CC BY
150
Дмитриев Сергей Николаевич
доктор юридических наук, профессор,
профессор кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России
(e-mail:[email protected])_
Проблема нормативно-правового регулирования сферы обеспечения транспортной безопасности морских портов
Статья посвящена проблемам нормативно-правового регулирования сферы обеспечения транспортной безопасности морских портов. Автор акцентирует внимание на действующем законодательстве в данной сфере, которое имеет весьма условное отношение собственно к транспортной безопасности как таковой; подчеркивает острую необходимость формирования системы транспортной безопасности не только на основе использования неких «потенциальных», но, прежде всего, объективных критериев.
Ключевые слова: правоохранительные органы, транспортная безопасность, субъекты и объекты транспортной инфраструктуры, антитеррористическая защищенность.
S.N. Dmitriev, Doctor of Law, Professor, Professor of a Chair of Administrative Activity and Traffic Safety of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail:[email protected] The problem of legal regulation of sphere of transport security of sea ports Статья посвящена проблемам нормативно-правового регулирования сферы обеспечения транспортной безопасности морских портов. Автор акцентирует внимание на действующем законодательстве в данной сфере, которое имеет весьма условное отношение собственно к транспортной безопасности как таковой; подчеркивает острую необходимость формирования системы транспортной безопасности не только на основе использования неких «потенциальных», но, прежде всего, объективных критериев.
Key words: law enforcement agencies, transport safety, subjects and objects of transport infrastructure, counter-terrorism security.
Проблемы обеспечения транспортной безопасности морских портов неоднократно рассматривались автором статьи, в частности, утверждалось, что действующее законодательство в данной сфере имеет весьма условное отношение собственно к транспортной безопасности как таковой [1; 2; 3; 4]. В настоящее время в связи с приближением сроков проведения Олимпиады в Сочи любые, в том числе и конструктивные, замечания в этом направлении стали практически полностью табуированными, а «антитеррористическое» давление на хозяйствующие субъекты усиливается. Мнение представителей контрольно-надзорных и правоохранительных органов единодушно: границы «транспортной безопасности» следует расширять и далее. [5, с. 6]. Дошло до того, что буквально на днях очень весомый перечень сборов, взимаемых в морских портах России, дополнен еще одной тяжеловесной гирей - сбором за «обеспечение транспортной безопасности акватории морского порта» [6], а в единственной «палочке-выручалочке» бизнеса - Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осу-
ществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» сняты последние ограничения на «контроль за соблюдением требований законодательства об антитеррористической защищенности объектов» (п. 17 ст. 3.1). Упоминание в ст. 4 данного Закона об определенных ограничениях деятельности органов государственной власти теперь существенной роли не играет, поскольку, по сути, речь идет об одном и том же.
По оценкам экспертов, к настоящему времени ни одна страна в мире не располагает такой системой транспортной безопасности, как Россия [5, с. 6], несмотря на то, что в ряде экономически развитых стран террористическая угроза в этой сфере относительно выше. Исследования, проведенные нами в 2011-2013 гг., показывают, что, несмотря на поток победных реляций об успешном приближении к финишу федеральной программы по обеспечению безопасности населения на транспорте (утверждена распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2010 г. № 1285-р), недовольство хозяйствующих субъектов, поток жалоб и претензий с их стороны не уменьшается. Особое неприятие вызывают согласованные с МВД и
200
ФСБ России Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта, (утвержденные Приказом минтранса России от 8 февраля 2011 г. № 41) (далее - Требования). При этом лишь гигантские транспортные предприятия иногда отваживаются на обращение в суд для защиты своих прав (см. Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. № КАС12-13).
Однако подобные попытки обречены на провал, поскольку суды в своих решениях руководствуются не чем иным, как нашими национальными нормативно-правовыми актами и, разумеется, логика того или иного технологического процесса их не интересует. Но Требования возлагают на предприятия львиную долю обязанностей по обеспечению транспортной безопасности и, естественно, создают препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности субъектов транспортной инфраструктуры [7]. Хотя причалы, причальные стенки, защитные сооружения и прочие чрезвычайно дорогостоящие сооружения «нулевого цикла» в морских портах - это государственное имущество, передаваемое пользователям в аренду. По этой причине оно вполне могло бы охраняться многочисленными подразделениями как ведомственной, так и вневедомственной охраны за счет госбюджета, но сейчас их работу оплачивает арендатор. Причем он не может снизить затраты в этом отношении за счет использования альтернативных вариантов, поскольку данные виды охраны были навязаны ему законом [6].
