CC BY
45
УДК 351.74 ББК 35.078
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
DOI 10.24412/2073-0454-2021 -1 -240-243 © В.А. Дубров, 2021
О ПРОБЛЕМАХ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНСПЕКТОРОВ ГИБДД МВД РОССИИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРЕСЕЧЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ, СОВЕРШАЕМЫХ ИНОСТРАННЫМИ ГРАЖДАНАМИ, ИМЕЮЩИМИ ИММУНИТЕТ ОТ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ
Василий Александрович Дубров, начальник отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления МВД России по Калининскому району г. Санкт-Петербурга, подполковник полиции Главное Управление МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области (191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр-т, д. 50/52) E-mail: dubrovavasiliy@gmail.com
Рецензент: заместитель начальника кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, подполковник полиции, кандидат юридических наук, доцент А.О. Дрозд
Аннотация. Рассмотрен предусмотренный КоАП РФ особый порядок привлечения к административной ответственности иностранных граждан, имеющих в России иммунитет от административной юрисдикции. Установлено, что возможность осуществления в отношении указанной категории лиц административно-юрисдикционной деятельности должна быть установлена исключительно с учетом положений международного права и вида иммунитета иностранца от административной юрисдикции: полного или ограниченного. Описан алгоритм действий инспектора дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД России в случаях, когда иностранный гражданин, имеющий иммунитет от административной юрисдикции, совершил административное правонарушение в области дорожного движения.
Ключевые слова: административно-юрисдикционная деятельность ГИБДД, дипломатический иммунитет, иммунитет от административной юрисдикции, иностранный гражданин, посол, консул, безопасность дорожного движения, дорожно-пат-рульная служба, административные правонарушения в области дорожного движения, административная ответственность за правонарушения в области дорожного движения.
ON THE PROBLEMS IN THE ACTIVITIES OF TRAFFIC POLICE INSPECTORS OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF RUSSIA IN THE IMPLEMENTATION OF THE SUPPRESSION OF ADMINISTRATIVE OFFENSES COMMITTED BY FOREIGN CITIZENS WHO HAVE IMMUNITY FROM ADMINISTRATIVE JURISDICTION
Vasily A. Dubrov, Head of the Department of the State Traffic Safety Inspection of the Directorate of the Ministry of Internal Affairs of Russia for the Kalininsky District of St. Petersburg, Police Lieutenant Colonel Main Directorate of the Ministry of Internal Affairs of Russia for St. Petersburg and the Leningrad Region (191015, St. Petersburg, Suvorovsky pr-t, d. 50/52) E-mail: dubrovavasiliy@gmail.com
Reviewer: Deputy Head of the Department of Administrative Law of St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Police Lieutenant Colonel, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor A.O. Drozd
Abstract. The special procedure envisaged by the Administrative Code of the Russian Federation for bringing to administrative responsibility foreign citizens who have immunity from administrative jurisdiction in Russia was considered. It has been established that the possibility of carrying out administrative and jurisdictional activities in relation to this category of persons should be established solely taking into account the provisions of international law and the type of immunity of an alien from administrative jurisdiction: complete or limited. The algorithm of actions of the inspector of traffic police of traffic police of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation in cases when the foreign citizen having immunity from an administrative jurisdiction committed administrative offense in the field of traffic is described.
Keywords: administrative and jurisdictional activities of the traffic police, diplomatic immunity, immunity from administrative jurisdiction, foreign citizen, ambassador, consul, road safety, road patrol service, administrative offenses in the field of road traffic, administrative liability for offenses in the field of road traffic.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Дубров В.А. О проблемах в деятельности инспекторов ГИБДД МВД России при осуществлении пресечения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами, имеющими иммунитет от административной юрисдикции. Вестник Московского университета МВД России. 2021;(1) :240—243.
Сама по себе административно-юрисдикцион-ная деятельность ГИБДД МВД России обусловлена значительным количеством дел об административных правонарушениях в общей структуре правона-
рушений. Именно поэтому наблюдается тенденция расширения такой административной деятельности на современном этапе развития общества и государства. И это является вполне обоснованным.
