CC BY
65
УДК 34 DOI 10.24411/2073-0454-2020-10175
ББК 67 © С.Г. Гусева, Т.Я. Коняхина, А.П. Скворцова, 2020
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
О РОЛИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Светлана Геннадьевна Гусева, старший научный сотрудник Отделения планирования и координации научной деятельности Управления организации научной и редакционно-издательской деятельности Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: skvorzov2007@mail.ru
Коняхина Татьяна Яковлевна, научный сотрудник Отделения планирования и координации научной деятельности Управления организации научной и редакционно-издательской деятельности
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: skvorzov2007@mail.ru
Скворцова Анна Петровна, заместитель начальника научно-исследовательского отдела,
начальник Отделения планирования и координации научной деятельности Управления организации научной и редакционно-издательской деятельности
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: skvorzov2007@mail.ru
Аннотация. На основе анализа юридической литературы и законодательства об административных регламентах в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации обосновано несколько суждений: в теории и в законодательстве термины «орган внутренних дел» и «полиция» необходимо соотносить как родовидовые: орган внутренних дел включает в себя и полицию; организация и деятельность органов внутренних дел может быть урегулирована в Федеральном законе «Об органах внутренних дел в Российской Федерации»; деятельность органов внутренних дел следует рассматривать как совокупность полномочий, а не функций; правотворческий опыт регулирования отдельных «функций» органов внутренних дел посредством принятия подзаконных нормативных правовых актов об административных регламентах — оценивать негативно.
Ключевые слова: Российская Федерация, законодательство, нормативный правовой акт, Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон РФ, Федеральный конституционный закон РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 14 мая 1997 г., федеральный закон, Федеральный закон «О полиции» от 28 января 2011 г., исполнительная власть, государственный орган, федеральное министерство, Министерство внутренних дел Российской Федерации, административный регламент.
ON THE ROLE OF ADMINISTRATIVE REGULATIONS IN ACTIVITIES BODIES OF INTERNAL AFFAIRS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Svetlana G. Guseva, Senior Researcher of the Department-Head of the Department of Planning and Coordination of Scientific Activities of the Department of Organization of Scientific and Publishing Activities Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: skvorzov2007@mail.ru
Tatyana Ya. Konyakhina, Senior Researcher from the Division of Planning and Coordination of Scientific Activity of the Department of Organization of Scientific and Publishing Activity
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: skvorzov2007@mail.ru
Anna P. Skvortsova, Deputy Head of Research Department, Head of the Department of Planning and Coordination
of Scientific Activities of the Department of Organization of Scientific and Publishing Activities
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow,
ul. Akademika Volgina, d. 12)
E-mail: skvorzov2007@mail.ru
Abstract. Based on the analysis of legal literature and legislation on administrative regulations in the activities of internal Affairs bodies of the Russian Federation justifies several judgments: in theory and in legislation, the terms «internal Affairs body» and «police» should be related as generic: the internal Affairs body includes the police; the organization and activities of internal Affairs bodies can be regulated in the Federal law «On internal Affairs bodies in the Russian Federation»; the activities of internal Affairs bodies should be considered as a set of powers, not functions; the law-making experience of regulating certain «functions» of internal Affairs bodies through the adoption of subordinate normative legal acts on administrative regulations should be assessed negatively.
Keywords: Russian Federation, legislation, normative legal act, Constitution of the Russian Federation, Federal constitutional law of the Russian Federation, Federal constitutional law of the Russian Federation «On the Government of the Russian Federation» of may 14, 1997, Federal law, Federal law «On police» of January 28, 2011, Executive power, state body, Federal Ministry, Ministry of internal Affairs of the Russian Federation, administrative regulations.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Гусева С.Г., Коняхина Т.Я., Скворцова А.П. О роли административных регламентов в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Вестник Московского университета МВД России. 2020;(3):228-230.
Предметом данной статьи является деятельность органов внутренних дел Российской Федерации и ее регулирование в административных регламентах.
Первоначально о состоянии теории.
