органами местного самоуправления предоставленных им полномочий является обязательным условием для осуществления местного самоуправления14. Согласимся с автором, ведь участие граждан в общественных контрольных мероприятиях в любой из перечисленных форм одновременно можно рассматривать как непосредственное осуществление населением местного самоуправления.
Хотя результаты общественного контроля не носят обязательного характера, однако они излагаются в итоговом документе и направляются объектам общественного контроля. Так, итоги общественного контроля могут быть отражены в виде заключения общественной экспертизы, акта о результатах общественной проверки, протокола общественных (публичных) слушаний, протокола общественных обсуждений.
По итогам общественного контроля его субъекты вправе выступить с общественной инициативой (предложением) по отмене действующего либо принятию нового муниципального нормативного правового акта.
Анализ вышеперечисленных итоговых документов общественного контроля показывает, что все они получают возможность реализоваться с помощью принципа гласности местного самоуправления. Именно он сопровождает процедуру проведения общественного контроля с первой стадии — инициирования контрольного мероприятия и далее в ходе последующих контрольных мероприятий. Итоговые документы, по нашему мнению, как конечный результат могут направляться не только в проверяемый орган, но также и в средства массовой информации, доводиться до сведения местного сообщества. Когда по результатам общественного контроля выявляются нарушения прав и законных интересов граждан или иных структур в муниципальном образовании, информация о таких нарушениях может быть организаторами проверки направлена в правоохранительные органы для соответствующего реагирования и принятия мер к виновным органам, должностным лицам муниципального образования. Подобные факты обращений контролирующих субъектов в правоохранительные структуры также следует рассматривать как реализацию принципа гласности, поскольку один из элементов принципа предусматривает привлечение муниципальных органов и должностных лиц к ответственности по результатам их отчетов.
Ход осуществления общественной проверки, как того требует принцип гласности, может освещаться на официальных сайтах субъектов
14 См.: Делеева А.А. Формы прямой демократии как средство реализации населением полномочий контроля за деятельностью органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 12. С. 67.
общественного контроля, к примеру, на Интернет-сайте общественной палаты муниципального образования, таким образом гражданам предоставляется возможность в режиме онлайн следить за процедурой общественного контроля.
В настоящее время наиболее востребованной формой общественного контроля выступает общественная экспертиза, предметом которой в муниципальном образовании являются проекты муниципальных правовых актов нормативного и ненормативного характера, но имеющие общественную значимость. В равной степени действующие муниципальные правовые акты могут быть также подвергнуты общественной экспертизе, если появились сомнения в их соответствии общественным интересам. Предметом общественной экспертизы могут стать и иные документы, материалы органов местного самоуправления, иных муниципальных органов, имеющие значение с позиций общественных интересов.
Под общественной экспертизой названный Федеральный закон понимает форму общественного контроля, основанную на привлечении на общественных началах субъектами общественного контроля, специалистов, обладающих специальными (профессиональными) знаниями или опытом в экспертируемой сфере. Привлеченные общественные эксперты осуществляют исследование, анализ и оценку муниципальных правовых актов, документов, материалов, действий (бездействий) органов и должностных лиц местного самоуправления и муниципальных организаций. Тем самым осуществляется проверка соответствия этих документов требованиям законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений, иных некоммерческих организаций. Из определения следует, что общественная экспертиза является одной из самых сложных форм общественного контроля, так как в качестве эксперта вправе выступить не любой член местного сообщества, а только лицо, обладающее специальными познаниями в разнообразных сферах человеческой деятельности — технике, науке, искусстве, общественных отношениях и т.д.
Общественная экспертиза, по нашему мнению, может быть обязательной или инициативной. Примером обязательной общественной экспертизы является предусмотренная Федеральным законом «Об общих принципа организации местного самоуправления в Российской Федерации» проверка в отношении проектов уставов муниципальных образований, местных бюджетов, программ развития муниципального образования, правил землепользования, застройки и межевания и т.п. Правовое регулирование этого
вопроса получило регламентацию в Градостроительном кодексе РФ № 190-ФЗ от 29.12.2004 г.15, а также Федеральном законе «Об экологической экспертизе» № 174-ФЗ от 23.11.199516.
