CC BY
18
О проблемах разработки критериев оценки действий органов внутренних дел Российской Федерации
в особых условиях
А. Ф. МАЙДЫКОВ,
профессор кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях центра командно-штабных учений, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ (Академия управления МВД России) E-mail: [email protected]
On The Problems of Developing Criteria for Assessing the Actions of the Internal Affairs Bodies of the Russian Federation
in Special Conditions
A. F. MAYDYKOV,
Professor of the Department of Management of Internal Affairs Bodies in Special Conditions for the Center of Command and Staff Exercises,
Doctor of Legal Sciences, Professor, Honored Worker of Science of the Russian Federation (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
В статье рассмотрены проблемы, раскрывающие значение, необходимость и содержание критериев оценки действий органов внутренних дел МВД России в особых условиях.
Органы внутренних дел; полиция; критерии оценки действий; особые условия.
УДК 303.443.4:351.74
The article considers problems that reveal the importance, necessity and content of the criteria for assessing the actions of the internal affairs agencies Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation in special conditions.
Internal affairs agencies; police; criteria for assessing actions; special conditions.
Проблема разработки критериев оценки действий органов внутренних дел Российской Федерации в противодействии (борьбе) преступности и обеспечении охраны общественного порядка давно является объектом пристального внимания ученых и практических работников. Она одна из самых актуальных и трудно решаемых. Это связано со значительными особенностями, обусловленными несовершенством методов и методик, используемых для указанной цели, а главное без учета того, что с помощью одних количественных методов нельзя объективно и полно оценить качественные характеристики функционирования органов внутренних дел Российской Федерации в названных обстоятельствах [2, 3, 6, 9].
Среди специалистов и ученых, много сделавших для разрешения указанной выше проблемы и чьи научные труды известны в данной сфере, можно назвать: Н. Г. Андреева, Л. Ш. Берекаш-вили, И. И. Зубова, А. П. Ипакяна, В. Д. Малко-ва, Л. В. Кондратюка, В. Л. Минаева. Отметим, что среди тех, кто посвятил себя исследованию указанной проблематики находится и автор данной статьи, опубликовавший по ней несколько своих научных работ. Результаты научных разработок названных ученых использованы в качестве определенной базы, научной платформы, на основании которой в данной статье выстраивается собственный подход к ее решению. Мы предлагаем решать эту проблему по частям или
разделам, учитывая особенности самой преступности как социального явления.
Итак, если критерии оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по борьбе с преступностью в целом определены и в правовом отношении урегулированы, закреплены и используются на практике, то этого нельзя сказать в отношении критериев оценки функционирования органов внутренних дел в особых условиях, как одной из важнейших частей этой борьбы. К большому сожалению, научно обоснованных, в правовом отношении определенных и закрепленных таких критериев пока нет, как нет и научных трудов по данной проблематике.
Именно это обстоятельство явилось побудительным мотивом к написанию научной статьи на указанную тему.
С чего следует начать решение этой проблемы? Думается, что с определения особенностей деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в указанных обстоятельствах, т. е. в особых условиях.
В данном случае особые условия, применительно к деятельности (действиям) органов внутренних дел МВД России, следует понимать как обстановку (состояние), повышенную по степени опасности и последствиям, вызванную событиями (явлениями) социального, техногенного, биологического и природного характера и требующую от органов внутренних дел принятия и реализации специальных правовых, организационных, тактических мер и ресурсного обеспечения для защиты интересов личности, общества и государства в мирное и военное время [7].
Считаем также, что указанная обстановка в целях ее глубокого и полного изучения и для определения сущностных и содержательных особенностей должна быть разделена (классифицирована) на ряд подгрупп, имеющих видовые и содержательные особенности: природные, биологические, техногенные и социальные [1].
Каждый из названных нами видов обстановки функционирования органов внутренних дел в особых условиях включают в себя определенные подвиды. Например, природные катаклизмы могут быть в виде: землетрясений, наводнений, пожаров (лесных, в населенных пунктах, на объектах, в учреждениях, на производствах и др.), песчаные и снежные бури, заносы, оползни и др.
Биологические могут быть вызваны: эпидемиями (заболевания людей катастрофического характера), эпизоотиями (заболевания животных катастрофического характера), эпифитоти-ями (заболевания растений катастрофического характера).
Техногенные: обычно вызываются авариями и катастрофами, которые могут происходить на земле, под землей, на воде, в воздухе и даже в космосе. Они могут быть (произойти, возникнуть) на речном, морском, автомобильном, железнодорожном и воздушном транспорте.
Социальные могут быть криминального и не криминального характера. К криминальным относятся: внутренние вооруженные конфликты, массовые беспорядки, групповые нарушения общественного порядка, групповые вооруженные побеги из мест лишения свободы, экстремистские действия криминального характера, террористические акты и др.
