CC BY
282
О повышении ответственности судей в Российской Федерации
Е. В. Колесников, Н. М. Селезнева
Общетеоретические аспекты юридической ответственности достаточно полно исследованы отечественным правоведением1. Вопросы же ответственности судей, несмотря на их злободневность, анализируются обычно неполно, фрагментарно, попутно с другими темами2. Име-
Колесников Евгений Викторович —
профессор кафедры конституционного и международного права Саратовской государственной академии права, доктор юридических наук;
Селезнева Наталия Михайловна — доцент кафедры правосудия и прокурорского надзора Саратовской государственной академии права, кандидат юридических наук.
1 См.: Алексеев С. С. Общая теория права: В 2-х т. М., 1981. Т. 1. С. 270—283; Базылев Б. Т. Юридическая ответственность (теоретические вопросы). Красноярск, 1985; Бра-тусь С. Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М., 1976; Габ-ричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Юридическая ответственность: Учебное пособие. М., 2005; Кудрявцев В. Н. Закон, поступок, ответственность. М., 1986; Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права. М., 1998. С. 353—362; Лейст О. Э. Методологические проблемы юридической ответственности: Проблемы теории государства и права. М., 1999; Липинский Д. А. Проблемы юридической ответственности. СПб., 2004; Малеин Н. С. Юридическая ответственность и справедливость. М., 1992; Са-мощенко И. С., Фарукшин М. X. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971; Хачатуров Р. Л., Ягутян Р. Г. Юридическая ответственность. Тольятти, 1995.
2 См., например: Баглай М. В. Конституци-
онное право Российской Федерации. М., 1999. С. 640—643; Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм (государственно-правовые аспекты). Воронеж, 1985. С. 67; Концепции развития российского законодательства /
ется ограниченное количество работ, посвященных, в том или ином виде, данной актуальной проблеме, причем их появление обусловлено необходимостью осмысления демократических преобразований, роли и места ветвей государственной власти, включая судебную3. В подлинно демократическом обществе не может быть безответственности кого-либо, включая представителей государства, занимающих ответственные должности в институтах публичной власти.
В условиях переходного периода, когда власть по многим позициям утратила доверие общества, а у граждан возникают серьезные сомнения в объективности и беспристрастности отправления правосудия, проблемы ответственности судей чрезвычайно актуальны.
Судейская ответственность является одной из разновидностей юридической персональной ответственности, поскольку проявляется в
Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, \ Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 330, 349—350;' Овсепян Ж. И. Юридическая ответствен- | ность и государственное принуждение (теоретико-правовое и конституционно-правовое исследование). Ростов н/Д, 2005. С. 254— 255, 260—262.
3 См.: Конституционно-правовая ответ-' ственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2001. С. 351—355 (выступ. Д. В. Карпова), с. 356—359 (выступ. О. О. Маленко); Селез- е нева Н. М. Статус суда в Российской Федерации: конституционно-правовые вопросы: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 24—26; Терехин В. А. Судейская дисциплина и ответственность — гарантия прав и свобод граждан / / Журнал российского права. 2001. № 8; Виноградов В. А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005. С. 303—312.
особой области жизнедеятельности и связана с профессиональной работой специальных субъектов — судей.
Вопрос об ответственности судей тесно связан с их иммунитетом, ибо по действующему законодательству они неприкосновенны. Неприкосновенность судьи не абсолютна, иммунитет является не личной привилегией гражданина, занимающего должность судьи, а способом юридической защиты его профессиональной деятельности и личности.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 7 марта 1996 г. дана трактовка судейской неприкосновенности не как личной привилегии гражданина, а как средства защиты публичных интересов и, прежде всего, интересов правосудия4.
Конституция РФ в ст. 122 провозглашает неприкосновенность судей в качестве принципа, исходя из которого решаются конкретные вопросы неприкосновенности и ответственности судей. С одной стороны, неприкосновенность является средством защиты публичных интересов правосудия (особый режим судейской работы, повышенный профессиональный риск, наличие различных процессуальных и организационных средств контроля за законностью действий и решений судьи)5. С другой стороны, она выступает как одно из исключений из другого конституционного принципа — равенства всех перед законом и судом, и по своему содержанию выходит за пределы личной неприкосновенности. Это обусловлено тем, что общество и государство, предъявляя к судье и его профессиональной деятельности высокие
4 См.: СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1549.
