CC BY
44
Дмитриев Сергей Николаевич
О применении риск-ориентированного подхода при организации контроля в сфере обеспечения транспортной безопасности
В статье рассматриваются проблемы функционирования системы транспортной безопасности России, а также изменения, касающиеся ее правового регулирования. Обосновывается предположение о том, что современные требования к обеспечению транспортной безопасности затрудняют деятельность транспортного комплекса.
Ключевые слова: правовое обеспечение транспортной безопасности, предписания, меры обеспечения, процедуры.
About application risk-focused approach at the organization of control in the sphere of ensuring transport safety
The article deals with the problems of the functioning of the transport security system of Russia, as well as changes concerning its legal regulation. It justifies the assumption that modern requirements for ensuring transport security impede the activities of the transport complex.
Key words: legal provision of transport security, regulations, security measures, procedures.
«Нет предела совершенству!» - тезис, на наш взгляд, спорный применительно к социальным сферам. Любое совершенство пропорционально затраченным ресурсам и, следовательно, достигается за счет перекачки финансовых средств из других сфер. В настоящее время нормативно-правовая база органов управления России включает в себя многочисленные стратегии, концепции, федеральные программы, большинство из которых не предлагает конкретных решений, а только увеличивает бумажный поток и усиливает административно-правовое давление на хозяйствующие субъекты. Гипертрофия данного подхода наиболее явно проявляется в области обеспечения транспортной безопасности (далее - ТБ). Так, в новейших редакциях нормативных правовых актов, регулирующих данное направление и предусматривающих реализацию риск-ориентированного подхода, деятельность субъектов надзора подлежит отнесению к одной из категорий риска. Кроме того, с учетом «тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований» субъекты надзора разделяются на группы тяжести: «А», «Б», «В», «Г», «Д», «Е». Например, группу тяжести «А» составляют субъекты надзора, отнесенные к первой категории объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Причем «с учетом вероятности наступления потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения субъектами надзора обязательных требований их деятельность разделяется на группы вероятности: 1, 2, 3, 4, 5, 6. Так, к группе вероятности 1 отнесена
деятельность субъектов надзора, на объектах которых за предыдущий календарный год произошли случаи совершения актов незаконного вмешательства, в результате которых причинен вред жизни и (или) здоровью людей, либо был объявлен уровень безопасности 2 или 3», либо их объекты и транспортные средства были «задействованы в подготовке к проведению важных общественно значимых международных мероприятий» и т. п. [1; 2] .
Изучив указанные нормативные акты, следует отметить, что предлагаемая в них классификация строится на субъективных оценках официальных мероприятий и сугубо формальных основаниях и методиках. В частности, разработчики данных нормативов не учитывали, что предложенные ими 6 категорий риска, 6 групп тяжести и 6 групп вероятности наступления потенциальных негативных последствий - это средство описания одних и тех же аспектов од-нопорядковых явлений. В результате существует совокупность производных деклараций, основанных на якобы научном подходе. Для того чтобы убедиться в этом, достаточно проанализировать массив нормативных правовых актов, определяющих порядок организации и осуществления ТБ, принятых за последние 12 лет.
Следует отметить, что в современных условиях большинство из них не удается выполнять даже госбюджетным организациям и предприятиям, не испытывающим дефицита финансирования. Более того, противоречивость и неоправданная сложность требований по обеспечению ТБ только затрудняют работу транспортного комплекса. По этой причине система
60
мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты своих объектов, не соответствует действующим в мире стандартам организации эффективного труда. На наш взгляд, нельзя применять столь дорогостоящие требования на обычных транспортных предприятиях, пропускная способность контрольно-пропускных пунктов которых является крайне высокой. Расширение системы мер по обеспечению ТБ влечет разнообразные организационно-штатные флуктуации и провоцирует дополнительный выпуск всевозможных ведомственных предписаний, нередко игнорирующих важнейшие международные требования и конвенционные условия (например, запрещение избрания наихудшего развития того или иного события в случае обнаружения «актов незаконного вмешательства» (далее - АНВ); привлечение лиц, непосредственно занятых в сфере эксплуатации транспортных средств и опасных объектов транспортной инфраструктуры, к выполнению определенных функций, свойственных охранным структурам; необходимость применения для профилактики АНВ только объективно полученных данных о соответствующих преступлениях и правонарушениях, зафиксированных на определенных объектах, и т. д.) [3].
Если исходить из того, что актуальность той или иной проблемы определяется количеством пострадавших людей, то наиболее опасными «террористами» сегодня следует признать предприятия газораспределительных сетей, производителей одноразовой посуды, мусорные свалки, а также коррупционеров из государственных инспекций. Например, начиная с 1991 г. в морских портах нашей страны не произошло ни одного теракта, однако были зарегистрированы сотни тысяч техногенных аварий и несчастных случаев, связанных с нарушением правил эксплуатации объектов морского транспорта и многочисленными дефектами производственной инфраструктуры. Учитывая, что железнодорожный транспорт является доступным и, следовательно, уязвимым, террористические акты на его объектах совершаются довольно часто, но аварий с тяжкими последствиями здесь происходит в сотни раз больше по причине неудовлетворительного качества транспортных средств, элементов путевой инфраструктуры, а также недостаточной профессиональной подготовки персонала, обслуживающего путевое хозяйство и средства сигнализации железнодорожного транспорта.
