CC BY
25
К. А. ЮДИН,
заместитель начальника Академии управления МВД России
K. A. YUDIN,
Deputy Head of the Management Academy of the Ministry
of the Interior of Russia
УДК 34.07
О правовом автоматизме в стимулирующей практике органов внутренних дел Российской Федерации
On Legal Automatism in How Bodies and Units
of the Ministry of the Interior of the Russian Federation
Incentivize Performance by Their Staff
Статья посвящена исследованию правового автоматизма в практике правового стимулирования сотрудников органов внутренних дел и разработке предложений по совершенствованию практики правового стимулирования посредством реализации потенциала правового автоматизма.
Правовое стимулирование, автоматические санкции, автоматическое стимулирование, поощрение, стимулирующая практика.
The author analyzes the role of legal automatism in incentivizing professional performance by service personnel of bodies and units of the Ministry of the Interior of the Russian Federation. Based on this analysis, a conclusion is drawn that the potential of this incentivizing mechanism is yet to be employed to the full. Appropriate practical proposals are put forward.
Creating legal incentives, automatic punitive sanctions, automatic incentivizing, reward, incentives at work.
Современный этап развития Министерства внутренних дел Российской Федерации предъявляет повышенные требования к людям, работающим в этой системе. От того, насколько добросовестно сотрудники органов внутренних дел относятся к выполнению служебных обязанностей, в итоге зависит реализация основных направлений деятельности органов внутренних дел. Одним из средств мотивационного воздействия выступает правовое стимулирование.
В теории права правовое стимулирование определяется как закрепленная в норме права публичная возможность лица удовлетворить потребности и интересы путем использования своего субъективного права и (или) исполнения юридических обязанностей, а также получить награду в виде различных материальных и иных благ вследствие правомерного поведения, пре-
вышающего обычно предъявляемые требования [8]. Правовое стимулирование осуществляется в автоматическом или неавтоматическом процедурном порядке.
В зависимости от порядка наступления правовых последствий правовое стимулирование служебной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации может быть автоматическим и неавтоматическим. Автоматическое правовое стимулирование служебной деятельности предполагает возникновение правовых последствий в виде позитивных или негативных правовых стимулов (т. е. без принятия промежуточных, влияющих на правовой статус адресата управленческих решений) как следствие наличия или отсутствия определенного юридического факта. Неавтоматический порядок предполагает поэтапное изменение правово-
го статуса адресата (внесение представления или ходатайства, их рассмотрение и пересмотр) до принятия окончательного решения по существу вопроса.
В настоящее время на теоретическом уровне феномен правового автоматизма изучен явно недостаточно и только в части автоматических правовых санкций [7]. Следствием этого стало недостаточное использование его потенциала в практике правового стимулирования, в том числе сотрудников органов внутренних дел.
В теории права П. В. Васильевым предложено определение автоматических санкций как особых правовых санкций, юридическая возможность наступления которых непосредственно обусловлена юридическим фактом в виде особого правового поведения ее адресата без изменения его правового статуса с момента совершения деяния и до возникновения реального социального результата [6]. По сути, следует говорить об особых правовых последствиях в виде изменения статуса лица, когда его поощряют или наказывают без специальной процедуры. Автоматизм наступления правовой санкции обусловливается тем обстоятельством, что с момента совершения заслуги или правонарушения и до возникновения правовых последствий правовой статус адресата существенно не меняется. Его изменение происходит только тогда, когда происходит реализация правового потенциала санкции (к лицу применяются меры поощрения). Для нас эта позиция представляется достаточно значимой, так как указанное обстоятельство существенно повышает степень гарантированности наступления санкций, непосредственно влияет на мотивацию адресата и экономит ресурсы, затрачиваемые на стимулирующую практику. Следует положительно оценить те критерии, которые выделяют для оптимального использования автоматических санкций в системе права (социальная и экономическая целесообразность, принципиальная фактическая обратимость, определенность юридической ситуации по субъектному составу и юридическому факту, а также возможность создания нормативной конструкции).