5 См.: Витрук Н. В. Конституционное пра-
восудие в России. М., 2001. С. 437; Он же.
Конституционное правосудие: судебно-кон-
ституционное право и процесс. М., 2005.
С. 224—227.
требования, вправе и обязаны обеспечить ему дополнительные гарантии надлежащего осуществления деятельности по отправлению пра-восудия6.
В действующей российской Конституции вопросы ответственности (и шире — статуса) судей не нашли адекватного выражения. Лишь некоторые принципиальные аспекты ответственности судей установлены в основных нормах. Во-первых, полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены только в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом (ч. 2 ст. 121); во-вторых, судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определяемом федеральным законом (ч. 2 ст. 122 Конституции РФ).
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» 1996 г. также не содержит специальных норм по этому важному вопросу. В настоящее время общие положения об ответственности судей содержатся в Законе Российской Федерации 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» (с послед. изм. и доп.) и в Кодексе судейской этики, принятом на VI Всероссийском съез- § де судей в 2004 г.7 Напомним, что ^ в советское время, согласно Осно- 3 вам законодательства о судоуст- а ройстве в СССР 1980 г., судья мог « быть привлечен к уголовной ответ- о п ственности только с согласия Пре- § зидиума Верховного Совета союз- ий ной республики8, что давало ему й реальную защиту от поспешных ^
_ м
а
6 См.: Определение Конституционного Су- ^ да РФ от 16 декабря 2004 г. № 2394-О // СЗ РФ. 2005. № 10. Ст. 897.
7 См.: ВСНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792; СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2399; 1999. № 29. Ст. 3690; 2000. № 29. Ст. 2735; 2001. № 51. Ст. 4834; 2004. № 35. Ст. 3607; Российская юстиция. 2005. № 1—2. С. 33—34.
8 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 27. Ст. 545.
обвинительных действий со стороны властей.
Закон о статусе судей 1992 г. содержал запрет на привлечение судей к административной и дисциплинарной ответственности, что было обусловлено опасностью использования административными структурами давления на суды. В соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 13 (ныне не действует) этого закона привлечение судьи к уголовной ответственности и заключение под стражу осуществлялось с согласия квалификационной коллегии судей. В последние годы объем судейского иммунитета подвергался критике. Отсутствие необходимого социального контроля, коррумпированность некоторых судей, невысокая способность судейского сообщества «самоочищаться» вызывали недовольство в обществе. Так, по данным социологических опросов, на вопрос, подвержены ли судьи коррупции, положительный ответ дали 84,2% опрошенных, что свидетельствует об утрате доверия населения к суду9. Данные статистики свидетельствуют о постоянном росте количества жалоб граждан на действия судей. Если в 2001 г. в квалификационные коллегии судей российских субъектов поступило 19 124 жалобы, то в 2003 г. — 20 167. В 2000—2004 гг. Высшая квалификационная коллегия судей РФ получила 25 648 заявлений и жалоб, или на 10 тыс. больше, чем за предыдущие четыре года. Кстати, судейский корпус России насчитывает 23 тыс. чел.10 Выходит, что недовольны весьма большим количеством судей.
9 См.: Фоков А. П. Россия в свете судебных реформ 1864 и 2001 гг. // Российский судья. 2001. № 12. С. 79.
10 См.: Вестник Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации. 2004. Вып. 4. С. 10; Материалы VI съезда судей / / Российская юстиция. 2005. № 1—2. С. 19, 24; Яшманов Б. Ни дать — ни взять // РГ. 2004. 7 дек.
В общественном сознании сложился устойчивый стереотип о невозможности привлечения судьи к ответственности. Инициаторами сужения судейского иммунитета выступили также сотрудники органов прокуратуры и органов Министерства внутренних дел РФ, некоторые депутаты Государственной Думы Федерального Собрания России, Администрация Президента РФ. Так, будучи заместителем Руководителя Администрации Президента, Д. Н. Козак в многочисленных публичных выступлениях ратовал за приведение статуса судьи в соответствие с положениями Конституции, закрепляющими равенство всех граждан перед законом и судом. Аналогичная позиция неоднократно высказывалась сотрудниками Генеральной прокуратуры РФ 11 .