Сложившаяся ситуация привела к сдерживанию темпов роста грузооборота и катастрофическому загрязнению окружающей среды. В условиях работы на пределе рентабельности большинство хозяйствующих субъектов направляет миллиарды рублей на предупреждение некой угрозы, вероятность которой
либо имеет бесконечно малую величину, либо не поддается научному прогнозированию в силу «открытости» и других особенностей того или иного транспортного процесса [3; 4; 5]. Нам не удалось найти и десяти российских предприятий, которые готовы в полном объеме выполнить весь комплекс требований ТБ.
Сегодня приходится сталкиваться не только с социально-психологическими, но и политическими оценками сферы ТБ, весьма удобными для оправдания первоочередности решения проблем борьбы с терроризмом, поскольку в транспортной сфере террористические акты практически всегда порождают сильный общественный резонанс. Однако последствия аварий, произошедших из-за дефектов транспортной инфраструктуры, преступной халатности, несоблюдения установленных правил, мер пожарной безопасности и охраны труда, не менее разрушительны для любого государства, которое своевременно не реагирует на происходящее.
Возникает закономерный вопрос: каким образом следует реагировать на сложившуюся ситуацию? Во-первых, необходимо создавать условия, исключающие спекулятивные оценки органами государственного управления уровня безопасности вообще и терроризма в частности. Во-вторых, важно добиться от указанных органов понимания того, что на объектах транспорта, образования, торговли, шоу-бизнеса и т. п. невозможно обеспечить полноценную защиту людей от террористических актов вследствие их сверхвысокой общедоступности. Доказательством тому являются тысячи краж, систематически совершаемых на охраняемых объектах, включая гидротехнические сооружения, склады, терминалы и др. Не помогают ни высокие заборы, ни прочные решетки на окнах, ни усиленная вооруженная охрана, ни панорамные видеокамеры, размещенные на территории предприятий и учреждений. Очевидно, что для подготовленных террористов проникновение на большинство таких объектов не представляет серьезных затруднений.
Несмотря на затраченные средства, система обеспечения ТБ на публичных объектах полностью не справляется с поставленными задачами. Причем это происходит по объективным причинам: из-за низкой пропускной способности систем контроля, неизбежных сбоев в работе круглосуточно действующей аппаратуры, усталости наблюдателей и т. п. Так, например, автоматизированная система оплаты, контроля и учета проезда в пригородном железнодорожном транспорте не может полностью исключить несанкционированное проникновение безбилетных пассажиров.
На основании вышеизложенного приходим к выводу, что вопросами профилактики террори-
61
стических проявлений на транспорте должны заниматься исключительно правоохранительные органы, способные своевременно выявлять лиц, готовящих теракты либо способствующих их осуществлению. К сожалению, от представителей ФСБ России, МВД России и охранных структур продолжают поступать предложения о дальнейшем развитии системы обеспечения ТБ в ее традиционном понимании. Однако трудно согласиться с существующей сегодня тенденцией максимально широкого использования сугубо гражданских организаций для защиты от преступлений, предупреждение которых, несомненно, представляет собой крайне сложную задачу. Вызывает недоумение и настойчивое стремление органов государственного управления добиться «высокого профессионального уровня» сил ТБ хозяйствующих субъектов путем законодательного закрепления соответствующих «новаций», требующих значительных материальных затрат со стороны самих предприятий. Однако на транспорте, который по определению выступает источником повышенной опасности, такой значительный отрыв ресурсов из производственной сферы имеет тяжелые последствия, поскольку эксплуатационная безопасность движения транспортных средств в данном случае является несравненно более весомой для сохранения жизни и здоровья сотен тысяч людей.
Следует признать, что основная проблема заключается в отсутствии не только достаточных средств на создание и поддержание устойчивости функционирования системы обеспечения ТБ, но и современной ее идеологии, имеющей четкое научное обоснование.
Разработчики и координаторы мероприятий, предусмотренных как федеральными, так и региональными программами обеспечения ТБ, обычно занимаются лишь теми вопросами, которые отвечают их собственным потребностям, позволяют добиться увеличения выделяемых им кадровых и материально-технических ресурсов и тем самым повысить собственный статус. Показательно, что практически на всех пассажирских транспортных терминалах обязательно присутствуют группы досмотра, состоящие из штатных работников подразделений ТБ, сотрудников ведомственной охраны и частных охранных предприятий, полиции, казачьих формирований и т. п. Но любое избыточное и, по сути, имитационное построение системы безопасности в конечном счете разрушает устойчивое функционирование соответствующей транспортной инфраструктуры, финансирование которой представляет собой серьезнейшую проблему в силу низкой рентабельности, относительно продолжительного периода окупаемости подвижного состава, роста цен на топливо и эксплуатационные материалы.
