CC BY
122
7.2. ОБ ОПЫТЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕЖИМА ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ В ГОСУДАРСТВАХ-УЧАСТНИКАХ СНГ
Снеговой Андрей Валентинович, кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях
Место работы: Академия управления МВД России
Омаров Омар Садрудинович, слушатель Место учебы: Академия управления МВД России
Аннотация: В статье исследуются правовые нормы государств-участников Содружества Независимых Государств, регулирующие основания введения чрезвычайного положения, порядок обеспечения мероприятий, проводимых органами государственной власти в рассматриваемых условиях. Авторы на основе анализа правовых актов государств-участников СНГ предлагают подходы к совершенствованию правового регулирования режима чрезвычайного положения.
Ключевые слова: чрезвычайное положение, чрезвычайные обстоятельства социального характера, модельный закон, комендатура территории.
ABOUT EXPERIENCE OF LEGAL REGULATION OF AN EMERGENCY RULE IN THE STATE PARTIES OF THE CIS
Snegovoi Andrey V., the deputy chief of department of management of law-enforcement bodies in special conditions of Departments of MIA Academy of Russia, the candidate of jurisprudence, the associate professor
Place of employment: MIA Academy of Russia
Omarov Omar S., student
Study place: MIA Academy of Russia
Abstract: In article the precepts of law of the State Parties of the Commonwealth of Independent States regulating the bases of introduction of state of emergency, an order of ensuring the events held by public authorities in the considered conditions are investigated. Authors on the basis of the analysis of legal acts of the State Parties of the CIS offer approaches to improvement of legal regulation of an emergency rule.
Keywords: state of emergency, force majeure of social character, model law.
Институт чрезвычайного положения предусмотрен в конституциях большинства государств-участников СНГ и является важной составляющей частью систем обеспечения их национальной безопасности. Основным предназначением рассматриваемого элемента государственно-правовых систем стран Содружества является реагирование на возможные обострения социальных конфликтов, возникновение кризисных ситуаций, а также ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера.
Рассматриваемый административно-правовой режим представляет собой действенный, оправдывающий свое назначение инструмент защиты конституционного строя, гражданского общества, а также безопасности, прав и свобод граждан от чрезвычайных обстоятельств различного характера.
Чрезвычайные обстоятельства, являющиеся основанием для введения режима чрезвычайного положения законодатели государств-участников СНГ, как правило, делят на две группы.
В первую группу включены чрезвычайные обстоятельства социального характера. Вторую группу составляют чрезвычайные обстоятельства, вызывающие чрезвычайные ситуации техногенного и природного характера. Причины и условия наступления, а также последствия чрезвычайных обстоятельств различны.
Исходя из анализа нормативных правовых актов, научных изысканий и существующей практики, к чрезвычайным обстоятельствам социального характера относятся: массовые беспорядки, террористические акты, действия незаконных вооруженных формирований, захваты заложников, попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженные мятежи, другие социальные процессы, требующие от органов государственной власти специальных организационных, правовых и иных (в том числе силовых) мер. К чрезвычайным обстоятельствам, вызывающим чрезвычайные ситуации техногенного, природного, биологического характера (крупные аварии (катастрофы) в промышленности, на транспорте, стихийные бедствия (землетрясения, лесные и торфяные пожары, наводнения, ураганы), эпидемии, эпизоотии и т.п.).
В соответствии с законодательством Российской Федерации чрезвычайной ситуацией считается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей [2].
Снеговой А. В., Омаров О. С.
ОБ ОПЫТЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕЖИМА ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ В ГОСУДАРСТВАХ-УЧАСТНИКАХ СНГ
В качестве определения чрезвычайных обстоятельств социального характера можно предложить следующее. Чрезвычайные обстоятельства социального характера - совокупность общественно опасных действий, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, причинение вреда здоровью, значительный имущественный ущерб, нарушение условий жизнедеятельности населения и организаций, и вызывают необходимость применения специальных мер, направленных на противодействие возникшим угрозам, и являются, в том числе, основанием для введения чрезвычайного положения.
В зависимости от конкретного вида чрезвычайных обстоятельств значительно отличаются порядок реагирования, состав применяемых сил и средств органов государственной власти, формы и методы их деятельности и т. п.