Важная задача, стоящая перед ГИБДД МВД России, заключается в необходимости обеспечения всеми без исключения участниками дорожного движения правил в области дорожного движения, которые действуют на территории Российской Федерации. Во многом это предопределено необходимостью создания должного уровня безопасности в государстве, в частности в сфере дорожного движения. Стоит учитывать и тот факт, что такая деятельность Госавтоинспекции сказывается на процессе обеспечения жизни, здоровья граждан, сохранении имущества, а также практической реализации прав и законных интересов как физических, так и юридических лиц, а также всего государства в целом. Соответственно, сотрудники ГИБДД МВД России со своей стороны должны принимать все необходимые меры для того, чтобы практически реализовать поставленные задачи. Тем не менее, на практике не всегда это представляется возможным, частично это объясняется и несовершенством нормативно-правовой базы.
Положениями Конституции РФ регламентирована паритетность всех без исключения лиц перед законом, а также судебными инстанциями. Эти установления являются одними из главенствующих, так как нашли зеркальный отклик в иных правовых актах. КоАП РФ в данном контексте не является исключением. Согласно КоАП РФ, все лица, которые являются административными делинквентами, также одинаковы перед законом, вне зависимости от каких-либо условий. Сообразно получается, что пол, раса, вероисповедание и т.д. не могут давать преимущества одним лицам перед другими при привлечении лиц к административной ответственности. Тем не менее, законодатель предусмотрел некоторые исключения из указанного правила. Это касается производства по делам об административных проступках. Так, существуют лица, в отношении которых действует особый порядок привлечения к административной ответственности. Перечень таких лиц строго определен на законодательном уровне, чтобы исключить возможные злоупотребления.
Согласно ч. 3 ст. 2.6 КоАП РФ предусмотрен специфический порядок привлечения к административной ответственности иностранных граждан, имеющих в РФ иммунитет от административной юрисдикции. Наличие таких норм в национальном законодательстве продиктовано положениями международного права, различными актами в данной сфере, которые были ратифицированы РФ.
Несмотря на важность указанного вопроса, в административном законодательстве данная тема раскрыта поверхностно. Так, теоретические вопросы дипломатического иммунитета как элемента процес-
суального статуса иностранных граждан, рассматривал А.В. Гусев1, элементы административно-правового статуса, административной ответственности иностранных граждан, обладающих дипломатическим иммунитетом, исследовали Е.И. Алфурова, Ю.М. Луценко2, С.Н. Керамова3, проблемы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и привлечения к административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения иностранных граждан, пользующихся иммунитетом от административной ответственности, анализировал А.А. Зато-локин4. Но и указанные авторы отмечают ряд трудностей, так как существует значительное количество нормативно-правовых актов (как международных, так и национальных), которые, так или иначе, регулируют указанный вопрос. При этом, единый документ отсутствует, что может привести к неправильному толкованию отсылочных норм.
Часть положений законодательства, которые касаются деятельности ГИБДД МВД России, содержат всего лишь отсылочные нормы, при этом, конкретная информация относительно деятельности инспекторов дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции при совершении иностранными гражданами, имеющими в РФ иммунитет от административной юрисдикции, нарушений правил дорожного движения отсутствует. Все это вызывает значительные сложности в правоприменительной административной практике.
В соответствии с ч. 3 ст. 2.6 КоАП РФ, вопросы о привлечении к административной ответственности указанной категории лиц должны быть разрешены с учетом положений международного права. Соответственно, есть практическая необходимость уяснить, кто из иностранных граждан обладает на территории РФ иммунитетом от административной юрисдикции. Здесь имеется ряд особенностей, которые стоит учитывать в правоприменительной административной практике. Во-первых, значительное количество международных актов посвящено данной теме, что является вполне разумным, поскольку затрагивается область международно-правовых отношений. Среди
1 Гусев А.В. Дипломатический иммунитет как элемент процессуального статуса иностранных граждан // Личность, право, государство. 2019. № 2. С. 152-165.
2 Луценко Ю.М., Алфурова Е.И. Вопросы административной ответственности лиц с дипломатическим и иным международно-правовым иммунитетом // Наука через призму времени. 2018. № 4 (13). С. 98-100.
