CC BY
61. Введение. МЕТОДОЛОГИЯ АНАЛИЗА, ОЦЕНКИ И ВЫБОРА ПРИОРИТЕТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ научно-технологической политики
"Методология" — термин многозначный и имеет несколько интерпретаций. В данной работе принимается прагматический подход, т.е. понятие методологии рассматривается как система правил и принципов, используемых в какой-либо целенаправленной деятельности. Методология понимается нами как система основных принципов и правил, регулирующих процедуру оценки и выбора, а также устанавливающих механизмы реализации приоритетов для удовлетворения текущих и перспективных потребностей государства, развития тех направлений научного и технологического прогресса, которые обеспечивают наибольший вклад в экономический рост и качество жизни. Предполагается также, что процесс "выбора и оценки" должен носить рациональный характер и не зависеть от субъективных факторов, произвола лиц, принимающих решения, но, одновременно с этим, учитывать и уравновешивать разные политические и экономические интересы основных субъектов научно-технической деятельности - государственных, частных предприятий и институтов, академической, вузовской и отраслевой науки.
В передовых странах Европы, Америки и Азии, вступивших в стадию постиндустриального развития и строящих информационные общества, или общества, построенные на знаниях, само понятие приоритетов науки и технологии в нашем, российском, смысле фактически не употребляется. Поскольку эти страны на протяжении нескольких последних десятилетий находятся в системе глобальных рыночных отношений, государства оказывают
поддержку с точки зрения финансовой подпитки и законодательного обеспечения, налоговых льгот и преференций не столько установленным формальным образом приоритетам, сколько конкретным проектам, получившим поддержку и признание со стороны национальных производителей и государственных структур в качестве начинаний, способных принести максимальную выгоду обществу. Это означает, что их осуществление укрепит позиции на мировых рынках наукоемкой продукции и высоких технологий, будет содействовать расширению налогооблагаемой базы, национальной безопасности и окажет радикальное влияние на улучшение экологической, демографической, социально-культурной и урбанистической ситуации в каждой данной стране. Такие проекты проходят тщательный отбор на основе сложившейся методологии выбора и оценки научных достижений и технологических решений, принятых в данной стране и гарантирующих преимущества создаваемой в ней продукции. К ним могут принадлежать также механизмы модернизации организационных форм производства, науки и образования, социальные программы и т.д. Отбор этих проектов в системе государственных ведомств, оказывающих поддержку научным исследованиям, может опираться на зафиксированный список приоритетов, например, критических технологий (в случае министерств обороны и энергетики США и некоторых других стран), но это скорее исключение из общего правила, заключающееся в том, что единых "обязательных" общенациональных списков приоритетов нет, есть приоритеты в деятельности определенных ведомств, которые реализуются в том числе и в научно-исследовательских программах. Таким образом, приоритетами государственной научно-технической политики становятся стратегические цели развития соответствующих направлений. Далее эти цели уточняются в конкретных программах и проектах, проходящих жесткий конкурсный отбор, экспертизу, оценку результатов по завершении.
Выбор и оценка научно-технологических приоритетов определяются в первую очередь общими потребностями и целями государственного развития, которые должны быть сформулированы в соответствующих документах на разных уровнях государственной власти - от президентского до регионального, от макроэкономического до узкоотраслевого. Вместе с тем, выбор приоритетов должен учитывать логику развития и потребности научной, научно-прикладной, производственно-технологической
деятельности, т.е. обеспечивать развитие науки и наукоемких технологий, непрерывный подъем опирающихся на них секторов народного хозяйства, баланс роста оборонного могущества страны и благосостояния граждан.
Все это позволяет сформулировать исходные методологические принципы и правила выбора и оценки приоритетов научно-технологического развития, которые в самом сжатом виде могут быть представлены так:
1) сравнительный анализ реально сложившейся системы приоритетов в России и развитых странах на разных уровнях, в том числе выявление приоритетности науки в системе целей государства, определение различий в структурах научных и технологических приоритетов, приоритетов государства и частного сектора, а также приоритетов государственного регулирования с точки зрения акцентов на те или иные направления воздействия на национальную инновационную сферу. Цель такого сравнительного анализа — выявить не только позитивные, но и негативные результаты различных моделей развития, условий и особенностей формирования научно-технологической политики и методов ее реализации в части приоритетов;
2) учет долгосрочных глобальных, региональных и национальных тенденций изменения сложившихся приоритетов, общих прогнозов и перспектив научно-технического прогресса и определение областей социально-экономической деятельности, в которых наиболее интенсивно будет возникать спрос на результаты научной деятельности. Игнорирование или неполный учет этого правила может привести, с одной стороны, к недооценке потенциала конкретных направлений, не получающих приоритетного статуса, а с другой — к растрате ресурсов, финансированию ложных приоритетов, возникновению структурных диспропорций в инновационной системе;
3) четкое разграничение уровней государственных научно-технологических приоритетов и их взаимосвязи, что обеспечивает комплексность подхода к данной проблеме, учет интересов различных субъектов научной политики. Следует говорить о системе иерархически построенных приоритетов и предпочтений той или иной системы поддержки: параллельной или последовательной системы финансирования, конкурсной или директивной поддержки и т.д.;
4) ресурсное обеспечение приоритетов, т.е. анализ реальных
возможностей осуществления тех или иных приоритетных программ, учитывающий наличие жизнеспособных научных организаций и коллективов, качество материально-технической базы вузов, обеспеченность информационными ресурсами, конкурентоспособность продуктов и технологий. Выбор приоритетов без учета этих факторов, ставший, к сожалению, реальностью научной политики России последних лет, со всей очевидностью демонстрирует свою полную бесперспективность, невозможность превращения "бумажных" приоритетов в реальные программы и проекты. Кроме того, необеспеченные ресурсами решения создают устойчивый стереотип неэффективности государственного управления, невозможности плодотворного сотрудничества и кооперации всех участников научно-технической деятельности. Забегая вперед, подчеркнем, что именно такое сотрудничество лежит в основе системы отбора приоритетов в большинстве развитых стран; 5) обеспечение механизма прямых и обратных связей между исполнительными и законодательными органами власти и широкой общественностью, формальных и неформальных консультаций между правительственными чиновниками, представителями научных и предпринимательских структур, экспертными группами реализует интеграцию целей и согласование интересов высшего политического уровня и процессов, идущих "снизу", т.е. от непосредственных исполнителей ИР, ускоряет практическую реализацию правительственных решений. Главное условие эффективности - обеспечение "прозрачности" процедур, быстрого и полного информирования всех участников процесса с использованием современных информационных систем.