Остановимся на анализе правового регулирования режима чрезвычайного положения в тех странах СНГ, в которых произошли определенные изменения рассматриваемого законодательства в последние годы. Сразу следует отметить, что рассматриваемая сфера правовых отношений является предметом пристального внимания законодательных и иных органов власти государств-участников СНГ.
В Казахстане рассматриваемые правоотношения регулирует Закон Республики Казахстан от 8 февраля 2003 г. № 387 «О чрезвычайном положении». В этом документе чрезвычайное положение определяется как особый правовой режим деятельности органов государственной власти, допускающий введение государством ограничений правосубъектности физических и юридических лиц под угрозой усиленной юридической ответственности в период действия режима. Этот режим устанавливается для обеспечения безопасности и защиты конституционного строя государства, а также интересов общества и личности.
В указанный Закон значительные изменения и дополнения были внесены в 2013 году (Конституционный закон Республики Казахстан от 3 июля 2013 года № 121^ «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан и в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам исключения противоречий, пробелов, коллизий между нормами права различных законодательных актов и норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений»), в связи с необходимостью совершенствования системы реагирования органов государственной власти на возникновение чрезвычайных обстоятельств. Поводом для таких изменений послужил критический анализ последствий ряда предшествовавших негативных событий, а также прогноз возможных изменений обстановки.
К примеру, зимой 2011-2012 гг. в г. Жанаозен Манги-стауской области Республики Казахстан произошли массовые беспорядки, возникшие на почве затянувшегося трудового конфликта работников-нефтяников с администрацией нефтегазовой компании. В результате указанных массовых беспорядков 64 человека получили огнестрельные ранения, 15 человек погибли, был нанесен значительный материальный ущерб. Различные телесные повреждения получили 35 сотрудников полиции. С целью пресечения массовых беспорядков, обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, нормализации обстановки 17 декабря 2011 г. во исполнение Указа Президента
Республики Казахстан на территории г. Жанаозен был введен режим чрезвычайного положения, который действовал до 31 января 2012 г. [3]
Изменения в Закон Республики Казахстан от 8 февраля 2003 г. № 387 «О чрезвычайном нии» выразились в дополнении предусмотренных государством мер и ограничений правовыми нормами, регулирующими введение особого режима экстренного реагирования и функционирования государственных органов, осуществляющих предупреждение и ликвидацию чрезвычайных обстоятельств социального характера, являющихся основанием для введения чрезвычайного положения.
Дополнения предусматривают достаточно четкое определение компетенции органов государственной власти, таких как Министерство обороны Республики Казахстан, Комитет национальной безопасности Республики Казахстан, Министерство внутренних дел Республики Казахстан по предупреждению, пресечению и ликвидации обстоятельств, вызвавших необходимость введения особого режима экстренного реагирования.
В частности, к компетенции Министерства обороны Республики Казахстан отнесено предупреждение провокационных действий со стороны других государств, осуществляемых с целью навязывания вооруженного конфликта; предупреждение и пресечение нарушений территориальной целостности Республики Казахстан.
Органы национальной безопасности осуществляют противодействие массовым переходам Государственной границы Республики Казахстан с территорий сопредельных государств; предупреждают и пресекают попытки насильственного изменения конституционного строя; предупреждают и пресекают акты терроризма; предупреждают и пресекают действия, направленные на насильственный захват власти или насильственное удержание власти; противодействуют диверсиям; противодействуют вооруженным мятежам.
Министерство внутренних дел предупреждает и пресекает массовые беспорядки; противодействует межнациональным и межконфессиональным конфликтам; предупреждает и пресекает блокаду или захваты отдельных местностей, особо важных и стратегических объектов; пресекает организацию и деятельность незаконных вооруженных формирований.
Кроме того, в рассматриваемых изменениях и дополнениях к Закону Республики Казахстан от 8 февраля 2003 г. № 387 «О чрезвычайном положении» определены полномочия создаваемых органов оперативного управления - постоянно действующих оперативных штабов, созданных для руководства мероприятиями экстренного реагирования. Также важной составляющей внесенных поправок является установленный перечень первоочередных действий по локализации и ликвидации обстоятельств, способных стать основаниями для введения режима чрезвычайного положения.
Такого особого режима экстренного реагирования и функционирования государственных органов при чрезвычайных обстоятельствах социального характера, не связанных с терроризмом, в Российской Федерации, да и в других государствах-участниках СНГ нет.