Отдельного внимания, на наш взгляд, заслуживает анализ стремления производителей технических систем обеспечения ТБ добиться предельно возможной «автономизации» их исполнения, исходя из особого характера террористических угроз. Но в реальных транспортных процессах такие средства наблюдения, контроля доступа и досмотра давно успешно используются. Их несомненными достоинствами являются универсальность, широкая унификация и относительно низкая стоимость. Вместе с тем в настоящее время формируется «особая» нормативная база, определяющая множество частностей, таких как специфические требования к средствам видеофиксации. Причем использование указанных средств теперь возможно только после дорогостоящей их сертификации в соответствующих подразделениях силовых органов. Заметим, что данная процедура производится в дополнение к трем десяткам обязательных согласований с органами ФСБ России и МВД России, предусмотренным Федеральным законом от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее - ФЗ «О транспортной безопасности»).
Полагаем, следует сократить этот сонм сугубо бюрократических действий, передав рассматриваемые функции правоохранительным органам, а также отказаться от повсеместного создания специализированных служб ТБ в хозяйствующих субъектах. Заметим, что нормативное определение большинства профессиональных качеств сотрудников данных структур в значительной степени соответствует требованиям, предъявляемым к личному составу спецподразделений МВД России, ФСБ России и других силовых структур. Однако для решения задач, закрепленных в ФЗ «О транспортной безопасности», вполне достаточно положений, содержащихся в следующих федеральных законах: от 26 февраля 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции», от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности» и от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» (далее - ФЗ «О войсках национальной гвардии»). Следует отметить, что пока ФЗ «О транспортной безопасности» не учитывает наличие такой силовой структуры, как Росгвардия, которая по определению должна играть ведущую роль в решении проблем ТБ. Согласно ст. 2 ФЗ «О войсках национальной гвардии» и ст. 1 и 5 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. 3150-ФЗ «Об оружии» контроль за деятельностью частных охранных предприятий, подразделений ведомственной охраны, их проверки на пригодность к действиям с применением оружия и специаль-
62
ных средств, контроль за оборотом оружия и многие другие задачи должны решаться именно данной структурой.
Отметим, что главная задача сотрудников предприятий транспортного комплекса состоит в обеспечении эффективного функционирования транспортной системы, что, в свою очередь, связано с необходимостью выполнения огромного числа предписаний, касающихся обеспечения безопасности перевозок, погрузо-разгрузочной деятельности, соблюдения весь-
ма жестких экологических требований, а также охраны собственности и транспортируемых грузов. Успешная реализация указанных задач позволит сохранить жизнь и здоровье населения в неменьшей степени, чем всеобъемлющая борьба с терроризмом. Только при условии развития транспортной системы Россия получит существенное увеличение налоговой базы и реальные возможности для эффективной антитеррористической защиты социально значимых объектов.
1. Об утверждении Положения о Федеральном государственном контроле (надзоре) в области транспортной безопасности: постановление Правительства РФ от 4 окт. 2013 г. № 880. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Правила о применении риск-ориентированного подхода: постановление Правительства РФ от 17 авг. 2016 г. № 806. Доступ из справ. правовой системы «<Консультант-Плюс».
3. The International Ship and Port Facility Security (ISPS) Code: adopted by resolution 2 of the Conference of Contracting Governments to the Internation-al Convention for the Safety of Life at Sea, 1974-2015.
4. О внесении изменений в Положение о Министерстве транспорта Российской Федерации и Положение о федеральном государственном контроле (надзоре) в области транспортной безопасности: постановление Правительства РФ от 19 дек. 2017 г. № 1586. Доступ из справ. правовой системы «Кон-сультантПлюс».
5. Об утверждении Порядка аккредитации юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности и требований к ним: приказ Минтранса России от 1 апр. 2015 г. № 145 (ред. от 02.03.2017). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
1. On the approval of the Federal State Control (oversight) regulation in the field of transport security: decree of the Government of the Russian Federation d.d. Oct. 4, 2013 № 880. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
2. Rules on the application of a risk-oriented approach: decree of the Government of the Russian Federation d.d. Aug. 17, 2016 № 806. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
3. The International Ship and Port Facility Security (ISPS) Code: adopted by resolution 2 of the Conference of Contracting Governments to the Internation-al Convention for the Safety of Life at Sea, 1974-2015.
4. On amending the Regulations on the Ministry of Transport of the Russian Federation and the Regulation on Federal State Control (oversight) in Transport Security: decree of the Government of the Russian Federation d.d. Dec. 19, 2017 № 1586. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
5. On the approval of the Order of accreditation of legal entities as units of transport security and requirements for them: order of the Russian Ministry of Transport d.d. Apr. 1, 2015 № 145 (as amended on 02.03.2017). Access from legal reference system «ConsultantPlus».
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Дмитриев Сергей Николаевич, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России; е-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHOR
S.N. Dmitriev, Doctor of Law, Associate Professor, Professor of the Chair of of Administrative Activity of Internal Affairs Agencies of the Krasnodar University of the Interior of Russia; е-mail: [email protected]
63