В целях «модификации существующих форм судейского иммунитета» (Д. Н. Козак) осенью 2000 г. была создана Временная рабочая группа, возглавляемая тогдашним заместителем Руководителя Администрации Президента РФ Д. Н. Ко-заком, перед которой была поставлена задача дать глубокий анализ процесса осуществления судебной реформы и выработать меры для ее интенсификации. В результате был подготовлен пакет законопроектов, включающий 11 федеральных конституционных и федеральных зако-
нов12.
Надо сказать, что проект закона о внесении изменений и дополнений в Закон о статусе судей вызвал резкий протест со стороны органов судейского сообщества. Так, в заключении Верховного Суда РФ
11 См.: Козак Д. Н. Суд в современном мире: проблемы и перспективы // Российский судья. 2001. № 10. С. 8; Алешина А. Уголовное дело в отношении судьи должно возбуждаться на общих основаниях // Российская юстиция. 1999. № 1. С. 46—47.
12 См.: Козак Д. Н. Указ. соч. С. 7—8.
отмечалось, что законопроект направлен на резкое снижение важнейших гарантий независимости и неприкосновенности судей, их правовой защиты, и что его принятие может привести к утрате самостоятельности третьей ветви власти13 . С точки зрения председателя Совета судей РФ Ю. И. Сидоренко, подготовленный законопроект наводит на грустные мысли о том, что под прикрытием правильных фраз об укреплении судейского корпуса и повышении ответственности судей за принимаемые решения готовится контрреформа, призванная установить контроль исполнительной власти над судейским корпусом. По его мнению, фактически ликвидируется неприкосновенность судей, которая является вовсе не их личной привилегией, а средством защиты интересов правосудия. В целом, это суждение не является безосновательным.
Несмотря на активное противостояние органов судейского сообщества и правовые позиции Конституционного Суда РФ, выраженные в упомянутом постановлении от 7 марта 1996 г., входящие в этот пакет законы о внесении изменений и дополнений в федеральные конституционные законы о судебной системе, о Конституционном Суде РФ, в Закон РФ о статусе судей были приняты.
Эти нововведения сыграли «беспрецедентную роль в коренном изменении наших представлений о правосудии, социальном и правовом статусе судьи — носителе судебной власти»14. В литературе высказаны противоречивые оценки принятых законодательных измене-
13 См.: Сидоренко Ю. И. Судебная контрреформа. Кому выгодно ущемление независимости и неприкосновенности судей? / / Независимая газета. 2001. 16 мая.
14 См.: Радутная Н. Покушение на неприкосновенность судьи // Российская юстиция. 2001. № 12. С. 11.
ний, далеко не все их поддержи-вают15.
Самыми значимыми новеллами, внесенными в Закон о статусе судей 15 декабря 2001 г., следует назвать введение дисциплинарной и административной ответственности. По сути, произошло исключение п. 2 ст. 16 прежней редакции этого закона, в которой содержался запрет на привлечение судей к данным видам ответственности. Это можно расценивать как нарушение ст. 5 (ч. 4) Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», предусматривающей, что в России не могут издаваться законы и иные нормативные правовые акты, отменяющие или умаляющие самостоятельность судов и независимость судей16. Неприкосновенность является одной из важнейших гарантий независимости. Последние законодательные изменения привели в целом к некоторому умалению подобной гарантии.
Более того, поскольку запрет умаления независимости судей установлен Федеральным конституционным законом 1996 г., то и его отмена должна была быть закреплена в форме федерального конституционного закона. В противном случае можно оспаривать его конституционность.
Обращает на себя внимание, что в новой редакции Закона о статусе судей выделена в виде отдельной статьи только дисциплинарная
15 См., например: Яковлев В. Ф. Арбитражные суды — важный инструмент совершенствования рыночной экономики // Ежегод- , ник российского права. М., 2000; Судебная реформа: проблемы и перспективы / Отв. ред. Б. Н. Топорнин, И. Л. Петрухин. М., 2001; Радутная Н. Указ. соч.; Колбая Г. Н. Закон, умаляющий независимость судей, не может быть принят // Журнал российского права. 1999. № 12.
16 См.: СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1; 2001. № 51. Ст. 4825; 2003. № 27. Ч. 1. Ст. 2698.
ответственность судей (ст. 12.1). Положения о привлечении к административной и уголовной ответственности содержатся в ст. 14 о прекращении полномочий судьи. Логика законодателя непонятна, поскольку и за дисциплинарный проступок судья может быть лишен полномочий. Ответственность судей реализуется через применение мер юридической ответственности. Прекращение полномочий судьи по существу выступает дисциплинарным взысканием.