Правовой механизм регулирования общественных отношений, складывающихся в период угрозы возникновения, непосредственно при чрезвычайных обстоятельствах социального характера и при ликвидации их последствий, на наш взгляд, носит дискретный характер. Дискретность правового регулирования, в свою
очередь приводит к возможному замещению нелегитимными способами действий, которые могут использоваться участниками этих общественных отношений.
Рассмотрим еще один пример правового регулирования общественных отношений, складывающихся в период введения режима чрезвычайного положения.
Законы государств-участников СНГ, регулирующие правовой режим чрезвычайного положения, как правило, предусматривают необходимость утверждения положений, регламентирующих деятельность создаваемых органов управления (в Российской Федерации, например, это - положение о комендатуре; положение о временном специальном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение; положение о федеральном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение) [1]. Следует отметить, что в Российской Федерации указанная нормотворческая работа пока проведена.
В то же время, к примеру, в Республике Беларусь подписан соответствующий Указ Президента Республики Беларусь от 7 августа 2014 г. № 402 «О мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения», которым, в частности, утверждено Положение о комендатуре территории, на которой введено чрезвычайное положение, определены ее задачи и порядок деятельности [4].
Основным содержанием указанного документа является регламентация порядка деятельности комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение. В частности, в Положении о комендатуре территории определены основные права и обязанности должностных лиц комендатуры, порядок образования и прекращения ее деятельности, а также основные задачи и функции комендатуры.
Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Указом Президента для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, а комендатура, в свою очередь, создается для обеспечения выполнения полномочий коменданта.
На наш взгляд, принятие такого Указа играет положительную роль постольку, поскольку именно комендатура организовывает проведение всех мероприятий для обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, защиты конституционного строя и устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения. Наличие рассматриваемого документа способствует повышению эффективности координации действий органов государственной власти в условиях чрезвычайного положения, а также позволяет целенаправленно осуществлять всестороннюю подготовку к возможным действиям органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Говоря о законодательстве государств-участников СНГ, регулирующем режим чрезвычайного положения, необходимо отметить, что для сближения точек зрения по данному вопросу предусмотрен соответствующий правовой механизм, позволяющий обеспечить процесс согласования и приведения к единообразию правовых норм государств. В основе его - модельный закон «О чрезвычайном положении», который принят на пятнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (Постановление № 15-15 от 13 июня 2000 г.). Указанный модельный закон призван формировать правовые условия единообразного понимания чрезвычайного положения и общие подходы к организации деятельности органов
государственной власти по обеспечению мероприятий режима чрезвычайного положения.
Сравнивая содержание и отмечая различия и сходство отдельных его норм с правовыми нормами исследуемых законов государств-участников СНГ, необходимо отметить, что цели и основания введения чрезвычайного положения в государствах-участниках СНГ несколько различаются. Особенно эти различия видны в части, касающейся чрезвычайных обстоятельств социального характера, а основания введения чрезвычайного положения, связанные с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, по сути, идентичны. Сложность в том, что национальные законодательства стран Содружества за прошедший период развивались достаточно динамично, и в значительной степени все отошли от единой основы, ядра [5].
Представляется, что на основании проведенного анализа можно предложить внести изменения в модельный закон «О чрезвычайном положении» и дополнить его нормами, определяющими перечень первоочередных мероприятий при угрозе либо наступлении чрезвычайных обстоятельств социального характера, которые могут привести к необходимости введения чрезвычайного положения. Указанные нормы могут реализовываться в рамках дополнительно вводимого правового режима чрезвычайных обстоятельств социального характера, позволяющего экстренно реагировать на негативные изменения обстановки до введения режима чрезвычайного положения.
К первоочередным мероприятиям при угрозе либо наступлении чрезвычайных обстоятельств социального характера целесообразно отнести:
- блокирование объекта или местности, на которых возникли чрезвычайные обстоятельства социального характера;
- усиление охраны общественного порядка, важных объектов;
- осуществление мер, направленных на обеспечение безопасности населения, эвакуацию или временное отселение людей из зоны чрезвычайных обстоятельств социального характера;
- проведение первичных оперативно-розыскных мероприятий по уточнению сведений о чрезвычайных обстоятельствах социального характера, установлению лиц, причастных к их подготовке и совершению;
- приостановление или ограничение оказания услуг связи;
- приостановление функционирования потенциально опасных объектов;
- обеспечение беспрепятственного проезда в зону чрезвычайных обстоятельств социального характера сил и средств, привлекаемых к действиям в рассматриваемых условиях;
- другие меры.
