CC BY
85. О проблемах выбора государственных научно-технологических приоритетов России в свете мировых тенденций
К настоящему времени и в обществе, и во властных структурах России укрепляется убеждение в том, что будущее страны связано с новыми технологиями, которые способны преобразовать все стороны нашей жизни - экономику, социальную сферу, оборону.
После десятилетнего периода (1990-1999) углубляющегося кризиса науки наступил этап частичной стабилизации, создаются предпосылки для перехода к ее развитию на новых принципах. Научный потенциал России снижен, но в целом сохранен, сформировались новые формы организации и финансирования научно-технической деятельности, обеспечена преемственность традиций главных научных школ, формируются новые элементы национальной инновационной системы.
Ограниченность бюджетных средств не позволяет решить все назревшие проблемы российской науки, обеспечить стимулы инновационной деятельности. В этих условиях главной задачей государственной власти должно стать создание новых механизмов выявления и обеспечения национальных приоритетов в данной сфере. Речь идет о том, что, поддерживая весь спектр научной деятельности в минимальном для ее выживания объеме, нельзя отказываться от концентрации усилий в особо важных областях, обеспечивающих и участие России в глобальной технологической гонке, и решение жизненно важных внутренних задач. Российская практика последних лет доказала, что без выделения крупных, хорошо обеспеченных приоритетов научная политика становится неэффективной, она не позволяет решать серьезных стратегических задач.
Для того чтобы деятельность в этом направлении была эффективной, необходимо, с одной стороны, учесть и критически оценить сформировавшийся в новых условиях наш собственный, противоречивый опыт работы с приоритетами — поддержки ведущих научных центров, научных школ, выдающихся ученых, попытки подготовки перечней приоритетных и критических технологий, президентских программ. Эти подходы позволили решить ряд наиболее неотложных текущих задач, но в современных условиях они неэффективны. С другой стороны, необходимо сформули-
ровать новые требования к выбору и оценке приоритетов науки и образования, к созданию политических, организационных и финансовых механизмов их отбора и реализации.
Понятно, что эти требования будут определяться в первую очередь общими потребностями государства, долгосрочными приоритетами экономической, социальной и военной политики. Вместе с тем, они должны учитывать накопленный в данной области мировой опыт, так как в условиях глобализации мирового развития науки и техники структура современных приоритетов государственной научно-технической политики развитых стран дает проверенные практикой, общезначимые ориентиры и механизмы развития. Критическое использование этого опыта с учетом глубоких различий между условиями развития науки в России и развитых странах предполагает первоочередной учет следующих обстоятельств.
1. Развитые страны уже завершили два важнейших этапа научно-технического развития. На первом этапе (1940—1950) оно было нацелено, прежде всего, на создание систем вооружения, обеспечение военно-технического превосходства. На втором этапе (1960—1980) эта цель не была снята, но к ней добавилась качественно новая задача — обеспечение стабильных темпов экономического роста и повышения глобальной конкурентоспособности ключевых отраслей. Третий, современный этап характеризуется тем, что развитые страны приступили к постановке и решению социальных задач научно-технической политики, связанных со смещением приоритетов в сторону информационных услуг, медицины, экологии и других аспектов повышения качества жизни. Особенность современного периода заключается и в том, что в развитых странах многие государственные программы нацелены не на грандиозные, дорогостоящие проекты прорывного, демонстрационного характера, а на долгосрочную кропотливую работу по укреплению всех звеньев национальных инновационных систем по широкому фронту — в гражданских и военных отраслях промышленности и услуг, в образовании и здравоохранении, в охране среды и в изучении космоса. Именно эти элементы в совокупности формируют жизнеспособную национальную науку, обеспечивают взаимосвязь всех стадий исследовательского цикла, гарантируют не прыжок на пределе сил, а плавное вхождение в третье тысячелетие.
Применительно к России можно говорить о том, что она находится в самом начале второго этапа, когда принимаются исключительно важные государственные решения о том, какие отрасли станут генераторами долгосрочного экономического роста (в Японии, Корее и других новых индустриальных странах на соответствующих этапах развития упор был сделан на производстве автомобилей, компьютеров, средств связи и современной бытовой техники). Кроме того, все развитые страны решали проблемы второго этапа, продолжая наращивать масштабы научных расходов, расширяя сеть научно-исследовательских учреждений. На третьем этапе количественные параметры сферы ИР стабилизируются, в некоторых случаях с тенденцией к сжатию до экономически приемлемого уровня. В России резкое сокращение сферы ИР, отчасти экономически оправданное, может серьезно осложнить перспективы выполнения задач второго этапа научно-технического развития. Вместе с тем, России необходимо, на наш взгляд, решать и проблемы третьего этапа, чтобы не отстать безнадежно от развитых стран. Ясно, что успех будет в значительной степени определяться и выбором приоритетов второго и третьего этапов, и возможностями мобилизации финансовых ресурсов в науке и инновационной сфере.