Представители общественных формирований в муниципальных образованиях достаточно активно используют право на участие в общественной экспертизе выносимых на публичные слушания проектов муниципальных правовых актов. Например, в городском округе «Город Йошкар-Ола» в качестве эксперта на публичных слушаниях, предметом обсуждения которых являлись проекты правил землепользования в городском округе, проекты межевания территорий, неоднократно привлекался А.А. Иванов, доцент кафедры экологии Технического университета, руководитель городской общественной экологической организации «Розовый одуванчик».
Между тем информация о проведении обязательной общественной экспертизы в соответствии с принципом гласности должна размещаться на официальных Интернет-сайтах организатора экспертизы и органов местного самоуправления. Доступность и открытость данной информации обеспечивает любому жителю муниципального образования, который обладает соответствующими специальными знаниями, опытом, возможность обратиться к организаторам экспертизы и предложить себя в качестве общественного эксперта. Другая форма — инициативная общественная экспертиза. Именно ее имеет в виду ст. 22 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Субъектами такой экспертизы названы уполномоченные по правам человека, по правам ребенка и по правам предпринимателей российского уровня и в субъектах федерации, а в некоторых случаях — общественные палаты (федеральная, региональные, муниципальные). Перечень субъектов общественной экспертизы оставлен законодателем открытым, что позволяет проявлять инициативу по ее проведению и иным субъектам.
Заключения общественной экспертизы должны направляться органам местного самоуправления, муниципальным организациям и обнародоваться иными способами, в том числе посредством размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Заключения по результатам общественной экспертизы, как и итоговые документы по результатам иных форм общественного контроля, должны рассматриваться органами местного самоуправления, иными подвергнутыми общественному контролю органами, организациями. После чего субъ-
Собрание законодательства. 2005. № 1. Ст. 16.
Там же. 1995. № 48. Ст. 4556.
ектам общественного контроля направляются обоснованные ответы. Законом предписано учитывать предложения, рекомендации, выводы, содержащиеся в итоговых документах.
Однако сейчас уже совершенно очевидно, что Федеральный закон утвердил только основы общественного контроля. Дальнейшую правовую конкретизацию различных аспектов проведения общественного контроля целесообразно предусмотреть в законодательстве субъектов РФ. Можно рекомендовать также принятие муниципальных правовых актов, например Положений о порядке проведения общественного контроля в муниципальном образовании, которые бы адаптировали реализацию общественного контроля с учетом местных условий. Неполнота и недостаточность федеральных норм в названной сфере муниципальной жизни может негативно сказаться на активности граждан, открытости и гласности местного самоуправления.
Во взаимосвязи с общественной экспертизой находится еще одна форма общественного контроля — общественные (публичные) слушания. Они позволяют гражданам реализовать право на участие в принятии решений органами местного самоуправления. Общественные (публичные) слушания осуществляются в форме собрания граждан, организуемого субъектом общественного контроля для обсуждения вопросов, касающихся деятельности органов местного самоуправления, иных органов и организаций муниципального образования и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Среди обсуждаемых вопросов следует назвать градостроительную деятельность, охрану окружающей среды, закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд и деятельность в других сферах. Общественные слушания проводятся публично и открыто. Участники вправе свободно высказывать свое мнение, вносить предложения и замечания по вопросу, вынесенному на общественные слушания.
Общественные слушания как общественный контрольный институт имеют сходство с формой непосредственного участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления — публичными слушаниями. В основе обоих институтов лежат одни и те же принципы: добровольность, гласность и открытость. Однако в муниципальных публичных слушаниях необходимо обязательное участие квалифицированных специалистов — экспертов в области предмета общественных слушаний, поскольку в ходе данного
мероприятия проводится общественная экспертиза обсуждаемых проектов решений органов местного самоуправления. В отличие от публичных слушаний общественные слушания как контрольный институт не сопровождаются проведением общественной экспертизы и не ограничивают обсуждение только сферой муниципального нормотворчества.