Полагаем, что перечень указанных первоочередных мероприятий, а также органы управления, состав привлекаемых сил и средств, а также их основные задачи и функции должны быть четко определены в законодательстве. Задействование указанных структур возможно в рамках правового режима чрезвычайных обстоятельств социального характера, т.е. режима немедленного реагирования и действий государственных органов при возникновении чрезвычайных обстоятельств социального характера.
Основными формами взаимодействия правоохранительных органов государств-участников сНг в условиях введения чрезвычайного положения на территории одного из них могут являться: обмен информацией; оказание взаимной правовой, оперативной, методической, технической и иной помощи; проведение совместных и/или согласованных оперативных и иных мероприятий; подготовка кадров; разработка правовых
Снеговой А. В., Омаров О. С.
ОБ ОПЫТЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕЖИМА ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ В ГОСУДАРСТВАХ-УЧАСТНИКАХ СНГ
актов в сфере деятельности при чрезвычайных обстоятельствах; совместная и/или согласованная работа по предотвращению и устранению причин и условий, способствующих возникновению обстоятельств введения режима чрезвычайного положения.
Таким образом, формирование эффективной системы реагирования на чрезвычайные обстоятельства в рамках особого правового режима чрезвычайного положения требует от государств-участников СНГ оперативного решения комплекса мер законодательного, организационного, научно-методологического характера. Одним из важнейших аспектов, формирующих эффективную систему использования правового института чрезвычайного положения, обеспечения взаимодействия в рассматриваемой сфере является наличие в государствах-участниках СНГ обоснованной и непротиворечивой правовой базы межгосударственного и национального уровней в рассматриваемой сфере.
Список литературы:
1. О чрезвычайном положении: федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 23. Ст. 2277; 2014. № 11. Ст. 1088.
2. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ.
3. https://ru.wikipedia.org/wiki/ Протесты_в_ Мангиста-уской_области_(2011) (дата обращения: 15.06.2016 г.).
4. http://www.pravo.by/main.aspx?guid=1871&t=157973 (дата обращения: 28.05.2016 г.).
5. Громова О.Н. Основные направления конвенционного сотрудничества государств-участников СНГ в сфере правоохранительной деятельности. Труды Академии управления МВД России. № 4 (28). М. 2013.
6. Мамитова Н.В. Совершенствование конституционных основ системы и деятельности федеральных органов государственной власти: анализ современного законодательства// Пробелы в российском законодательстве. 2015, № 4. С. 10-14.
7. Кравцова Е.А., Максименко А.В., Шалайкин Р.Н. Роль и полномочия государственных органов при возникновении чрезвычайных ситуаций. Пробелы в российском законодательстве. 2016, № 2: С. 100-103.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью заместителя начальника кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях Академии управления МВД России, кандидата юридических наук, доцента А.В. Снегового; слушателя Академии управления МВД России Омарова О.С. на тему «Об опыте правового регулирования режима чрезвычайного положения в государствах-
участниках СНГ» Статья А.В. Снегового, О.С. Омарова посвящена важной проблеме, которая присуща в настоящее время правовым системам всех государств-участников СНГ.
Одним из средств обеспечения безопасности граждан, общества и государства выступает введение режима чрезвычайного положения. Как показывает история государств-участников СНГ и других государств, институт чрезвычайного положения позволяет направить развитие социально-политических конфликтов в рамки права, сохранить общественный порядок и безопасность в экстремальных ситуациях.
Авторы достаточно внимательно и глубоко проанализировали правовую регламентацию деятельности органов государственной власти в период введения режима чрезвычайного положения в Республике Казахстан, Республике Беларусь, Российской Федерации.
Весьма убедительно авторы статьи аргументируют необходимость осмысления опыта государств-участников СНГ и выдвигают предложения о формировании унифицированных правовых основ, позволяющих государственным органам государств-участников СНГ адекватно реагировать на осложнения социальной ситуации, на возникновение чрезвычайных обстоятельств. Проведение такой работы предлагается осуществить посредством модельного законотворчества в рамках государств-участников СНГ.
Статья достаточно логична, последовательна, имеет четкую структуру.
Вывод: Статья «Об опыте правового регулирования режима чрезвычайного положения в государствах-участниках СНГ», несомненно, принесет пользу специалистам различного уровня и должна быть опубликована.
Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры Академии управления МВД России
М.П. Киреев
