CC BY
43
А.В. СНЕГОВОЙ,
заместитель начальника кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях,
кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
32
A.V. SNEGOVOJ,
the deputy chief of chair of management of Department of internal affairs in special conditions, candidate of
jurisprudence, associate professor (Academy of management of the Ministry of Internal Affairs of Russia)
УДК 351/354
О совершенствовании законодательств государств-участников СНГ, регламентирующих деятельность органов внутренних дел в условиях чрезвычайных обстоятельств социального характера
About improvement of legislations of the participating states of the CIS regulating activity of law-enforcement bodies in the conditions of force majeure of social character
В статье исследуются особенности правового регулирования деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах социального характера, рассматривается содержание правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел государств-участников СНГ, а также - организационные аспекты в указанных обстоятельствах.
Чрезвычайные обстоятельства социального характера, унификация и гармонизация правового регулирования деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах, модельное законодательство государств-участников СНГ.
In article features of legal regulation of activity of law-enforcement bodies are investigated at force majeure of social character. Contents of the legal acts regulating activity of law-enforcement bodies of the participating states of the CIS at force majeure of social character, and also organizational aspects of interaction at force majeure are considered.
Force majeure of social character, unification and harmonization of legal regulation of activity of law-enforcement bodies at force majeure, the model legislation of the participating states of the CIS.
Исследуя компетенцию органов внутренних дел (полиции) государств—участников СНГ при выполнении задач в условиях чрезвычайных обстоятельств социального характера, следует отметить, что рассматриваемая сфера деятельности является предметом пристального внимания законодательных и иных органов власти государств—участников СНГ.
Чрезвычайные обстоятельства социального характера — обстоятельства, обусловленные совершением общественно опасных деяний, ко-
торые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, причинение вреда здоровью, значительный имущественный ущерб, нарушение условий жизнедеятельности населения и организаций, и являющиеся, в том числе, основанием для введения чрезвычайного положения.
Компетенция органов внутренних дел государств—участников СНГ при выполнении задач в условиях чрезвычайных обстоятельств социального характера определена в национальных нормативных правовых актах, непосредственно
регламентирующих степень участия конкретных правоохранительных органов в рассматриваемой области деятельности. В законодательных, межведомственных и ведомственных актах органы внутренних дел государств—участников СНГ включены в перечень правоохранительных органов, осуществляющих выполнение задач в условиях различных чрезвычайных обстоятельств, и в конкретных правовых нормах оговорены пределы их компетенции1.
Деятельность по выполнению задач при чрезвычайных обстоятельствах социального характера в государствах—участниках СНГ осуществляется, как правило, на межведомственной основе. В то же время, основная нагрузка по предупреждению и пресечению чрезвычайных обстоятельств ложится на органы внутренних дел государств—участников СНГ.
Исходя из анализа законодательства и практической деятельности, к задачам, выполняемым органами внутренних дел в условиях чрезвычайных обстоятельств социального характера, следует отнести предупреждение и пресечение блокирования или захвата отдельных местностей, особо важных объектов; пресечение массовых беспорядков; массовых противоправных действий, нарушающих движение транспорта, работу средств связи и организаций; деятельности незаконных вооруженных формирований, банд, вооруженных преступников; освобождение заложников (когда не выдвигаются требования политического характера).
Кроме того, органы внутренних дел государств—участников СНГ при пресечении и ликвидации последствий определенных чрезвычайных обстоятельств социального характера оказывают содействие иным органам власти. Они участвуют в пресечении попыток насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, пресечении вооруженных мятежей, террористических актов, пресечении межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтов, в воспрепятствовании незаконным массовым пересечениям границы.
Сравнительный анализ нормативных правовых актов государств—участников СНГ, регулирующих правоотношения, складывающиеся при чрезвычайных обстоятельствах, показывает, насколько содержащиеся в них понятия, (например, «экстремизм», «террористический акт», «контртеррористическая (антитеррористическая) операция», «чрезвычайное положение» и иные) существенно различаются по своим признакам либо вообще несопоставимы.
Сложность в том, что национальные законодательства стран Содружества за прошедший
1 Применительно к национальному законодательству стран-членов СНГ, регламентирующему борьбу с терроризмом и экстремизмом.
период развивались достаточно динамично, и в значительной степени все отошли от единой основы, ядра [3, с. 101].
В то же время, интеграционные процессы на пространстве государств-участников СНГ продолжают развиваться в обозначенных рамках в целом, а также Союзного государства Российская Федерация — Республика Беларусь, Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и Шанхайской организации сотрудничества (ШОС). Взаимодействие полиции с правоохранительными органами иностранных государств и международными полицейскими организациями осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации [2].