Не криминальные включают в себя массовые мероприятия: общественно-политические, культурные, религиозные, спортивные.
При определении критериев оценки действий органов внутренних дел Российской Федерации в особых условиях помимо разъяснения понятия этого вида деятельности и ее классификации, целесообразно, по моему мнению, знать отличительные черты этой обстановки, полученные не только с помощью их анализа, но и синтеза. Именно такой метод проведенного нами исследования деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в указанных обстоятельствах и в обычных условиях позволил установить указанные ниже черты. К ним можно отнести:
— иную объективного свойства реальность (природного, биологического, техногенного и социального свойства);
— иные задачи и функции;
— иное правовое регулирование деятельности (в т. ч. определение особого правового режима действий);
— иную структуру органов управления. Создание специальной группировки сил и средств;
— иную тактику действий (проведение специальных операций);
— иное ресурсное обеспечение.
Наконец, следует учитывать и существенно изменившийся в последние годы характер самих особых условий, значительно влияющий на критерии оценки действий органов внутренних дел в этих обстоятельствах [10]. Вот лишь некоторые из таких особенностей.
Увеличение их числа. Если ранее ежегодно совершалось около 1 500 событий и явлений, вызывающих особые условия, то в настоящее время боле 2 000.
Возрастание масштаба. Они все более становятся крупномасштабными, а некоторые глобальными. Достаточно вспомнить ежегодно повторяющиеся лесные пожары в Сибири и наводнения на Дальнем Востоке и в Приамурье. Глубокий след в памяти наших граждан остави-
ла авария на Саяно-Шушенской ГЭС и захват террористами около 1 тыс. заложников в здании дома культуры ОАО «Московский подшипник» на мюзикле «Норд-Ост».
Возрастающие резонансность и общественная опасность отдельных видов преступлений, способных вызвать и вызывающих особые условия для деятельности органов внутренних дел. К такому виду преступлений можно отнести террористические акты в метро Москве и Санкт-Петербурге; массовые беспорядки в Кондопоге (Карелия), на Манежной площади и ул. Болотная (Москва); события с массовым нарушением общественного порядка в городе Пугачев Саратовской области и др.
Увеличение потерь и тяжести последствий при возникновении особых условий. Убедительной иллюстрацией и аргументом сказанному может служить пожар в ночном клубе «Хромая лошадь» в Перми 5 декабря 2009 г., когда погибло 156 человек (пострадало 78 человек); наводнение в Краснодарском крае 6—7 июля 2012 г., когда в одночасье был смыт г. Крымск и погибли 171 человек, а совокупный ущерб составил 20 млрд рублей; пожар в торгово-развлекательном центре «Зимняя вишня» в Кемерово 25—26 марта 2018 г., унесший жизнь 60 человек, в том числе 41 ребенка.
Увеличение времени протекания особых условий (чрезвычайных ситуаций). Примером и аргументом для такого вывода может служить наводнение на Дальнем Востоке в 2013 г., в Приамурье в 2018 г., которые длились более 2-х месяцев и затронули обширную территорию, куда вошли Хабаровский край, Амурская и Магаданская области. Лесные пожары в Сибири и Дальнем Востоке, которые, как уже отмечалось, ежегодно длятся месяцами.
Указанные выше обстоятельства создают особые условия для деятельности органов внутренних дел Российской Федерации (впрочем, как и для других органов власти и управления) требуют от них осуществления специальных мер, особого ресурсного обеспечения и поэтому должны иметь иные, нежели в обычных условиях, критерии оценки своей деятельности, учитывающие создавшуюся среду их функционирования и опасность для общества и государства.
Есть и еще одно важное обстоятельство, которое следует иметь в виду при разработке (определении) критериев оценки действий органов внутренних дел Российской Федерации в особых условиях, — это их функционирование в особых правовых режимах. Предполагается априори, т. е. по определению, считать, что введение любого из имеющихся правовых режимов (чрезвычайного положения, военного положения, режи-
ма контртеррористической операции), является реакцией государственных органов и в целом государства на возникающие в такой обстановке особые условия. В данной ситуации органы внутренних дел должны действовать в строгом соответствии с объявленным режимом. Основной их обязанностью в этой обстановке является обеспечение установленного правового режима. Главным критерием оценки их действий в этих условиях является успешное решение установленных или поставленных перед ними задач. Перечень этих задач, их количество и сложность, а также сроки исполнения определяются с учетом требований установленного правового режима и компетенции органов внутренних дел Российской Федерации.
В настоящее время особое значение приобрела деятельность (действия) органов внутренних дел по обеспечению правового режима контртеррористической операции (далее — КТО) [8]. Это объясняется прежде всего большой общественной опасностью данного вида преступлений и тяжкими последствиями, которые возникают после их совершения. Как правило, это связано с человеческими жертвами.