Для реализации позитивного потенциала применения автоматических поощрительных санкций в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации прежде всего необходимо сформулировать базовые, основополагающие положения. Во-первых, экономическая целесообразность установления автоматических санкций заключается в избегании процедурных затрат на дисциплинарное производство в системе органов внутренних дел Российской Федерации. Во-вторых, применение автоматических санкций любого вида должно быть принципиально обратимым, что в целом обеспе-
чивается самой спецификой дисциплинарной практики. Проблема обратимости применения негативных санкций в значительной степени лежит за пределами предметной области юридической науки и связана с невозможностью восполнения моральных и репутационных потерь. При этом публичное опровержение и компенсация морального вреда зачастую не в состоянии восполнить негативные изменения в служебных отношениях на межличностном уровне. В-третьих, автоматические санкции применимы только в случае определенности ситуации в части юридического факта (заслуги), а также адресата, допустившего указанное правовое поведение. В-четвертых, возможность создания нормативных конструкций, содержащих автоматические санкции, должна допускаться нормативными правовыми актами (нормативными предписаниями), имеющими высокую юридическую силу [11].
Полагаем, что очевидные правомерные служебные действия сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации в части выявления правонарушений и задержания правонарушителей должны поощряться как заслуги. Порядок применения позитивных санкций (автоматический или неавтоматический) зависит от круга функциональных обязанностей поощряемого лица. Если заслуженное поведение по выполнению внешних функций осуществило лицо, в чьи обязанности входит такая деятельность согласно должностному регламенту (должностной инструкции) (например, участковый уполномоченный полиции раскрыл преступление или ряд преступлений), то поощрение необходимо осуществлять по результатам анализа заслуг данного лица руководством, т. е. не автоматически, а также в присутствии всего коллектива сотрудников органов внутренних дел, открыто, с заслушиванием самого поощряемого лица. Представляется, что данные условия позволят снизить коррупциогенность данной меры. Однако если заслуга в осуществлении внешних функций органов внутренних дел Российской Федерации принадлежит субъекту, необязанному их осуществлять в силу должностного регламента (должностной инструкции), то поощрение должно осуществляться автоматически, т. е. без специальных процедур. При этом юридическим фактом, обусловливающим применение позитивной автоматической санкции, в данном случае должно стать принятие соответствующего процессуального решения компетентным должностным лицом (например, принятие решения следователем или дознавателем о привлечении к уголовной ответственности в форме протокола о задержании, вынесении постановления о возбуждении уголовного дела в отношении конкретного лица, уведом-
лении о подозрении в совершении преступления, вынесении постановления о привлечении лица в качестве обвиняемого или применения меры пресечения, а также составлении обвинительного акта). Таким образом, если сотрудник, федеральный государственный гражданский служащий или работник органа внутренних дел Российской Федерации, не обязанный в силу должностного регламента (должностной инструкции) осуществлять внешние функции данного органа, сделает это в той степени, которая будет свидетельствовать о его заслуженном поведении [9], его поощрение должно осуществляться автоматически. Поощряя указанным образом осуществление значимых функций органов внутренних дел Российской Федерации лицами, непосредственно не обязанными это делать, возможно, удастся значительно повысить результативность всей служебной деятельности данных органов.
Следуя принципу дифференциации правового стимулирования, позволяющему осуществлять закрепление в нормативных правовых актах разнообразия стимулов для обеспечения принятия различных вариантов управленческих решений в системе МВД России о мотивации личного состава органа внутренних дел Российской Федерации, предлагаем в целях применения автоматических поощрительных санкций закреплять в статусных документах (уставах и положениях) данных органов основания и конкретные поощрительные меры. Данная практика позволит снизить коррупциогенность принимаемых дисциплинарных мер, а служебная деятельность сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации будет в более полной степени ориентирована на внешние функции, что создаст организационную и юридическую основу для реализации закона оптимального соотношения интро- и интрафункций (30/70 соответственно) [10].