2. Проведенный в работе анализ фактически сложившейся структуры приоритетов и тенденций их изменения показал, что в последние 10-15 лет во всех развитых странах произошла перестройка дисциплинарной структуры науки: снизился удельный вес технических знаний, возросла доля комплекса "наук о жизни" -биологии, генетики, всех отраслей медицины, а также биохимии, биофизики, т.е. междисциплинарных исследований, создавших принципиально новые области применения.
Наиболее важным становится переориентация всех перечисленных дисциплин в интересах здравоохранения. В области фундаментальных исследований США здравоохранение давно опережает все остальные статьи государственных научных расходов: на медицинскую науку тратится в три раза больше, чем на исследования космоса, и в шесть раз больше, чем на фундаментальные исследования в интересах обороны.
Аналогичные сдвиги начинают проявляться и в технологической сфере. Так, американское патентование уже сейчас характеризуется большим и продолжающим быстро расти удельным весом заявок и патентов, связанных с медициной.
В отраслевой структуре приоритетов первая тройка лидеров в ведущих странах долгое время была идентичной - аэрокосмическая промышленность, автомобилестроение, электротехническое машиностроение. На каждую из этих отраслей приходилось от 10 до 15% расходов на исследования и разработки в отраслях хозяйства США, Японии, ЕС. К середине 90-х годов ситуация изменилась. В США лидером стала сфера услуг, представленная в основном информационными технологиями (около 20%), которая потеснила аэрокосмическую отрасль (12%) и автомобилестроение (11%). В ЕС на первых местах электротехника (15%), автомобилестроение (13%) и услуги (11%), а авиа-и ракетостроение уже не входят в первую пятерку, на них приходится сейчас менее 10% ИР. В Японии приоритетными направлениями технологического развития и ИР остаются электроника, электротехника и автомобилестроение.
3. Ведущие зарубежные страны находятся в процессе постоянного поиска эффективных механизмов государственного отбора национальных научно-технологических приоритетов, и их опыт очень разнообразен. Значительные достижения этих стран в области науки и техники связаны прежде всего с неуклонным обеспечением главного приоритета в данной области - развития науки как национального приоритета с поддержанием стабильно высокой доли расходов на ИР в ВВП и в государственных бюджетах, финансирования фундаментальных исследований и стимулирования научно-технологической и инновационной деятельности частного сектора.
Опыт ведущих стран показывает также, что решение проблемы выбора новых или резкого изменения существующей структуры дисциплинарных (тематических) приоритетов в науке и технологии должно начинаться с определения национальных целей развития и провозглашения их высшим руководством страны.
Общими чертами методологии выбора приоритетов являются совместное использование разных подходов (метод Дельфи, критические технологии, экспертиза), широкое привлечение квалифицированных экспертов в конкретных областях знаний (обычно не менее тысячи в каждой стране) и специалистов, занятых во всех отраслях и секторах экономики, тщательная отработка самой процедуры опроса в рамках выбранной стратегии.
В странах с развитой рыночной экономикой для стимулирования ориентации промышленных исследований и разработок в
соответствии с государственными приоритетами используются механизмы контрактов (или закупок), грантов, партнерств, система кооперационных проектов (программа "Предвидение"), косвенное налоговое регулирование.
Необходимо подчеркнуть, что настоящие научно-технологические прорывы национального масштаба объясняются не только верно выбранными приоритетами в развитии (например, приоритет высокотехнологичных отраслей, особенно при необходимости расширения экспорта, как в случае Японии, был очевиден в этот период и другим странам), сколько эффективностью сотрудничества заинтересованных государственных ведомств с корпоративными структурами.
Важнейший элемент всей системы реализации государственных приоритетов в научно-технической области, обеспечивающий действенность создаваемого механизма, - широкое информирование научно-технического и промышленного сообщества страны о выделенных направлениях развития. Знание государственных приоритетов на предстоящий период помогает в перспективном планировании учеными и научными коллективами дальнейшей работы, соискании ими грантов и бюджетных фондов в приоритетных областях исследований.