Необходимо остановиться на еще одной форме общественного контроля в сфере местного самоуправления — общественной проверке, под которой в законе понимается совокупность действий субъекта общественного контроля по сбору и анализу информации, проверке фактов и обстоятельств, касающихся общественно значимой деятельности органов местного самоуправления, муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также деятельности, затрагивающей права человека и гражданина права и законные интересы общественных объединений, организаций. Особенностью данной формы контроля является привлечение организатором проверки на общественных началах общественных инспекторов, в качестве которых выступают граждане, наделенные законом определенными правами и обязанностями, например, правом получать информацию, необходимую для проведения общественной проверки, подготавливать по ее итогам заключение, высказывать особое мнение. На общественного инспектора возлагаются серьезные обязанности — включать в итоговый документ объективные, достоверные и обоснованные выводы, сообщать организатору общественной проверки о наличии у общественного инспектора конфликта интересов, а также о любых попытках подкупа или давления на него. Если для исследования документов в ходе общественной проверки потребуется привлечение специалиста в соответствующей области знаний, то организатор экспертизы вправе привлечь общественного эксперта или сформировать экспертную комиссию. В силу краткости законодательных норм статус общественных инспекторов нуждается в дополнительном правовом оформлении и правовых гарантиях, без чего правомочия общественных контролеров остаются труднореализуемыми.
Институт общественных проверок также базируется на принципе гласности местного самоуправления, о чем говорит последовательность стадий общественной проверки - от ее инициативы и до обнародования итогов. Осуществление общественного контроля в форме общественных проверок не только обеспечивает учет интересов, соблюдение прав граждан, но и положительным образом влияет на укрепление принципа гласности в муниципальной сфере, придавая его развитию дополнительный импульс.
Своеобразной разновидностью общественного контроля могли бы стать публичные отчеты руководителей органов местного самоуправления. К сожалению, они не нашли регламентации в названном законе. Вместе с тем Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрены ежегодные отчеты главы муниципального образования о результатах своей деятельности представительному органу, а при неудовлетворительной оценке этой деятельности два раза подряд глава муниципального образования может быть отправлен в отставку представительным органом. Подобный отчет не выступает как форма общественного контроля, поскольку он представляется органу местного самоуправления. Однако п. 5 ст. 36 названного закона предусматривается подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению. Эта норма не нашла дальнейшего правового регулирования, хотя можно было бы установить, что население муниципального образования заслушивает публичный отчет главы муниципального образования о результатах его деятельности. Подробное регулирование процедура названных отчетов могла бы найти в предлагаемом нами муниципальном правовом акте — Положении о порядке проведения общественного контроля в муниципальном образовании. Подобный отчет высшего должностного лица муниципального образования позволит гражданам проконтролировать и оценить его деятельность, в соответствии с принципом гласности местного самоуправления привнесет большую открытость и публичность в деятельность местной власти, укрепит к ней доверие, будет способствовать прямому диалогу органов власти с местным сообществом.
Завершая правовой анализ института общественного контроля в муниципальной сфере, следует подвести некоторые итоги.
Для открытости и гласности процессов, происходящих в муниципальном образовании, необходим контроль за деятельностью органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Он осуществляется в разных формах и разными субъектами. Государственный контроль, который проводится главным образом за осуществлением государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, не дает представления о решении вопросов местного значения. Однако именно этот круг вопросов влияет на жизнеобеспечение населения муниципальной территории.
Муниципальный контроль, осуществляемый органами местного самоуправления внутри системы местного самоуправления, хотя и способен потенциально представить объективную
картину в названной сфере, однако на практике часто осуществляется из соображений муниципальной корпоративной солидарности органов местной власти.
Правовая природа местного самоуправления как формы осуществления власти народом диктует требование о создании системы открытого независимого общественного контроля, который должен осуществляться населением, гражданами, общественными объединениями, не находящимися в отношениях подчинения с органами местного самоуправления. В этом случае граждане, население и его общественные структуры выступают как
Библиография:
главные носители контрольных полномочий. Посредством общественного контроля можно достигнуть наибольшей открытости и гласности в работе органов местного самоуправления. Он способен не только представить объективную картину деятельности местной власти, но и вовлечь в механизм проведения общественного контроля население, повысить его информированность о вопросах, решаемых органами местного самоуправления. Исследование института общественного контроля показало, что именно он является основным инструментом в реализации принципа гласности местного самоуправления.
1. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. — М.; Л.: Госиздат, 1928. — 468 с.
2. Говоренкова Т.Н. Читаем Велихова вместе. — М.: Муниципальная власть, 1999. — 322 с.
3. Делеева А.А. Формы прямой демократии как средство реализации населением полномочий контроля за деятельностью органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. — 2011. — № 12. — С. 66-70.
4. Михеева Т.Н., Яичникова Ю.С. О некоторых формах участия населения муниципального образования в контроле за органами местного самоуправления // Пробелы в российском законодательстве. — 2010. — № 10. — С. 20-21.
5. Михеева Т.Н., Михеев Д.С. Правовой вектор в развитии общественного контроля // Юридический мир. — 2014. — № 9. — С. 16-19.
6. Незнамова Е.А. Местное самоуправление: прошлое, настоящее, будущее. — М.: Изд-во РАГС, 2009. — 267 с.
7. Пылин С.В. Муниципальный контроль: проблемы и пути правового обеспечения // Конституционное и муниципальное право. — 2006. — № 11. — С. 32-36.
8. Чуманова В.В. Контроль и надзор в обеспечении функционирования органов местного самоуправления. — Челябинск: Полиграф-мастер, 2007. — 150 с.
9. Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: Муниципальный уровень. — М.: Новая юстиция, 2007. — 238 с.
10. Яичникова Ю.С. Проблемы контроля за деятельностью органов местного самоуправления. — Йошкар-Ола: Стринг, 2011. — 223 с.
Материал поступил в редакцию 1 апреля 2014 г.
PUBLIC CONTROL GUARANTEES: THE KEY DIRECTION IN THE DEVELOPMENT OF THE PRINCIPLE OF OPENNESS OF THE MUNICIPAL SELF-GOVERNMENT
Mikheev, Denis Stepanovich — PhD in Law, Associate Professor of the Department of Municipal and Administrative Law of the Mari State University. [[email protected]]
424000, Russia, Mari El Republic, Yoshkar-Ola, pl. Lenina, 1.
Review. The need for establishing priorities within the system of principles of municipal self-governments makes the principle of openness one of foremost important ones. Among its elements the key role belongs to the public control of the population and civic institutions over the activities of the municipal self-government bodies. At the municipal level it has some characteristic features, having its own experience of control activities, subjects, including the population of a municipal entity, local public associations. The article concerns the main forms of public control at the level of municipal self-government, having some specificities. The author makes proposals on organization of legal regulation of the institution of public control based upon the multi-level character of the legal fundamentals of the municipal self-government.
Keywords: local self-government, municipal entity, principles, openness, public control, population, citizens, public associations.
Bibliography:
1. Velihov, L.A. Fundamentals of the city economy. General teachings on city, its management, finances and economic methods. — M.; L.: Gosizdat, 1928. — 468 p.
2. Govorenkova, T.N. Reading Velihov together. — M.: Municipalnaja vlast, 1999. — 322 p.
3. Deleeva, A.A. Forms of direct democracy as means of implementation of control over the activities of municipal self-government bodies by the population // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. — 2011. — № 12. — P. 66-70.
4. Miheeva, T.N., Jaichnikova, Y.S. On some forms of participation of the population of a municipal unit in the control over municipal self-government bodies // Probely v rossijskom zakonodatel'stve. — 2010. — № 10. — P. 20-21.
5. Miheeva, T.N., Miheev, D.S. Legal vector in the development of public control // Juridicheskij mir. — 2014. — № 9. — P. 16-19.
6. Neznamova, E.A. Local self-government: past, present and the future. — M. Izd-vo RAGS, 2009. — 267 p.
7. Pylin, S.V. Municipal control: problems and paths for the legal guarantees // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. — 2006. — № 11. — P. 32-36.
8. Chumanova, V.V. Control and supervision in guarantees of functioning of the municipal government bodies. — Cheljabinsk: Poligraf-master, 2007. — 150 p.
9. Shugrina, E.S. Control over the activities and government responsibility: municipal level. — M.: Novaja justicija, 2007. — 238 p.
10. Jaichnikova Y.S. Problems of control over the activities of municipal government bodies. — Yoshkar-Ola: String, 2011. — 223 p.