3 Керамова С.Н. Административно-правовой статус иностранных граждан, обладающих дипломатическим иммунитетом в Российской Федерации // Государственная служба и кадры. 2020. № 1. С. 165-167.
4 Затолокин А.А. Амбивалентность в контроле и надзоре за дорожным движением // Общество и право. 2014. № 2 (48). С. 276-280.
международных актов, так или иначе раскрывающих сущность указанного вопроса, необходимо отметить Венскую конвенцию о консульских сношениях5; Венскую конвенцию о дипломатических сношениях6.
Указанные международные акты позволяют сделать вывод о том, что иммунитет от административной юрисдикции может быть двух видов: полный иммунитет и ограниченный иммунитет.
Полный иммунитет — это иммунитет, который способствует тому, что в отношении лица не представляется возможным применить меры наказания, в том числе и меры административного наказания, иные меры административного принуждения. Исключение составляют случаи, когда имеется угроза безопасности жизни и здоровья иных лиц.
Ограниченный иммунитет — это иммунитет, который предоставляет возможность не применять в отношении иностранного гражданина определенные меры административной ответственности при совершении административного правонарушения.
С учетом положений международного права к лицам, имеющим административный иммунитет на территории РФ, необходимо отнести: лиц дипломатических представительств, должностных лиц и консульских служащих консульских учреждений.
Стоит обратить внимание на то, что с учетом положений законодательства, личность дипломатического агента необходимо рассматривать как неприкосновенную. Соответственно, произвести задержание указанного лица не представляется возможным.
В отношении него не могут применяться и какие-либо исполнительные меры. Для дипломатических агентов характерен абсолютный иммунитет от уголовной юрисдикции, при этом каких-либо исключений не предусматривается. У дипломатического агента имеется иммунитет от административной юрисдикции. Возможны исключения, которые четко определены положениями законодательства.
Административный иммунитет имеют и сотрудники консульских учреждений, что является вполне обоснованным и необходимым пунктом.
Консульские служащие начинают пользоваться иммунитетом с того времени, как они пересекли границу страны нахождения при следовании к своему месту назначения или, если они уже находятся на данной территории, с мгновения, когда они приступили к осуществлению своих профессиональных обязанностей в консульском учреждении.
Главы государства обладают практически абсолютным иммунитетом, что предопределено их особым статусом.
С позиции международного права, иммунитет от административной юрисдикции — это собира-
тельное понятие, которое включает в себя в том числе иммунитет от:
♦ административной ответственности;
♦ осуществления применительно к лицу разнообразных процессуальных действий, которые могут, так или иначе, сказаться на свободе, неприкосновенности лица.
Но здесь нужно учесть, что все без исключения лица, пребывая на территории нашей державы (в частности иностранные граждане, располагающие административным иммунитетом) обязаны строго придерживаться положений отечественного законодательства. Это имеет отношение и к административному законодательству, в том числе соблюдению Правил дорожного движения.
В эпизоде, когда иностранец, имеющий иммунитет от административной юрисдикции, совершил административный деликт, инспектор дорожно-пат-рульной службы ГИБДД МВД России должен зафиксировать административный проступок, составить надлежащий протокол о совершении административного правонарушения или вынести определение о возбуждении дела об административном правонарушении. Это требуется, чтобы совершить фиксацию факта, при этом, все документы, в том числе удостоверяющие личность иностранца, должны быть возвращены обладателю. Применительно к данным лицам не применяются меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.
Если есть исходные посылки полагать, что лицо, имеющее иммунитет, осуществляло управление автотранспортным средством в состоянии наркотического или алкогольного опьянения, инспектор дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции обязан принять исчерпывающие меры для того, чтобы движение транспортного средства по дорогам и улицам было прекращено. О данном эпизоде необходимо проинформировать дипломатическое представительство, консульское учреждение, международные организации. С учетом норм законодательства уведомлению подлежит и Министерство иностранных дел РФ.
После прекращения движения транспортного средства необходимо подготовить рапорт с фиксацией свидетелей, с которых были взяты объяснения по указанному факту.
В случае, когда лицом, располагающим административным иммунитетом, было совершено дорожно-
5 Венская конвенция о консульских сношениях (Vienna Convention on Consular Relations), заключена в Вене 24 апреля 1963 г.