Что касается Требований, то они обязательны для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры, предусмотрены для различных категорий объектов и транспортных средств при возникновении не только непосредственных и прямых, но и потенциальных угроз совершения «актов незаконного вмешательства». Отказывая в удовлетворении требования о признании недействующими норм, устанавливающих обязанности хозяйствующих субъектов выявлять потенциальных нарушителей, признаки подготовки или совершения акта незаконного вмешательства на ТС путем охраны в целях обеспечения транспортной безопасности, суды всегда признают, что данные процедуры «являются необходимыми и могут осуществляться некими «подразделениями транспортной безопасности», в том числе путем «визуального наблюдения за действиями и психологическим состоянием указанных лиц».
Причем работники портов обязаны не только «оказывать содействие в выявлении, предупреждении и пресечении подобных актов, в ликвидации их последствий, установлении причин и условий их совершения», но и в реализации особых, весьма дорогостоящих, планов обеспечения транспортной безопасности. Неслучайно суды практически всегда приходят к выводам о несостоятельности доводов заявителей о том, что на субъекты транспортной инфраструктуры незаконно возложены функции правоохранительных органов, в частности по выявлению признаков совершения, подготовки противоправных действий, в том числе терактов, их пресечению и т.д. Ведь из содержания пп. 7.1, 7.6, 7.7, 7.8, 8.2, 8.7, 8.8, 8.9, 9.2, 9.7, 9.9, 11.1, 11.7 и других пунктов Требований следует, что портовикам и морякам однозначно предписано: выявлять физических лиц и материальные объекты, подготавливающих или совершающих акты незаконного вмешательства, путем наблюдения, собеседования и проверки документов в целях обеспечения транспортной безопасности, путем патрульного объезда (обхода) периметра зоны транспортной безопасности, путем проведения досмотра, охраны, постоянного непрерывного контроля данных, эксплуатационных и функциональных показателей инженерно-технических систем обеспечения транспортной безопасности и т.д. и т.п., что, конечно же, согласуется с требованиями Федерального закона «О транспортной безопасности».
На основании Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан в соответствии с особыми уставными задачами и планами обеспечения транспортной безопасности привлекать собственных работников для защиты «объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств» (далее - ОТИ и ТС) от актов незаконного вмешательства, включая «группы быстрого реагирования, специально оснащенные, мобильные, круглосуточно выполняющие свои задачи по реагированию на подготовку совершения или совершения актов незаконного вмешательства в зоне транспортной безопасности или на критических элементах ОТИ и ТС», а также в случаях нарушения внутриобъектового и пропускного режимов. Разумеется, МВД и ФСБ России также должны быть задействованы в комплексном обеспечении транспортной безопасности «в части своей компетенции и полномочий», предоставленных им, в том числе, Федеральными законами «О полиции» и «О Федеральной службе безопасности». Но все же обеспечение безопасности непосредственно на объектах транспортной инфраструктуры практически полностью возложено на хозяйствующие субъекты.
201
Показательно, что, несмотря на нелепость некоторых пунктов Требований (например, предусматривающих, что пожарно-спасательные расчеты, аварийно-спасательные команды, команды поискового и аварийно-спасательного обеспечения, бригады скорой медицинской помощи, прибывшие для ликвидации пожаров, аварий, других чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также для эвакуации пострадавших и тяжелобольных, допускаются в зоны транспортной безопасности по разовым пропускам с учетом сопутствующих условий, установленных Требованиями: заверенная печатью письменная заявка на выдачу пропуска, уведомление органов ФСБ и МВД России о выдаче разового пропуска, обязательное наличие сопровождающего и т.д. и т.п. - п. 5.31.13), их также невозможно оспорить в суде, поскольку де-юре они безупречны. В частности, они не противоречат и Федеральному Закону «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей». Предполагается, что предусмотренное ст. 25 данного Закона право спасателей на беспрепятственный проход на территорию и производственные объекты организаций, в жилые помещения для проведения работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций «не означает бесконтрольность их прохода на ОТИ и ТС морского транспорта». В судебных постановлениях нередко подчеркивается, что «Минтранс России, реализуя предоставленные ему законодателем полномочия, для обеспечения состояния защищенности объектов транспортной инфраструктуры правомерно утвердил предписания, позволяющие идентифицировать личность, не препятствующие беспрепятственному допуску при осуществлении своих полномочий работникам прокуратуры, Счетной палаты и пр.». Хотя очевидно, что в период, когда счет идет на минуты, присутствие сотрудников Счетной палаты данной проблему не решает.