Так, по мнению В.И. Сургутскова, «главной целью разработки административного регламента является повышение качества исполнения государственных функций» («В заключение отметим, что несмотря на подзаконность административных регламентов нельзя недооценивать их роль в административной деятельности милиции и, в частности, лицензионно-разрешительном надзоре. В будущем они способны полностью заменить действующие в настоящее время ведомственные нормативные правовые акты в сфере оборота гражданского и служебного оружия, частной детективной и охранной деятельности. При этом произойдет качественный переход в сторону упорядоченности административных процедур и действий, их открытости и доступности, исключения двоякого толкования, эффективности взаимодействия заинтересованных сторон и, в конечном счете, повышения эффективности лицен-зионно-надзорной деятельности милиции в целом, в том числе путем полного устранения избыточных и дублирующих функций»)1.
А.В. Яцкин утверждает следующее: «Административная реформа является одной из основных задач российского государства на краткосрочную и среднесрочную перспективу. Именно повышение эффективности и результативности государственного управления, реализуемое через инструменты административной реформы, создает условия для всех аспектов деятельности органов власти страны. Административная реформа предусматривает реализацию мероприятий по ряду направлений. Каждое из них может быть предметом внимательного рассмотрения с точки зрения его правового регулирования, поскольку, будучи инструментом оптимизации власти, административная реформа выражается в правовых формах»2.
Л.Ю. Гварамия оригинально обосновывает «регламентное регулирование»: «Проведенная радикальная структурная реорганизация выявила определенные проблемы в административно-правовом обеспечении реформы. Основные цели реформы — повышение качества и доступности государственных услуг, прекращение избыточного государственного регулирования и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти — пока не были до-стигнуты»3.
К.В. Давыдов исследовал «проблему административных регламентов федеральных органов исполнительной власти». «Реформа и оптимизация государст-
венного управления относятся к важнейшим проблемам теории и практики административного права. Совершенствование административных процедур, безусловно, является одним из ключевых направлений проводимой в Российской Федерации административной реформы. В числе главных инструментов процедурного направления последней следует признать административные регламенты органов исполнительной власти. Роль и количество этих правовых актов управления неуклонно растут. Их внедрение, как представляется, должно ознаменовать качественную реформу административно-правового регулирования взаимоотношений субъектов государственного управления и населения. Однако проблема административных регламентов федеральных органов исполнительной власти ранее столь обстоятельно и всесторонне не исследовалась и, по сути, является новой для науки административного права», — пишет он4.
Не столь совершенные результаты научных исследований относительно регулирования деятельности органов внутренних дел предопределяют и несовершенство законодательства Российской Федерации5.
Первоначально обращаемся к нормативному правовому акту с наивысшей юридической силой на территории Российской Федерации6: это — Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.7, в которой обнаруживаем упоминание Правительства РФ как высшего звена системы органов исполнительной ветви власти.
Организация и деятельность Правительства РФ урегулированы в Федеральном конституционном законе РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 14 мая 1997 г.8.
1 Сургутской В.И. Административные регламенты исполнения государственных функций в деятельности ОВД // Административное и муниципальное право. 2009. № 3.
2 Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. № 10.
3 Гварамия Л.Ю. Административная реформа и регламентное регулирование в РФ // Юридический мир. 2008. № 2.
4 Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории. М., 2010.
5 Мы разделяем суждение тех авторов, которые предлагают с 25 декабря 1991 г. для наименования государства использовать исключительно этот термин (См.: Галузо В.Н. Конституционно-правовой статус России: проблема именования государства // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 5. С. 119-123).
6 Галузо В.Н. Систематизация законодательства в Российской Федерации: состояние и перспективы развития // Закон и право. 2009. № 8. С. 28-30; он же: О роли нормативного правового акта в системе права Российской Федерации // Образование. Наука. Научные кадры. 2009. № 4. С. 27-30.
7 СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398; Галузо В.Н. Возможно ли обеспечение единообразного исполнения законодательства при отсутствии его систематизации? // Государство и право. 2014. № 11. С. 98-102.
8 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; ...; 2017. № 1 (ч. I). Ст. 3.