Методология жесткого фиксирования приоритетов и критических технологий общенационального значения, нашедшая свое воплощение в принятом у нас и одобренном правительством России списке приоритетов (1996), может сыграть крайне негативную роль. Сами эти приоритеты и так называемые "критические технологии" — результат силовых и авторитарных решений и, как правило, фиксируют вчерашний день науки и техники, а некоторые из них в полном объеме просто невыполнимы. Таким образом, первые попытки Министерства науки и технологии1 провести отбор
1 В 2000 г. преобразовано в Министерство промышленности, науки и технологий РФ. До преобразования им был подготовлен новый список критических
критических технологий, используя при этом в качестве отправной точки все поле имеющихся и перспективных технологий, оказались не вполне удачными. Результатом, не представляющим большого практического значения, стал весьма длинный список — набор важнейших технологий по всем направлениям развития науки и технологии.
Необходимо подчеркнуть, что составленные в России списки приоритетов и критических технологий никогда не были не только руководством к действию, но и ориентиром при проведении государственной научно-технической политики, поскольку их реализация не подкреплялась, с одной стороны, достаточными бюджетными ассигнованиями, с другой — ответственностью исполнителей, зафиксированной действующими нормативными актами. Сложившуюся ситуацию нельзя характеризовать лишь как негативную, поскольку сам перечень критических технологий серьезно отставал от уже достигнутого международного уровня и тем самым фактически фиксировал имеющиеся заделы, а не стимулировал поиск новых решений.
Нам следует понять, что при разработке методологии выбора и финансирования приоритетов на государственном уровне следует ориентироваться не на существующие, давно устаревшие, невыполнимые, нереалистические, не обеспеченные ресурсами, в том числе кадровыми, приоритеты и критические технологии, демонстрирующие лишь державные амбиции 80-х годов, а на принципиально новую методологию выбора и оценки таких научных и технологических проектов, которые действительно нужны для России, могут быть в ней осуществлены национальными силами и в состоянии радикально улучшить развитие экономики и социальной сферы, обеспечивая приобретение новых рынков конкурентоспособной российской продукцией. Обсуждая, анализируя и исследуя методологию выбора и оценки приоритетов, нам следует ориентироваться не на "мертвые" приоритеты и критические технологии, а на реальное состояние высокотехнологичных отраслей и производителей в сфере производства и услуг, а также потребности государства и перспективный спрос отечественных "потребителей".
Задача данной работы - показать сложившиеся к настоя-
технологий, который на момент сдачи этой рукописи в производство еще не был окончательно утвержден Правительством РФ. Подробнее об этом сказано в следующих главах.
щему времени приоритеты науки и научной политики ведущих стран, существенные различия научных и технологических приоритетов, приоритетов государства и частного сектора. В ней также проанализированы основные методологические приемы выявления и корректировки приоритетов, механизмы, содействующие реализации приоритетных направлений, выделенных государством.
2. Анализ сложившейся структуры национальных научно-технологических приоритетов развитых стран
2.1. Наука как государственный приоритет
В последнее десятилетие показатели общей наукоемкости ВВП (отношение национальных расходов на ИР к ВВП) развитых стран стабилизировались, при сохранении небольших годовых флуктуаций. В США, Японии и Германии этот показатель установился на уровне 2,5—2,8%, во Франции и Великобритании — 2,2— 2,4%, в Италии и Канаде — 1,3—1,5% (табл. 1). Доля гражданских ИР выросла в США и во Франции после свертывания ряда оборонных программ, а также в результате роста инновационной активности частного сектора, нацеленной на решение задач гражданского характера.
Ожидания более динамичного, ускоренного по сравнению с США роста наукоемкости в Японии с начала 90-х годов пока не подтвердились. Весьма вероятно, что расширение масштабов сферы ИР за пределами 3% не является экономически целесообразным, и дальнейшее развитие сферы научных исследований пойдет по пути ее собственной интенсификации, т.е. повышения эффективности имеющихся ресурсов без наращивания масштабов.
Регионом, где наука рассматривается как важнейший национальный приоритет в истекшее десятилетие, стала Юго-Восточная Азия. Новые индустриальные страны (Южная Корея, Тайвань, Сингапур, Гонконг) увеличили наукоемкость ВВП2 в полтора-два раза и приближаются к показателям европейских
2 Термин "наукоемкость ВВП" несколько метафоричен. В более точном смысле он означает долю ВВП, затрачиваемую на НИР, а также на разработку и внедрение прогрессивных научных технологий.