Суды без усилий признают несостоятельными утверждения заявителей о несоответствии Требований положениям Градостроительного кодекса РФ, устанавливающим механизм изменений конструктивных или технических элементов, технологических процессов на ОТИ и ТС, затрагивающим вопросы архитектурно-строительного проектирования и получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, не удовлетворяют жалобы о незаконном возложении дополнительных функций по принятию решений о наличии или отсутствии необходимости изменения значения присвоенной категории, проведения дополнительной оценки уязвимости объекта и т.п., ссылаясь на отсутствие федерального закона или иного нормативно-правового акта большей юридической силы, которым бы противоречили эти положения Требований. В частности, Верховный Суд
РФ отказал заявителям в удовлетворении требований о признании недействующими пунктов Требований в части, устанавливающей обязанность передать выявленных нарушителей, а также предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для свободного перемещения, представителям подразделений МВД России, поскольку эта обязанность соответствует требованиям ст. 12 Федерального закона «О транспортной безопасности», предусматривающей, что субъекты транспортной инфраструктуры обязаны оказывать содействие в выявлении, предупреждении и пресечении актов незаконного вмешательства, а также ликвидации их последствий, установлении причин и условий их совершения. Кстати, требования УПК РФ и КоАП РФ здесь также не нарушаются, поскольку подобная передача в рассматриваемых случаях не является мерой процессуального принуждения.
Заметим, однако, что в Требованиях есть очевидные недостатки, которые уже сейчас можно устранить на вполне законном основании. Так пп. 7.9, 8.10, 9.10, 12.10, 13.10, 15.9, 16.10, 17.10, 19.9, 20.10, 21.11, устанавливающие время передачи выявленных нарушителей и идентифицированных и распознанных предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения, сотрудникам полиции в течение, соответственно, 5, 10, 15 минут, 1 часа, 8 часов с момента их выявления, конечно же, противоречат действующему законодательству, поскольку Минтранс России не уполномочен устанавливать указанные выше сроки. Очевидно, что продолжительность данных процедур зависит от целого ряда обстоятельств, и их целесообразность должна определяться в каждом конкретном случае.
Итак, обременения, налагаемые грузом «транспортной безопасности» на хозяйствующих субъектов в морских портах, чрезвычайно тяжелы. Где же выход? На наш взгляд, он очевиден - все государственные структуры должны действовать в рамках ратифицированного Россией Международного кодекса по охране судов и портовых сооружений [8] (далее - Кодекс), согласно которому «договаривающиеся правительства решают вопрос об объеме применения Кодекса» и «сфера применения этого руководства может меняться в зависимости от характера портового средства, судна, характера выполняемых им рейсов или грузов». Для установления соответствующего уровня охраны должны приниматься во внимание «степень доверия к информации об угрозе, ее обоснованность, возможные угрозы инфраструктуре и вероятность их реализации». Кодекс вполне допускает организацию охраны лишь функционально важных объектов и элементов инфраструктуры (п. 15.5) и, что чрезвычайно важно,
202
возможность ensuring that security equipment is properly operated, tested, calibrated and maintained, if any (Обеспечение того, чтобы оборудование охраны, если оно имеется, надлежащим образом эксплуатировалось, обслуживалось и калибровалось).
При проведении оценки охраны объектов Кодекс требует учета противоречий (которых, кстати, чрезвычайно много) между обязанностями по охране и другими обязанностями членов экипажа морских судов и работников портовых терминалов, количественного состава экипажей судов, в особенности если это влияет на усталость экипажа, его бдительность или способность исполнять возложенные обязанности по вопросам реализации мер транспортной безопасности в морском порту (п. 8.11), что в настоящее время полностью игнорируется органами государственного контроля. Более того, Кодекс в категоричной форме предписывает, что лица, проводящие оценку транспортной безопасности того или иного хозяйствующего субъекта, не должны избирать варианты наихудшего развития событий (п. 15.9), чем также «успешно» пренебрегают наши органы госуправления и контроля, утверждая «неподъемные планы». Так, Порядок установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержден приказом Минтранса России от 3 ноября 2009 г. № 194, предписывает, что «объекту присваивается категория, соответствующая наивысшему количественному показателю любого из критериев категорирования» и с учетом «возможных последствий совершения акта незаконного вмешательства».