Вводит и объявляет режим КТО руководитель регионального органа Федеральной службы безопасности (далее — ФСБ). Он же является руководителем этой операции. Руководитель же органа внутренних дел Российской Федерации региона входит в состав оперативного штаба в качестве одного из его членов либо заместителей руководителя ФСБ. Его обязанности по участию в проведении названной операции определяются Планом действий по предупреждению (пресечению) возможных террористических действий — захвату, задержанию либо нейтрализации террориста (террористов).
С учетом сказанного полагаем, что при оценке действий руководителя органа внутренних дел и его подчиненных по выполнению указанного вида мероприятий главным критерием является эффективность, результативность и успешное решение поставленной задачи. Безусловно, необходимо учитывать степень повышенного риска, при котором им приходится действовать.
Исследование проблем разработки критериев оценки действий органов внутренних дел Российской Федерации в особых условиях будет неполным без изучения и анализа аналогичных материалов о зарубежном опыте. Однако следует отметить, что, как и в России, единых критериев оценки деятельности (действий) полиции в особых условиях там не существует. В различных государствах в силу исторических, национальных, государственно-правовых и ситуационных особенностей используются свои
подходы к решению этой проблемы. Так, например, в США специалисты считают, что полицейская деятельность в силу своей специфики очень трудно поддается оценкам, вместе с тем, они полагают, что деятельность полиции многообразна, виды работ тесно связаны и зависят от результативности. Они считают также, что при оценке результативности работы полицейских следует принимать во внимание качество работы других структур, связанных с проблемами борьбы с преступностью (суды, пенитенциарные учреждения и др.). Кроме того, при общей оценке деятельности полиции они предлагают использовать так называемые косвенные методы, такие как:
— разумное применение данных об уровне преступности;
— опросы жертв преступлений;
— количественные оценки тех направлений полицейской деятельности, которые непосредственно и реально связаны с преступностью [4].
В Великобритании отсутствуют единые для всех входящих в нее политических структур критерии оценки деятельности полиции по борьбе с преступностью. Полицейские структуры Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии не подчиняются друг другу и имеют самостоятельные оценочные показатели по указанному виду деятельности. Что же касается общих отчетных данных по борьбе с преступностью и оценочных критериев и показателей по данному участку их работы, то сведения об этом можно получить (или узнать) из ежегодного отчета Главного инспектора Инспектората МВД Великобритании. Именно в этом открытом для СМИ (прессы) источнике в интернете содержится информация о деятельности полиции по каждому региону и государству, входящих в Великобританию. В частности, указанный отчет содержит такие оценочные разделы, как:
— общее состояние деятельности полиции и финансовые затраты на ее содержание;
— профессиональная подготовка, продвижение полицейских по службе;
— состояние преступности и количество арестов;
— связь с общественностью и профилактическая работа полиции;
— поддержание общественного порядка;
— благодарности, жалобы на полицию и служебная дисциплина;
— социальная помощь полиции, спорт и другая деятельность.
Имеет свои отличительные черты и практика критериев оценки действий полиции ФРГ (Германии). Как уже отмечалось, единой системы таких критериев для всех видов полицейских образований в этой стране также не существует,
тем более что здесь функционирует три вида полицейских структур: федеральная, земельная и муниципальная (коммунальная). В рамках названных организационных структур полиции действует во всех федеральных землях полиция охраны общественного порядка (патрульная служба); криминальная полиция земли; воднотранспортная полиция; полиция готовности.
Основным критерием оценки эффективности деятельности полиции ФРГ (Германии) является раскрываемость преступлений. Уровень раскрываемости деликтов у них есть один из главных показателей (количественного свойства) эффективности всей оперативно-служебной деятельности полиции.
Наряду с этим используются и такие показатели, как:
— профессиональное выполнение своих функций;
— оптимальное использование материальных и людских ресурсов;
— скорость реагирования на происшествия;
— надежность охраны объектов;
— предотвращение и пресечение массовых беспорядков и эксцессов;
— степень готовности к действиям в чрезвычайных обстоятельствах.
Интересен опыт Австрии, где уровень преступности при оценке работы полиции в различных условиях оперативной обстановки вообще не учитывается. Однако учитываются независимые опросы общественного мнения с использованием таких показателей как количество правонарушений, совершенных сотрудниками полиции; количество жалоб на работу полиции; освещение работы полиции в средствах массовой информации.
В Китайской Народной Республике к числу критериев оценки полицейской деятельности уполномоченные органы власти относят:
— уровень преступности и влияния на него профилактической работы;
— раскрываемость наиболее опасных преступлений;
— честность и неподкупность полицейского персонала;
— связь с общественностью и опора на нее в борьбе с преступностью;
— высокий уровень профессионализма и служебной дисциплины.