Основными формами взаимодействия правоохранительных органов государств-участников СНГ в деятельности при чрезвычайных обстоятельствах являются: обмен информацией; оказание взаимной правовой, оперативной, методической, технической и иной помощи; проведение совместных и/или согласованных оперативных и иных мероприятий; подготовка кадров; разработка правовых актов в сфере деятельности при чрезвычайных обстоятельствах; совместная и/или согласованная работа по предотвращению и устранению причин и условий, способствующих возникновению чрезвычайных обстоятельств.
Основой взаимодействия органов внутренних дел государств-участников СНГ в условиях чрезвычайных обстоятельств являются следующие межгосударственные документы:
— Устав СНГ, утвержденный Решением Совета глав государств СНГ от 22 января 1993 г.;
— Соглашение о сотрудничестве государств— участников СНГ в борьбе с преступностью от 25 ноября 1998 г.;
— Договор о сотрудничестве государств—участников СНГ в борьбе с терроризмом от 4 июня 1999 г.;
— Протокол об утверждении Положения о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий от 7 октября 2002 г.
Планомерность в организации рассматриваемого сотрудничества государств—участников СНГ обеспечивают принятые и реализуемые межгосударственные программы. К примеру, исполняются следующие нормативные правовые документы: Межгосударственная программа совместных мер борьбы с преступностью на 2014—2018 годы, Программа сотрудничества государств—участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма на 2014—2016 годы, утвержденные 25 октября 2013 года Советом глав государств Содружества Независимых Государств в г. Минске.
33
IISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2014. № 2 (30)
34
Заключенные договоры и соглашения должны эффективно реализовываться на практике. В целях оптимизации взаимодействия в деятельности при чрезвычайных обстоятельствах социального характера важно обеспечить единообразие правоприменительной практики, а для этого, в первую очередь, необходимо иметь непротиворечивое законодательство отдельных государств СНГ.
Следует заметить, что содержание деятельности органов внутренних дел государств— участников СНГ при чрезвычайных обстоятельствах социального характера не раскрыто в достаточной степени в соответствующих национальных законодательных актах. Об этом свидетельствуют и анализ нормативных правовых актов, и результаты опросов и анкетирования сотрудников органов внутренних дел рассматриваемого Содружества. Такое положение может приводить либо к дублированию либо к невыполнению возложенных обязанностей в деятельности при чрезвычайных обстоятельствах социального характера.
Неверный, неадекватный содержанию функций, установленных в законах и ведомственных нормативных актах, выбор форм и методов практической деятельности органов внутренних дел может повлечь за собой и нарушения прав и свобод граждан, и просчеты в организации предупредительно-профилактической составляющей, и, как результат, низкую эффективность деятельности при чрезвычайных обстоятельствах социального характера.
Различия в правовом регулировании деятельности при чрезвычайных обстоятельствах вызывают затруднения в реализации договоров и соглашений в этой сфере, создают «дыры» и «пробелы», которые порождают сложности в правовой оценке содеянного, нарушают взаимодействие правоохранительных органов при чрезвычайных обстоятельствах.
В юридической литературе процесс приведения к единообразию правовых систем государств определяется как унификация и гармонизация.
Унификация (от лат. «ипш facere» — делать единым) национальных законодательств предполагает их сведение к полному единообразию, единой норме, единой форме. Под унификацией законодательства подразумевается деятельность по созданию единых норм, а не аналогичных или похожих.
Гармонизация национальных законодательств государств преследует несколько иную, отличную от унификации, цель. Это устранение препятствующих факторов правового характера, которые могут возникать из-за различий в национальных законодательствах, а также формирование единых основ политики государств в определенных сферах общественной жизни или секторах экономики [4, с. 38].
Для решения задач сближения и совершенствования законодательств государств-участников СНГ, включая сферу деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах социального характера, выработаны два взаимосвязанных, относительно эффективных инструмента: рекомендации по гармонизации и унификации национальных законов и модельные (типовые) законы. Первые представляют собой предложения по внесению поправок и изменений в законы конкретных или всех государств-участников СНГ. К примеру, в 2010 г. приняты Рекомендации по унификации и гармонизации национальных законодательств государств-участников СНГ в сфере обеспечения химической и биологической безопасности, которые способствуют установлению единых правовых основ государственной политики стран СНГ, а также обеспечения химической и биологической безопасности и антитеррористической защищенности объектов в регламентируемой сфере. Также в данных Рекомендациях дается определение понятия «антитеррористическая защищенность объекта» [1].
Модельный акт как типовой образец нормативного правового регулирования конкретной области общественных отношений, как примерный акт, ориентирующий национального законодателя в правотворческой деятельности, как целенаправленное влияние на национальную законотворческую практику государств— участников межгосударственного объединения позволяет без навязывания жестких рамок обеспечить общность концептуальных подходов, а в некоторых сферах и детальную согласованность развития национальных законодательных систем государств—членов [4, с. 50].