4. Особая важность и ответственность определения государственных приоритетов связана с тем, что ранее в СССР, а теперь в России, в отличие от стран с рыночной экономикой, позиции государства в области науки, особенно в ее финансировании, были и остаются доминирующими (до 80% национальных научных расходов так или иначе идет через федеральный бюджет). В периоды индустриализации и реализации крупных амбициозных проектов военного значения и "Большой науки" — космос, авиация, физика высоких энергий — это обеспечивало существенные преимущества с точки зрения мобилизации и концентрации ресурсов на приоритетных направлениях. Сложившаяся в результате уникальная модель советской науки была хорошо приспособлена к выполнению государственных программ, но она никогда не подчинялась жестким требованиям экономической целесообразности, учета соответствия произведенных затрат реальным результатам даже в части прикладных исследований и разработок. Именно эту функцию выполняет частнопредпринимательский сегмент национальных инновационных систем развитых стран.
Частный сектор ИР России только формируется. Этот процесс идет в двух направлениях. Первое — эволюция научно-исследовательских подразделений в составе крупных приватизированных предприятий (ныне акционерных компаний), многие из которых пока остаются квазирыночными, рассчитывая на государственный заказ как по основной производственной деятельности, так и в части научных исследований. Лишь небольшая часть приватизированных предприятий, справившаяся с современными экономическими трудностями, способна поддерживать за свой счет ИР в значительных масштабах8. Как известно, в переходный период экономически наиболее жизнеспособными в российской экономике оказались традиционно ненаукоемкие компании, представляющие добывающую промышленность, торговлю, строительство. Наибольшие экономические трудности переживают военно-промышленный и аэрокосмический комплексы, обслуживанию которых была подчинена прежняя государственная система ИР.
Второе направление — возникновение новых, как правило, небольших наукоемких компаний, создаваемых для обслуживания быстрорастущих сегментов внутреннего рынка, в основном информационного и финансового. Этот сектор невелик и в значительной мере ориентирован не столько на проведение ИР, сколько на оказание научно-инженерных услуг. При благоприятной экономической конъюнктуре, особенно при оживлении инвестиционного процесса, этот сектор может укрепиться, имея опыт роста в рыночных условиях, расширить свои функции и стать генератором многих позитивных изменений. Реальные надежды на частное финансирование науки зависят от перспектив экономического роста в России и инвестиционной активности частных компаний. Если условия для такой активности будут благоприятными, реализация новых инвестиционных проектов потребует проведения компаниями собственных разработок и необходимости заказывать прикладные исследования в крупных научных центрах.
5. Реформирование российской инновационной сферы невозможно без изменения всей системы отбора и реализации приоритетов государственного финансирования ИР, формиро-
8 Это прежде всего связано с инновационными процессами. Однако, как отметил в своем интервью (Независимая газета. - М., 2000. - 19 июля.) и.о. замминистра промышленности, науки и технологий Ю.Н.Юдинцев, в систематические инновационные процессы включились лишь 5% промышленных предприятий РФ.
вания новой системы экономических и финансовых стимулов научно-технической деятельности. Некоторые новые явления и тенденции, наметившиеся или уже достаточно прочно закрепившиеся в изменении механизмов российской научной политики и свидетельствующие о ее движении к новой модели, соответствуют мировой практике в этой области, но до создания целостной и эффективно работающей системы еще очень далеко.
Так, в 1996 г. был сделан определенный шаг вперед в решении проблемы выбора государственных приоритетов. Речь идет о Федеральной целевой научно-технической программе на 19962000 гг. "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского назначения". В ее подготовке участвовали высококвалифицированные эксперты, работавшие на основе двухэтапной процедуры опроса, с корректировкой результатов по согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами. Пожалуй, впервые на государственном уровне удалось отказаться от доминировавших ранее принципов технократизма, учесть первоочередные социально-экономические потребности. К сожалению, программы финансирования никогда не выполнялись в полном объеме, и перейти к финансированию науки на основе новых приоритетов не удалось.
Особенностью работы над перечнем критических технологий стала тенденция его постоянного расширения. За этим, безусловно, стоит активное лоббирование, задача которого состоит в привлечении бюджетных средств в условиях резкого сокращения государственных ассигнований на науку.
