CC BY
16АНДРЕЙ ВАЛЕНТИНОВИЧ СНЕГОВОЙ,
кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях ФГКОУ ВПО «Академия управления МВД России»
О РЕЗУЛЬТАТАХ СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВОГО АНАЛИЗА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКИ
КАЗАХСТАН О РЕЖИМАХ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ И ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИИ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Внимательно и глубоко проанализирована правовая регламентация деятельности органов государственной власти в период введения режима чрезвычайного положения в Республике Казахстан.
Ключевые слова: вызовы и угрозы безопасности граждан, чрезвычайное положение, чрезвычайные обстоятельства социального, природного и техногенного характера.
A.V. Snegovoy, PhD (Law), Assistant Professor, Deputy Head, Sub-department of Managing Interior Units in Special Conditions, Russia MI Academy of Management; e-mail: amvd@mail.ru, tel.: 8 (495) 745-83-53.
On the results of the comparative legal analysis of legislations of the Russian Federation and the Republic of Kazakhstan about the regime of the emergency situation, and their application in the lawmaking activities.
The legal regulation of the state public authorities during the period of imposing regime of the emergency situation in the Republic of Kazakhstan is thoroughly and deeply analyzed.
Key words: challenges and threats for public security, emergency situation, emergency, force majeure of the social, natural and anthropogenic kind.
Реагирование на вызовы и угрозы безопасности граждан, общества, государства реализуется применением его органами необходимых мер, связанных, в частности, с предусмотренным законодательством изменением форм и методов деятельности органов государственной власти. Крайней мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации, может быть введение чрезвычайного положения.
Институт чрезвычайного положения является существенным элементом правовых систем большинства государств. Его наличие обусловлено возможностью возникновения чрезвычайных обстоятельств различного рода как социально-политического, криминального, так и природного происхождения, представляющих опасность для людей, угрозу конституционному строю, и необходимостью их разрешения, нейтрализации либо ликвидации последствий.
В Конституции Российской Федерации определено, что чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоя-
тельств и в порядке, установленном федеральным конституционным законом. В Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» речь идет об обстоятельствах, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. В указанном правовом акте перечисляются исследуемые обстоятельства, которые объединены в две группы: чрезвычайные обстоятельства социального характера и чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, которые могут послужить основанием для принятия решения о введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях.
Рассматриваемая сфера деятельности является предметом пристального внимания законодательных и иных органов власти государств - участников СНГ Остановимся на анализе правовой регламентации деятельности органов власти в период введения режима чрезвычайного положения в Республике Казахстан, что вызвано и
имеющимся опытом введения данного режима, и недавними изменениями, внесенными законодателем этой страны в действующие правовые акты.
В Казахстане указанные правоотношения регулирует Закон Республики Казахстан от 8 февраля 2003 г № 387 «О чрезвычайном положении». В этом документе чрезвычайное положение определяется как особый правовой режим деятельности органов государственной власти, допускающий введение государством ограничений правосубъектности физических и юридических лиц под угрозой усиленной юридической ответственности на период действия режима. Этот режим устанавливается для обеспечения безопасности и защиты конституционного строя государства, а также интересов общества и личности.
В декабре 2011 г. в городе Жанаозене Мангы-стауской области Указом президента Казахстана вводилось чрезвычайное положение, поводом для чего явились массовые беспорядки, произошедшие на фоне затянувшегося трудового конфликта нефтяников с администрацией нефтегазовой компании. В результате массовых беспорядков 64 человека получили огнестрельные ранения, 14 человек погибли, был нанесен значительный материальный ущерб. Различные телесные повреждения получили 35 сотрудников полиции. Режим чрезвычайного положения по Указу президента Казахстана действовал в Жанаозене до 31 января 2012 г
Существенные изменения и дополнения были внесены в Закон Республики Казахстан «О чрезвычайном положении» Конституционным законом Республики Казахстан от 3 июля 2013 г. № 121-У «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан и в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам исключения противоречий, пробелов, коллизий между нормами права различных законодательных актов и норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений».
Эти изменения выразились в дополнении предусмотренных государством мер особым режимом экстренного реагирования и функционирования государственных органов, осуществляющих предупреждение и ликвидацию чрезвычайных обстоятельств социального характера, являющихся основанием для введения чрезвычайного положения.