Однако в настоящее время для широкого применения автоматического правового поощрения имеется одно существенное препятствие. Согласно ч. 1.1 ст. 51 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1], ст. 29.1. Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации [2], а также п. 10.1. Порядка применения к сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации мер поощрения [3] к сотруднику органа внутренних дел Российской Федерации, имеющему дисциплинарное взыскание, наложенное на него в письменной форме приказом Министра внутренних дел Российской Федерации или соответствующего руководителя (начальника), может быть применена мера поощ-
рения только в виде досрочного снятия ранее наложенного в письменной форме дисциплинарного взыскания. Приведенные положения в значительной степени обусловлены иерархической природой системы МВД России. Дело в том, что нижестоящий руководитель не имеет права отменить решение вышестоящего руководства, что в свою очередь обусловливает невозможность автоматического поощрения лиц, наказанных решениями руководителей более высокого уровня. Вместе с тем заслуги наказанных лиц в системе органов внутренних дел Российской Федерации могут быть столь значительны, что их поощрение должно осуществляться независимо от наличия или отсутствия дисциплинарного взыскания.
Разрешение вышеуказанной проблемы видится в юридико-технической плоскости путем разграничения предметов правового регулирования Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, с одной стороны, и Порядка применения к сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации мер поощрения — с другой.
При этом следует ограничить действие рассматриваемых положений указанных федерального закона и Дисциплинарного устава только неавтоматической поощрительной практикой, а сами их предписания дополнить предложением следующего содержания: «Действие настоящей статьи (настоящего пункта) не распространяется на случаи автоматического поощрения сотрудников органов внутренних дел». При этом из п. 10.1 приказа МВД России от 6 мая 2013 г. № 241 предлагается исключить слово «только», наличие которого существенно и необоснованно ограничивает поощрительную практику. Кроме того, считаем возможным предоставить лицам, имеющим право снимать ранее наложенные дисциплинарные взыскания, в случаях, предусмотренных законодательством или локальными нормативными актами органов внутренних дел Российской Федерации, поощрять личный состав сотрудников данных органов за соответствующие заслуги, автоматически снимать все действующие взыскания при условии наличия соответствующей компетенции. Все вышесказанное позволит совместить два порядка поощрения (автоматический и неавтоматический) в рамках одной поощрительной процедуры. За совершение новой заслуги наказанный сотрудник органа внутренних дел Российской Федерации будет поощряться не автоматически, т. е. в общем порядке, но вопрос о снятии ранее наложенного на него
дисциплинарного взыскания будет решаться автоматически — гарантированно.
Полагаем, что предлагаемые изменения предоставят возможность руководителям, компетентным применять поощрение, полноценно стимулировать заслуженное поведение сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, как имеющих дисциплинарные взыскания, так и свободных от них. Такое видение поощрительной практики в полной мере соответствует ч. 4 ст. 48 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которому допускается применение к сотруднику органа внутренних дел Российской Федерации одновременно нескольких мер поощрения. При этом Дисциплинарный устав органов внутренних дел Российской Федерации необходимо дополнить статьей 29.2 следующего содержания: «Меры поощрения, указанные в статье 27 настоящего Устава, могут конкретизироваться в нормативных актах, устанавливающих статус, цели, порядок и характер деятельности органов внутренних дел или организации Министерства внутренних дел Российской Федерации».
Отметим, что потенциал правового автоматизма не исчерпывается только применением автоматических поощрений. Автоматическое стимулирование в виде автоматического освобождения от обязанностей может быть осуществлено вне процедур поощрительной практики, т. е. в несанкционном порядке. Постараемся корректно экстраполировать их на несанкци-онную стимулирующую практику в системе органов внутренних дел Российской Федерации. Полагаем, что это возможно в отношении случаев очевидного отсутствия необходимости повторной демонстрации надлежащего исполнения адресатом стимулирования своих служебных обязанностей, например, согласно п. 6 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» сотрудник органа внутренних дел Российской Федерации обязан поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего выполнения служебных обязанностей.