Чаще всего судьи привлекаются к дисциплинарной ответственности. По мнению В. А. Терехина, проблема дисциплинарной ответственности является одной из самых малоисследованных в юридической науке17 . Дисциплинарная ответственность была отменена при подготовке Закона «О статусе судей в Российской Федерации» по инициативе судей Верховного Суда для того, чтобы ни председатель суда, ни иные органы не имели чрезмерной власти над судьями. Практика работы ранее существовавших дисциплинарных коллегий судей свидетельствовала о привлечении судей к дисциплинарной ответственности за принятые ими решения и приговоры, с которыми не согласились вышестоящие инстанции, при установлении неправильной квалификации или неполном и не всестороннем исследовании доказательств дела18 .
Сторонники введения этой ответственности выдвигали два аргумента в ее пользу: существование дисциплинарной ответственности во многих странах и необходимость оперативного воздействия на судей, недобросовестно исполняющих свои обязанности. Однако за рубежом
17 См.: Терехин В. А. Указ. соч. С. 26.
18 См.: Подкопаев С. В. Дисциплинарная ответственность судей: да или нет? / / Рос-
сийский судья. 2001. № 4. С. 21. См. также: Материалы VI съезда судей / / Российская юстиция. 2005. № 1—2. С. 17—20.
наложение взыскания производится строго конфиденциально, а нарушение конфиденциальности влечет серьезные должностные последствия для виновных. Кроме того, в условиях стабильной правовой системы дисциплинарная ответственность к судьям применяется в единичных случаях, не создавая в судейском сообществе атмосферы подозрительности и недоброжелательности. В российских условиях вопрос о конфиденциальности даже не обсуждается, а в юридических журналах периодически публикуются конкретные случаи (с указанием фамилий и места работы) совершения судьями разного рода правонарушений. Такая гласность, на наш взгляд, достигает обратного — дискредитирует судейское сообщество в целом. Факты противоправного поведения судей, в первую очередь, должны доводиться до сведения и анализироваться самим судейским сообществом, и эта работа ведется. Так, например, в судах общей и арбитражной юрисдикции каждое полугодие составляется аналитическая справка о результатах рассмотрения жалоб на действия (бездействие) судей, а Высшая квалификационная коллегия судей готовит подробные справки и другие документы о работе квалификационных коллегий су-
19
дей19 .
Порядок привлечения судей к дисциплинарной ответственности закреплен в ст. 12.1 Закона о статусе судей. Она может наступить за совершение дисциплинарного проступка (нарушение норм данного закона, положений Кодекса судейской этики, утверждаемого Всероссийским съездом судей). На судей может быть наложено два вида дисциплинарных взысканий: предупреждение и досрочное прекращение полномочий. Порядок привлече-
19 См.: Вестник Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации. 2002. Вып. 1; 2003. Вып. 2.
ния к дисциплинарной ответственности судей федерального Конституционного Суда определяется Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» 1994 г. Несмотря на возможные опасения передачи вопросов привлечения к дисциплинарной ответственности к председателям судов, они решаются исключительно квалификационными коллегиями судей.
Формулировка комментируемой статьи Закона о статусе судей небезупречна и вызывает ряд возражений. Так, она не содержит понятия дисциплинарного проступка, не определяет основания и порядок наложения дисциплинарного взыскания. В результате на практике существует возможность прекращения полномочий по неопределенным основаниям: «за нарушение норм закона», что фактически предоставляет квалификационным коллегиям право прекращать полномочия судьи практически по любому поводу.
Известно, что дисциплинарная ответственность наступает при наличии дисциплинарного проступка, то есть за виновное неисполнение прямых должностных обязанностей, нарушение правил внутреннего распорядка, за совершение действий, порочащих честь и достоинство судьи и умаляющих авторитет судебной власти. В то же время крайне осмотрительно надо использовать такой критерий, как отмена обжалованных решений. Так, как сообщалось в печати, квалификационная коллегия судей Пензенской области прекратила полномочия судьи Городищенского района Пензенской области В. С. Ш-ва, у которого в 2001 г. было отменено 12 из 15 обжалованных решений. В аналогичную ситуацию при желании можно поставить любого «неугодного» судью. Представляется, что судья не может быть привлечен к дисциплинарной ответственности за вынесенное с его участием решение, отме-
ненное или измененное вышестоящей инстанцией, если только при этом не было умышленного нарушения закона или недобросовестности, что повлекло за собой существенные последствия20. Проблема заключается в том, что при подобном «расплывчатом» законодательном определении оснований дисциплинарной ответственности не исключена возможность дисциплинарного воздействия даже за незначительные нарушения.