6 Венская конвенция о дипломатических сношениях (Vienna Convention on Diplomatic Relations), принята на международной конференции в Вене, которая проходила в период со 2 марта по 14 апреля 1961 г.
^¡¡^ ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ^¡¡^
транспортное происшествие, водителю транспортного средства должно быть предложено присутствовать при составлении всех необходимых в рамках данного дела служебных и процессуальных материалов. Если есть несогласия относительно присутствия, инспектор дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД России делает в материалах дела об этом соответствующую фиксацию и санкционирует оставить место происшествия.
Все материалы о таком дорожно-транспортном происшествии должны быть непременно представлены в Департамент государственного протокола Министерства иностранных дел РФ.
Осмотр транспортных средств, перевозимого груза может быть произведен только при наличии ориентировок в отношении лиц, имеющих иммунитет от административной юрисдикции.
Потенциальны эпизоды, когда участники дорожного движения могут совершить противоправные действия, которые не относятся к административным правонарушениям в области дорожного движения. При таких обстоятельствах сотрудники ГИБДД МВД России, с учетом положений федерального закона «О полиции», обязаны пресечь такие нарушения на месте. Стоит учитывать то, что неприкосновенность иностранных граждан, которые обладают иммунитетом от административной юрисдикции, не исключает случаев потенциальной самообороны от противоправных действий, вероятности применения физической силы в отношении таких лиц, специальных средств и огнестрельного оружия с учетом положений российского законодательства.
Стоит обратить внимание на то, что в отношении иностранных граждан, имеющих иммунитет, могут быть совершены некоторые административные действия. Данное обстоятельство весьма четко определено приказом МВД России от 23 августа 2017 г. № 664 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения».
Все лица без исключения, находящиеся на территории РФ (это касается и иностранных граждан, которые имеют иммунитет от административной юрисдикции), просто обязаны соблюдать действующие положения законодательства. Это касается и сегмента дорожного движения. Фактически получается, что необходимо исключить любое нарушение законодательства в стране пребывания. Однако, на практике это далеко не всегда удается. Недопусти-
мым является и возможное вмешательство иностранных граждан во внутренние дела Российской Федерации.
Вероятны случаи, когда иностранные лица, имеющие иммунитет, грубо нарушают положения административного законодательства в РФ. При этом к ним нельзя фактически применить меры административной ответственности. Интересным представляется тот факт, что такую ситуацию возможно разрешить посредством иных мер. Например, иностранным гражданам просто может быть закрыт въезд на территорию Российского государства, что в ряде случаев оказывается весьма эффективной мерой.
Стоит учитывать то, что наличие иммунитета у иностранных граждан от привлечения к административной ответственности в России не означает, что такие лица не могут быть привлечены к юридической или дисциплинарной ответственности в стране, гражданами которой они являются. Фактически происходит передача рассмотрения дела об административном правонарушении в иные органы, которые специально уполномочены на такую деятельность. Однако, на практике это вызывает существенные проблемы. Инспекторы дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД России обладают минимальным объемом полномочий, чтобы осуществить данные действия.
В нашей стране инспекторы дорожно-патруль-ной службы Госавтоинспекции, ввиду особого статуса указанных лиц, не могут применить в отношении них меры обеспечения, сообразно складывается ситуация, при которой иностранных граждан, обладающих иммунитетом от административной юрисдикции, на практике просто не представляется возможным привлечь в России к административной ответственности.
Все это приводит к тому, что полицейские до-рожно-патрульной службы ГИБДД МВД России, административная деятельность которых связана с обеспечением должного уровня безопасности дорожного движения, не могут в полном объеме гарантировать такую безопасность, так как есть ряд ограничений в привлечении виновных лиц к административной ответственности.
В целях совершенствования законодательства РФ представляется возможным в ч. 3 ст. 2.6 КоАП РФ внести соответствующие изменения, а именно предусмотреть детальные особенности и порядок привлечения к административной ответственности иностранного гражданина, который пользуется иммунитетом от административной юрисдикции в РФ. Это позволит исключить имеющиеся проблемы в правоприменительной практике или хотя бы минимизировать их.