№ 3 / 2020
Вестник Московского университета МВД России
229
В систему органов исполнительной ветви власти входят и органы внутренних дел, обладающие также и статусом «правоохранительный орган»9.
Организация и деятельность фактически урегулирована в Федеральном законе РФ «О полиции» от 28 января 2011 г., в ст. 2 которого регламентированы «основные направления» деятельности органов внутренних дел: защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам; розыск лиц; производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний; обеспечение правопорядка в общественных местах; обеспечение безопасности дорожного движения; государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц; осуществление экс-пертно-криминалистической деятельности.
«Основные направления» деятельности органов внутренних дел детализированы в подзаконных нормативных правовых актах об административных регламентах10.
Так, приказом МВД РФ от 3 октября 2017 г. № 76011 утвержден Административный регламент Министерства внутренних дел РФ по предоставлению государственной услуги по лицензированию деятельности, связанной с оказанием услуг по трудоустройству граждан РФ за пределами территории РФ.
Приказом МВД РФ от 9 ноября 2017 г. № 84612 утвержден Административный регламент Министерства внутренних дел РФ по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в РФ.
Приказом МВД РФ от 10 сентября 2019 г. № 61113 утвержден Административный регламент Министерства внутренних дел РФ по предоставлению государственной услуги по выдаче свидетельства о допуске транспортных средств к перевозке опасных грузов.
В подобных подзаконных нормативных правовых актах в качестве правового обоснования использованы три нормативных правовых акта с большей юридической силой: ФЗ РФ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 7 июля 2010 г.14; ФЗ «О полиции» от 28 января 2011 г.; постановление Правительства РФ «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг» от 16 мая 2011 г. № 37315.
Здесь обращаем внимание на недопустимость использования в качестве правового обоснования Федерального закона РФ от 7 июля 2010 г. и постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373, что сопряжено с возможной утратой органами внутренних дел статуса «правоохранительный орган». Все-таки органы внутренних дел предназначены для противодействия преступности16, а не оказания государственных услуг гражданам Российской Федерации.
Таким образом, деятельность всех звеньев органов внутренних дел в РФ урегулирована множеством нормативных правовых актов с разной юридической силой, что вызывает проблемы при осуществлении комплексного правоприменения.
Изложенное позволяет нам высказать несколько суждений.
Во-первых, в теории и в законодательстве термины «орган внутренних дел» и «полиция» необходимо соотносить как родовидовые: орган внутренних дел включает в себя и полицию.
Во-вторых, организация и деятельность органов внутренних дел может быть урегулирована в Федеральном законе «Об органах внутренних дел в Российской Федерации».
В-третьих, деятельность органов внутренних дел следует рассматривать как совокупность полномочий, а не функций.
В-четвертых, правотворческий опыт регулирования отдельных «функций» органов внутренних дел посредством принятия подзаконных нормативных правовых актов об административных регламентах оценивается негативно.
9 Галузо В.Н. Теория правоохраны — новое направление в юридической науке? // Закон и право. 2009. № 12. С. 15-16; Он же: Теория правоохраны в Российской Федерации: pro et contra // Государство и право. 2012. № 11. С. 110-113; Онже. Правоохранительные органы: Учебник для студентов вузов. М., 2019.
10 Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дородного движения требования в области безопасности дорожного движения. М., 2010; Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданам Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации. М., 2013; Новый административный регламент ГИБДД. М., 2019; Новый административный регламент ГИБДД. М., 2020.
11 URL://http://www.pravo.gov.ru, 27.10.2017
12 URL://http://www.pravo.gov.ru, 04.12.2017
13 URL://http://www.pravo.gov.ru, 30.12.2019
14 СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179; ...; РГ. 2019, 28 дек.
15 СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169; ...; 2018. № 46. Ст. 7050.
16 Галузо В.Н. Борьба с преступностью в России: состояние и перспективы развития // Закон и право. 2008. № 7. С. 35-36; Он же: О реформировании органов внутренних дел в Российской Федерации и роли в этом прокурора // Закон и право. 2011. № 7. С. 20-21.