Конечно, каждое государство вправе усиливать систему безопасности по своему усмотрению. Но при этом следует принимать во вни-
1. Дмитриев С.Н. Проблемы государственного контроля и надзора в морских портах // Вестн. транспорта. 2011. № 11.
2. Дмитриев С.Н. Проблемы обеспечения транспортной безопасности портовой инфраструктуры // Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности: материалы Междунар. науч.-практ. конф. 2012.
3. Дмитриев С.Н. Проблема оценки риска деятельности портовых средств на предмет обеспечения транспортной безопасности // Сборник тр. ГМУ им. адмирала Ф.Ф. Ушакова. Новороссийск, 2013.
4. Дмитриев С.Н. Проблемы правового обеспечения антитеррористической защиты морских портов // Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика: материалы II Всерос. науч.-практ. конф. Краснодар, 17-18 мая 2013 г. Краснодар, 2013.
мание то обстоятельство, что десятки миллиардов рублей перекачиваются из весьма актуальной сферы обеспечения безопасности мореплавания и предупреждения производственного травматизма в область борьбы с терроризмом, хотя за последние 20 лет ни в одном их 63 морских портов России не было зарегистрировано ни одного теракта, чего, к сожалению, не скажешь о десятках тысяч аварий и несчастных случаев, происшедших вследствие «прозаических» эксплуатационных правонарушений и многочисленных дефектов производственной инфраструктуры портов. В настоящее время как никогда ощущается острая необходимость формирования системы транспортной безопасности не только на основе использования неких «потенциальных», но, прежде всего, объективных критериев. Иначе невозможно побороть устойчивое представление соответствующих должностных лиц органов государственного управления и контроля о том, что, формируя данную систему, мы идем «от хорошего к лучшему». Но эти представления иллюзорны. Образно говоря, мы усердно рубим сук, на котором сидим, поскольку состояние транспортной инфраструктуры в стране и, соответственно, объемы и безопасность перевозок в текущем году также продолжают резко ухудшаться. Чтобы убедиться в этом, достаточно взглянуть на официальные данные Рос-стата, характеризующие результаты работы всех видов транспорта. (Разумеется, там можно найти и данные, внушающие некоторый оптимизм. Например, рост объема перевалки грузов в некоторых портах. Однако при этом следует учитывать, что это обусловлено участием зарубежного флота в транспортном процессе и существенной транзитной составляющей в общем грузообороте).
1. Dmitriev S.N. Problems of state control and supervision at seaports // Bull. of transport. 2011. № 11.
2. Dmitriev S.N. Issues of transport security of the port infrastructure // Actual problems of law enforcement activity: proc. of the Intern. sci.-pract. conf. 2012.
3. Dmitriev S.N. The problem of assessing the risk of the activity of port facilities for transport security // Coll. ofworks of SMM named after Admiral F.F. Ushakov Novorossiysk, 2013.
4. Dmitriev S.N. Problems of legal support of antiterrorist protection of sea ports // Administrative and legal regulation of law enforcement: theory and practice: proc. of II All-Russian sci.-pract. conf. Krasnodar, May 17-18, 2013. Krasnodar, 2013.
5. The final accord will not // Transport of Russia. 2013. Aug. 28 - Sept. 1.
203
5. Финального аккорда не будет // Транспорт России. 2013. 28 авг. -1 сент.
6. О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 8 нояб. 2007 г. № 261-ФЗ.
7. О транспортной безопасности: федер. закон от 9 февр. 2007 г. № 16-ФЗ. Ст. 4.
8. The International Ship and Port Facility Security (ISPS) Code: adopted on Dec. 12, 2002. by resolution 2 of the Conference of Contracting Governments to the International Convention for the Safety of Life at Sea (SOLAS), 1974.
6. About seaports in the Russian Federation and on amendments to certain legislative acts of the Russian Federation: fed. law of Nov. 8, 2007. № 261-FL.
7. About transport security: fed. law of Febr. 9, 2007. № 16-FL. Art. 4.
8. The International Ship and Port Facility Security (ISPS) Code: adopted on Dec. 12, 2002. by resolution 2 of the Conference of Contracting Governments to the International Convention for the Safety of Life at Sea (SOLAS), 1974.
204