Дополнения предусматривают достаточно четкое определение компетенции государственных органов (Комитет национальной безопасности Республики Казахстан, Министерство внутренних дел Республики Казахстан, Министерство обороны Республики Казахстан) по предупреждению и ликвидации обстоятельств, вызвавших необходимость введения особого режима экстрен-
ного реагирования. В частности, к компетенции органов национальной безопасности отнесено противодействие массовым переходам государственной границы Республики Казахстан с территорий сопредельных государств; попыткам насильственного изменения конституционного строя; актам терроризма; действиям, направленным на насильственный захват власти или насильственное удержание власти; диверсиям; вооруженным мятежам. Министерство внутренних дел противодействует массовым беспорядкам; межнациональным и межконфессиональным конфликтам; блокаде или захватам отдельных местностей, особо важных и стратегических объектов; организации и деятельности незаконных вооруженных формирований. Министерство обороны Республики Казахстан участвует в предупреждении провокационных действий со стороны других государств с целью навязывания вооруженного конфликта; нарушений территориальной целостности Республики Казахстан.
Кроме того, определены полномочия органов оперативного управления - постоянно действующих оперативных штабов, созданных для руководства мероприятиями экстренного реагирования, и перечень первоочередных действий по локализации и ликвидации обстоятельств, способных вызвать необходимость введения чрезвычайного положения.
Такого особого режима экстренного реагирования и функционирования государственных органов при чрезвычайных обстоятельствах социального характера, не связанных с терроризмом, в Российской Федерации нет. Чрезвычайные обстоятельства социального характера - обстоятельства, обусловленные совершением общественно опасных деяний, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, причинение вреда здоровью, значительный имущественный ущерб, нарушение условий жизнедеятельности населения и организаций, и являющиеся в том числе основанием для введения чрезвычайного положения.
Сегодня в российском законодательстве не предусмотрено изменение режимов функционирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций при угрозе или совершении ряда деяний, которые могут дестабилизировать обстановку, повлечь за собой человеческие жертвы, значительный имущественный ущерб. Речь идет о реагировании: на угрозу или совершение массовых беспорядков; блокирование или захват отдельных местностей, важных объектов; массовые противоправные действия, нарушающие движение транспорта, работу средств связи и организаций; действия банд и т.д.
Н 2 С
О
X
Й и
РЭ
а
г!
Сравним аспекты организации противодействия терроризму и противодействия массовым беспорядкам в нашей стране. Такое сопоставление оправдано постольку, поскольку общественная опасность и степень угрозы для безопасности личности, общества, государства от массовых беспорядков в современных условиях весьма высоки. Следует отметить, что сегодня в Российской Федерации усилена уголовная ответственность за организацию массовых беспорядков, а события в других государствах свидетельствуют о необходимости дальнейшего совершенствования правовых и организационных основ оперативного реагирования на рассматриваемые деяния.
В целях своевременного информирования населения о возникновении угрозы террористического акта и организации деятельности по противодействию его совершению предусмотрена возможность установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства1.
Для пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства может проводиться контртеррористическая операция. В пределах тер-ритории ее проведения может вводиться правовой режим контртеррористической операции на период ее проведения2.
Кроме того, террористические акты являются одним из обстоятельств, служащих возможным основанием введения чрезвычайного положения.
Подобной многоуровневой системы противодействия иным чрезвычайным обстоятельствам социального характера, вызванным массовыми беспорядками, блокированием или захватом особо важных объектов или отдельных местностей, межнациональными, межконфессиональными конфликтами и региональными конфликтами, сопровождающимися насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, сейчас нет.
Правовой механизм регулирования общественных отношений, складывающихся в период угрозы возникновения, непосредственно при чрезвычайных обстоятельствах социального характера и при ликвидации их последствий, на наш взгляд, носит дискретный (от лат. «^всге^в» - разделенный, прерывистый) характер. Дискретность правового регулирования, в свою очередь, приводит к возможному замещению нелегитимными способами действий, которые могут использоваться участниками этих общественных отношений.
При чрезвычайных обстоятельствах задейству-ется ряд министерств, федеральных служб, межведомственных органов (МВД России, ФСБ России, ФСО России, МО России, МЧС России, НАК России и др.). Для обеспечения согласованности и во избежание дублирования их действий необходимо детально определить и разграничить их функции.