Как видим ни в одной из названных стран нет единых критериев и показателей оценки работы полиции в особых условиях обстановки. Лишь в ФРГ в качестве одного из показателей эффективности деятельности полиции названа степень готовности личного состава полиции к действиям при чрезвычайных обстоятельствах.
Возвращаясь к анализу отечественной практики по действиям органов внутренних дел Российской Федерации в особых условиях и разработке критериев оценки их действий в указанных обстоятельствах, отметим, что в органах внутренних дел Российской Федерации по данному направлению деятельности за последнее время проведена большая работа, в частности, уточнена правовая основа действий полиции в указанных обстоятельствах посредством внесения в Федеральный закон о полиции специальных положений, устанавливающих ее права и обязанности; определены на законодательном уровне права, обязанности и ответственность органов внутренних дел по обеспечению различных правовых режимов; в ведомственных правовых актах установлена система правовой оценки действий органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах различного вида. Согласно этой системе оценка действий органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах и в особых условиях осуществляется одновременно с общей оценкой всей деятельности за определенный отрезок времени (как правило, за месяц, квартал, полугодие, девять месяцев и год), но отдельной строкой и посредством проведения с личным составом оперативно-тактического либо командно-штабного учения (далее — КШУ).
В этих случаях оценка по учению должна быть дифференцированной для всех участников по устанавливаемым посредниками (штабом)
оценочным показателям. Для этого на каждого участника учения заводится оценочный лист с перечнем решаемых задач и вопросов с учетом задания и плана проведения учения.
Нами предлагается балльная система оценки каждого участника такого учения (от 2-х до 5-ти балов). Дифференцированная оценка действий участников учения должна производиться в игровых коллективах после отработки всех учебных вопросов во время частных разборов. После чего опросные листы за подписью посредников и офицеров штаба руководства должны передаваться в штаб руководства учением для использования имеющейся в них информации руководителем учения на общем разборе.
Критериями и оценочными показателями на учении, на наш взгляд, должны быть следующие (при оценке содержания действий):
— 5 баллов — обоснованы, правильны, полны;
— от 4-х до 3-х баллов не в полной мере обоснованные, не полные;
— 2 балла — неправильные.
Допускается также в качестве творческой инициативы самооценка для участников КШУ.
Указанная методика оценки действий обучаемых была апробирована и одобрена во время проведения КШУ «Щит» с руководящим составом территориальных ОВД МВД РФ, а также во время проведения итоговых учений со слушателями 2 факультета и ФКР Академии управления МВД России в 2016-2018 гг.
Список литературы:
1. Российская Федерация. Законы. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера : Федеральный закон № 68-ФЗ от 21 декабря 1994 г. : [принят Государственной думой 11 ноября 1994 года] // СПС «КонсультантПлюс». - Текст : электронный.
2. Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации : Разработка предложений в приказ МВД России от 26 декабря 2011 г. № 1310. Заключительный отчет по НИР. М.: Академия управления МВД России, 2012. - Текст : непосредственный.
3. Вопросы совершенствования системы оценки деятельности органов внутренних дел. Материалы для участников «круглого стола» по проблемам совершенствования системы оценки деятельности органов внутренних дел. Академия
управления МВД России, 23 июня 1998 год. — М.: 1998. — Текст : непосредственный.
4. Критерии оценки деятельности полиции. Обзорная информация. Зарубежный опыт. Выпуск № 1. Федеральное казенное учреждение «Главный Информационно-Аналитический Центр Министерства внутренних дел Российской Федерации». — М.: 2018. — Текст : непосредственный.
5. Механизм формирования системы оценки деятельности территориальных органов МВД России: учебно-методическое пособие. — М.: Академия управления МВД России, 2015. — Текст : непосредственный.
6. Развитие технологий общественного контроля и оценки конечных социально-значимых результатов деятельности органов внутренних дел (2011—2012 гг.). Социально-ориентированные методы оценки деятельности полиции зарубежных стран и возможности их применения в России: аналитический обзор. —
М.: Академия управления МВД России, 2012. — Текст : непосредственный.
7. Управление органами внутренних дел в особых условиях: учебник: в 2-х частях. — М.: Академия управления МВД России, 2017. — Текст : непосредственный.
8. Киреев, М. П., Беляев, А. А. Контртеррористическая операция, ее правовой режим: теоретико-правовой аспект // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 3 (43). -Текст : непосредственный.
9. Майдыков, А. Ф. О критериях оценки деятельности органов внутренних дел по борьбе с преступностью // ВНИИ МВД России. 2013. -Текст : непосредственный.
10. Синодов, И. А. Актуальные вопросы организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации при возникновении чрезвычайных ситуаций // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. 2018. Выпуск № 2. - Текст : непосредственный.