Модельные законы, принимаемые Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ, сами по себе не являются источниками права и не имеют прямого действия на территории указанных государств, кроме того, носят скорее рекомендательный характер, однако содержащиеся в них принципы и нормы могут быть включены тем или иным образом в национальное законодательство.
С целью сближения и совершенствования правового регулирования рассматриваемой области были приняты, к примеру, Модельные уголовный и уголовно-процессуальный кодексы от 17 февраля 1996 г., Модельный закон «О противодействии организациям и лицам, деятельность которых имеет целью осуществление актов терроризма на территории других государств» от 4 декабря 2004 г.
Модельные законы периодически перерабатываются и совершенствуются. Так, модельный правовой акт, касающийся борьбы с терроризмом и принятый еще в 1998 г., дорабатывался в 2004 и 2009 гг. В 2004 г. очередной этап данной рабо-
ты завершился подготовкой соответствующего проекта, в разработке которого принимал участие авторский коллектив Академии управления МВД России, в том числе и автор данной статьи. Последняя редакция модельного закона «О противодействии терроризму», а также изменения и дополнения к модельным уголовному и уголовно-процессуальному кодексам для государств—участников СНГ по вопросам борьбы с терроризмом были приняты Межпарламентской ассамблеей государств—участников СНГ 3 декабря 2009 г.
Важной составляющей модельного законодательства, посвященного регулированию отношений, складывающихся при чрезвычайных обстоятельствах, является модельный закон «О чрезвычайном положении», который принят на XV пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств—участников СНГ. Указанный модельный закон призван формировать правовые условия единообразного понимания чрезвычайного положения и общие подходы к организации деятельности органов власти по обеспечению мероприятий режима чрезвычайного положения.
Сравнивая содержание и отмечая сходство и различия отдельных его норм с правовыми нормами аналогичных законов государств—участников СНГ, необходимо отметить, что основания и цели введения чрезвычайного положения в них несколько различаются. Особенно эти различия видны в части, касающейся чрезвычайных обстоятельств социального характера, а основания введения чрезвычайного положения, связанные с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, по сути, идентичны.
Вместе с тем для совершенствования правового регулирования деятельности сил и средств органов власти, в том числе и органов внутренних дел государств—участников СНГ, следует дополнить модельный закон «О чрезвычайном положении» нормами, определяющими перечень первоочередных мероприятий при угрозе либо наступлении чрезвычайных обстоятельств
Список литературы
1. Рекомендации по унификации и гармонизации национальных законодательств государств—участников СНГ в сфере обеспечения химической и биологической безопасности: постановление Межпарламентской Ассамблеи государств—участников Содружества Независимых Государств № 35-11. URL: http:// nac.gov.ru/content/4168.html (дата обращения: 17.01.2014 г.).
2. О полиции: Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ // Рос. газ. 2014. 8 февр.
социального характера, которые могут привести к необходимости введения чрезвычайного положения. К первоочередным мероприятиям здесь целесообразно отнести усиление охраны общественного порядка, особо важных объектов; приостановление или ограничение оказания услуг связи; эвакуацию или временное отселение людей из зоны чрезвычайных обстоятельств социального характера; приостановление функционирования потенциально опасных объектов; обеспечение беспрепятственного проезда в зону чрезвычайных обстоятельств социального характера сил и средств, привлекаемых к действиям в рассматриваемых условиях.
Полагаем, что перечень указанных первоочередных мероприятий, органы управления, состав привлекаемых сил и средств должны быть определены и задействоваться в рамках правового режима чрезвычайных обстоятельств социального характера. Правовой режим чрезвычайных обстоятельств социального характера — это режим немедленного реагирования и действий органов власти, осуществляющих предупреждение и ликвидацию чрезвычайных обстоятельств социального характера, являющихся основанием для введения чрезвычайного положения. Компетенция органов власти по введению указанного режима должна быть оговорена в соответствующем национальном законодательстве.
Формирование эффективной системы реагирования на чрезвычайные обстоятельства социального характера в рамках государств—участников СНГ требует решения комплекса мер законодательного, организационного, научно-методологического характера. Одним из важнейших аспектов, формирующих эффективную систему реагирования на чрезвычайные обстоятельства социального характера, обеспечения взаимодействия в рассматриваемой сфере является наличие в данных государствах обоснованной и непротиворечивой правовой базы межгосударственного и национального уровней.
3. Громова О.Н. Основные направления конвенционного сотрудничества государств— участников СНГ в сфере правоохранительной деятельности // Труды Академии управления МВД России. № 4 (28). 2013.
4. Право и межгосударственные объединения / В.Г. Вишняков, В.А. Егиазаров, Ю.А. Королев и др. / под общ. ред. В.Г. Вишнякова. СПб., 2003.
E-mail: [email protected].
35