Но эти процессы фактически перечеркивают саму идею, заложенную в первоочередной ориентации национальной научно-технологической политики на наиболее важные направления, определяющие экономическое благосостояние и национальную безопасность страны на перспективу. Перечень становится неким аналогом тематических позиций плана развития научной сферы, в основу которого заложены свойственные науке консерватизм, продолжение начатых работ. Отбор технологий должен носить жестко прагматический характер, принимающий в расчет имеющийся национальный задел в конкретной области ИР, перспективы отечественной промышленности на национальных и мировых рынках при использовании новой технологии, решение задач технологической независимости в стратегически важных областях и многое другое.
Подчеркнем еще раз, что принципиальное различие между Россией и развитыми странами заключается в уровне научной активности частного сектора. В странах с рыночной экономикой промышленные и финансовые корпорации вкладывают в науку не меньше средств, чем государство (в Японии — примерно втрое больше). Научные центры корпораций, примерным аналогом которых можно было считать крупные КБ и центральные отраслевые институты в СССР, с экономической точки зрения вносят основной вклад в научно-технический прогресс. Именно они, беря на себя огромные риски вложений в долгосрочные научно-технологические проекты, получают существенные конкурентные преимущества в случае успеха.
Оценивая возможность использования западного опыта в отношении научных исследований частного сектора промышленности в России, следует учитывать, что в развитых странах основные меры государственной политики решают задачу стимулирования и поддержки давно сложившегося, довольно обширного и жизнеспособного сегмента, как правило, превосходящего по размерам и экономическому значению государственный сектор науки. В России для создания дееспособного предпринимательского сектора науки требуется долгосрочная и целенаправленная государственная политика, система особых мер, создающих благоприятные условия для перераспределения финансовых ресурсов частного сектора в научно-техническую и инновационную деятельность.
6. В России активно обсуждаются два варианта реализации государственных приоритетов в научно-технической сфере. А. Придание наиболее важным направлениям или проектам статуса президентских программ. Сейчас результативность огромного числа государственных научно-технических программ крайне низка. Необходимо пересмотреть саму идеологию их формирования, сориентировать на ключевые сектора рынка, продумать механизмы реализации, сформулировать перспективные задачи, определить их бюджетные параметры. Б. Использование Бюджета развития для приоритетного финансирования инвестиционных проектов, соответствующих задачам повышения конкурентоспособности, увеличения экспорта наукоемкой продукции.
Заметим в связи с этим, что обычно российские "государственники" предлагают либо централизованным административным путем перераспределять скудные бюджетные средства в пользу
технически передовых (как правило, оборонных отраслей), либо, не боясь инфляции, инвестировать специально эмитированные средства для реализации крупных научно-технических проектов. Очень важно помнить, что при таком чрезмерном вмешательстве государства, при отсутствии нормальной, т.е. высококонкурентной рыночной среды исчезает связь НТП с экономикой через систему цен и другие автоматические регуляторы, а как результат — исчезает и сам НТП. В этом убеждает вся наша практика в нерыночной среде да и современная ситуация, когда стабильные рыночные отношения еще не сложились, наука остается огосударствленной, а состояние паузы в области НТП явно затянулось. Отсюда следует, что главная задача государства в сфере технологического развития — это сочетание разнообразных механизмов прямой бюджетной поддержки с широким спектром мер косвенного регулирования и стимулирования научной и инновационной деятельности, в рамках которого необходима увязка налоговой, амортизационной, кредитной и таможенной политики. Прямая государственная поддержка возможна только для фундаментальной науки и весьма ограниченного спектра критических технологий. Попытки же реализовать за счет госбюджета широкий круг амбициозных государственных программ "приоритетного развития" чреваты в современной экономической ситуации и наращиванием инфляционного давления, и опасностью выбора и финансирования "ложных приоритетов".
В целом можно констатировать, что приоритет развития науки в системе целей государственной политики России был и остается крайне низким на протяжении всего периода 90-х годов. Без изменения положения в ближайшем будущем будет исключительно трудно превратить научно-технические достижения в основной источник экономического роста и развернуть на принципиально новом уровне работу по реализации национальных приоритетов в данной области.
6. Процедуры и организационные структуры, обеспечивающие выбор и реализацию приоритетов
В России в конце 90-х годов на государственном уровне процесс формирования системы механизмов выбора и реализации