В соответствие с положениями Порядка организации подготовки кадров для замещения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации [5] сотрудники органов внутренних дел Российской Федерации обязаны участвовать в итоговых занятиях по служебной, правовой, огневой и физической подготовке. При этом согласно п. 126 указанного Порядка проверка уровня профессиональной подготов-
ленности сотрудников при инспектировании, контрольных и целевых проверках, проведении итоговых занятий является проверкой на их профессиональную пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Отметим, что указанный пункт, перечисляя организационные формы проверки профессиональной пригодности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, фактически уравнивает их. Целесообразно ли отвлекать сотрудника органа внутренних дел Российской Федерации от осуществления своих повседневных обязанностей на участие в проведении итоговых занятий, если в течение проверяемого периода сотрудник уже продемонстрировал надлежащий уровень своей квалификации хотя бы в одной из указанных форм? Полагаем, что на данный вопрос необходимо дать отрицательный ответ. Сотрудник органа внутренних дел Российской Федерации, продемонстрировавший в проверяемом учебном периоде надлежащую, т. е. удовлетворительную, профессиональную пригодность хотя бы в одной из перечисленных организационных форм ее проверки, должен автоматически освобождаться от обязанности участия в итоговых занятиях соответственно по физической, огневой, правовой и (или) служебной подготовки. В связи с этим полагаем необходимым дополнить Порядок организации подготовки кадров для замещения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации пунктом 131.1 следующего содержания: «От участия в итоговых занятиях автоматически освобождаются сотрудники органов внутренних дел, успешно прошедшие проверку на профессиональную пригодность по правовой, служебной, физической и (или) огневой подготовке при инспектировании, контрольных и целевых проверках, проведенных в соответствующем учебном периоде». Указанная мера представляется вполне логичной с позиции принципа разумного сочетания негативных и позитивных стимулов в части несанк-ционной стимулирующей практики. Очевидно, что негативным автоматическим несанкцион-ным правовым последствием демонстрации неудовлетворительной профессиональной пригодности для сотрудника органа внутренних дел Российской Федерации является лишение его премии за добросовестное выполнение служебных обязанностей, осуществляемое на основании п. 31.2. Порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации [4]. Целесообразность освобождения сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации от обязанности участия в указанных итоговых занятиях определяется также необходимостью более
полной реализации закона оптимального соотношения интро- и инфрафункций и использования служебного времени сотрудника органа внутренних дел Российской Федерации для решения других задач. Полагаем, что данную меру нельзя отнести к санкциям, так как демонстрация надлежащего уровня профессиональной пригодности является не заслугой, а повседневной обязанностью сотрудника органа внутренних дел Российской Федерации. Тем не менее автоматическое освобождение от участия в итоговых занятиях по соответствующему виду подготовки сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, прошедших проверку на профессиональную пригодность при инспек-
тировании, контрольных и целевых проверках, проведенных в соответствующем учебном периоде, выглядит вполне обоснованным.
Таким образом, правовой автоматизм как процедурный порядок правового стимулирования юридической наукой в настоящее время разработан не в полной мере, что, в свою очередь, приводит к проблемам в стимулирующей практике сотрудников органов внутренних дел. Реализация предложений по изменению подхода к правовому стимулированию и использование процедурного порядка правового автоматизма смогут повысить эффективность данного направления деятельности руководителей органов внутренних дел.
Список литературы:
1. О службе в органах внутренних дел Россий- 6. ской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 30 ноября 7. 2011 г. № 342-Ф3 (в ред. от 03.04.2017) //
СЗ РФ. 2011. № 49. Ст. 7020.
2. О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации: Указ Прези- 8. дента РФ от 14 октября 2012 г. № 1377 (в ред.
от 07.04.2017) // СЗ РФ. 2012. № 43. Ст. 5808.
3. О некоторых вопросах применения мер по- 9. ощрения и наложения дисциплинарных взысканий в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 6 мая 10. 2013 г. № 241 (в ред. от 14.11.2016).
4. Об утверждении Порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 31 января 2013 г. № 65 (в ред. от 25.07.2017).
5. Об утверждении Порядка организации под- 11. готовки кадров для замещения должностей
в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 31 марта 2015 г. № 385 (в ред. от 26.07.2016).
Васильев П. В. Автоматические санкции в российском праве (теория, практика, техника): монография. М., 2016. Васильев П. В. О понятии автоматических санкций в российском праве // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 2 (26). Мирошник С. В. Теория правового стимулирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2003. Типикина Е. В. Заслуга как основание для правового поощрения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008. Толстик В. А. Закономерности эффективного государственного управления // Государственно-правовые закономерности: теория, практика, техника: сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции (Н. Новгород, 23—24 мая 2013 г.): в 2-х т. Н. Новгород, 2013. Т. 1. Толстик В. А. Иерархия источников российского права: монография. Н. Новгород, 2002.
E-mail: [email protected]
126