На уровне субъектов Российской Федерации федеральными законами, указами Президента, постановлениями Правительства, межведомственными правовыми актами определены функции и составы антитеррористических комиссий, оперативных штабов (органов управления, образованных для борьбы с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями), комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации.
В качестве основных задач координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации определены: обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка; прогноз развития обстановки в регионе; оценка эффективности действий государственных и муниципальных органов в части обеспечения правопорядка; разработка соответствующих мер, организация взаимодействия с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями3.
Дополнительно установлено, что координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации не подменяют координационные совещания руководителей правоохранительных органов, антинаркотические и антитеррористические комиссии, а также не вмешиваются в оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность4.
Представляется целесообразным дополнить перечень задач, установленных для координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, следующими:
координация деятельности на территории субъекта Российской Федерации территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике чрезвычайных обстоятельств социального характера, минимизации и ликвидации их последствий;
мониторинг политических, социально-экономических и иных процессов в субъекте Российской Федерации, оказывающих влияние на си-
туацию в сфере противодействия чрезвычайным обстоятельствам социального характера.
При обстоятельствах, служащих основанием для введения режима чрезвычайного положения, в соответствии с Федеральным конституционным законом Российской Федерации от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» Президент своим указом определяет необходимые меры и ограничения, которые могут быть проведены, привлекаемые силы и средства, органы управления.
Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента Российской Федерации назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.
Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Объединенным оперативным штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.
На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может вводиться особое управление этой территорией путем создания:
а) временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение;
б) федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение5.
Недостатком в организации оперативного управления силами и средствами при чрезвычайных обстоятельствах социального характера (не связанных с терроризмом) в период, когда эти обстоятельства еще не привели к введению чрезвычайного положения, является то, что функции и задачи органа управления, силы и средства, привлекаемые к действиям в складывающейся обстановке, не определены в федеральных законах. Межведомственный правовой акт, посвященный рассматриваемым вопросам, не связанным с противодействием терроризму, и раскрывающий их лишь в общих чертах, имеется только у МВД и ФСИН Минюста России.
Для совершенствования деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления при чрезвычайных обстоятельствах социального характера следует дополнить федеральное законодательство
нормами права, определяющими перечень первоочередных, незамедлительно выполняемых мероприятий при угрозе либо наступлении рассматриваемых чрезвычайных обстоятельств. Кроме того, должны быть определены орган оперативного управления, силы и средства, обеспечивающие выполнение первоочередных мероприятий. Также следует определить федеральный орган исполнительной власти, ответственный за формирование ведомственной или межведомственной группировки сил и средств, привлекаемой для выполнения задач по предупреждению или пресечению чрезвычайных обстоятельств социального характера, по минимизации и (или) ликвидации их последствий и по нормализации обстановки.
Первоочередные мероприятия при угрозе либо наступлении чрезвычайных обстоятельств социального характера включают в себя: блокирование объекта или местности, на которых возникли чрезвычайные обстоятельства социального характера; усиление охраны общественного порядка, важных объектов; осуществление мер, направленных на обеспечение безопасности населения, эвакуацию или временное отселение людей из зоны чрезвычайных обстоятельств социального характера; проведение первичных оперативно-розыскных мероприятий по уточнению сведений о чрезвычайных обстоятельствах социального характера, установлению лиц, причастных к их подготовке и совершению; приостановление или ограничение оказания услуг связи; приостановление функционирования потенциально опасных объектов; обеспечение беспрепятственного проезда в зону чрезвычайных обстоятельств социального характера сил и средств, привлекаемых к действиям в рассматриваемых условиях.
Н 2 С
О
X
Й и
РЭ
а
г!
1 Указ Президента РФ от 14 июня 2012 г. № 851 «О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства» // СПС КонсультантПлюс.
2 Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» (в ред. от 02.11.2013 г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.
3 Указ Президента РФ от 11 декабря 2010 г. № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» // СПС КонсультантПлюс.
4 Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О внесении изменений в Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» // СПС КонсультантПлюс; Указ Президента РФ от 26 июня 2013 г. № 581 «О внесении изменений в Указ Президента РФ от 11 декабря 2010 г. № 1535 „О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка"» // СПС КонсультантПлюс.
5 Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СПС КонсультантПлюс.