Практика свидетельствует о значительном увеличении числа судей, привлекаемых к дисциплинарной ответственности. Если в 1996—1997 гг. за совершение порочащих проступков были отрешены от должности 27 судей, то в 1998 г. — 107. В 2001— 2004 гг. 513 судей и руководителей судов получили дисциплинарные взыскания в виде предупреждения. За этот же период досрочно были прекращены полномочия 196 судей и руководителей судов21 .
Проступки главным образом выражались в нарушении требований процессуального закона, сроков рассмотрения дел (волоките), недостойном (неэтичном) поведении судьи в судебном процессе. Например, Высшим Арбитражным Судом РФ было доведено до сведения всех арбитражных судов решение квали- ' фикационной коллегии судей Курганской области о наложении дисциплинарного взыскания в виде предупреждения судьям Арбитражного суда Курганской области — В. А. Олухову и В. М. Фадюшину за • нарушения требований процессуального закона и волокиту (заявление находилось у судей без движения в течение 23 дней), допущен- е
20 См.: Радутная Н. Указ. соч. С. 12.
21 См.: Обеспечить нормальную деятельность судебной системе: В Совете судей РФ // Российская юстиция. 2002. № 1. С. 19; Вестник Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации. Вып. 4. С. 8; Материалы VI съезда судей / / Российская юстиция. 2005. № 1—2. С. 18.
ные при рассмотрении заявления ОАО «Торговый дом «Казаки Урала»22.
В судейской среде совершенно недопустимы факты правонарушений, бюрократизма, несоблюдения судейской этики, подрывающие доверие граждан не только к суду, но и к государству в целом23. В то же время одними санкциями и ужесточением мер ответственности эту проблему не решить. На наш взгляд, такой вид взыскания, как досрочное прекращение полномочий, умаляет независимость судьи и повышает степень его управляемости со стороны администрации судов. Мы согласны с критической оценкой дисциплинарной ответственности судей. На переходный период целесообразно оставить, как это предлагают отдельные авторы (Е. Б. Абросимова), только предупрежде-ние24. Требует совершенствования и сам механизм привлечения к ответственности, так как дисциплинарные санкции налагаются в рамках правовой процедуры, которая должна предоставлять процессуальные гарантии судье и инициатору дисциплинарного производства.
Дисциплинарная ответственность призвана выполнять функцию превенции проступков и очищения судейского корпуса от лиц, которые недостойны в нем состоять, поэтому ее необходимо тщательно и подробно урегулировать.
Недостаточный уровень квалификации судей нередко проявляет-
22 См.: Архив Арбитражного суда Саратовской области за 2003 г. (г. Саратов).
23 См.: Путин В. В. Выступление на VI съезде судей // Российская юстиция. 2005. № 1—2. С. 4; 10 лет борьбы за чистоту судейских рядов и независимость судебной власти: Высшая квалификационная коллегия судей // Российская юстиция. 2003. № 7. С. 12 (выступ. В. М. Лебедева).
24 См.: Абросимова Е. Б. Судебная власть
в Российской Федерации: система и прин-
ципы. М., 2002. С. 86; Виноградов В. А. Указ.
соч. С. 310—312.
ся в совершении ими профессиональных ошибок, которые становятся обычным явлением, к тому же порой не влекущим ответственности. Вот почему В. И. Руднев предлагает дополнить перечень оснований прекращения полномочий судьи еще одним — некомпетентность судьи25 . С этим предложением надо согласиться.
Представляет интерес административная ответственность судей и отношение к ней судейского корпуса. Административная ответственность судей, как и дисциплинарная, была отменена в 1989 г. Законом Союза ССР «О статусе судей в СССР» в целях исключения давления на судей со стороны ведомств, за деятельностью которых стал осуществляться судебный контроль. Введение именно этого вида ответственности вызывало самые большие опасения. Д. Н. Козак объясняет ее введение, в частности, приведением всех судей к единому статусу, поскольку судьи Конституционного Суда могли привлекаться к административной ответственности, а судьи судов общей и арбитражной юрисдикции — нет26. Между тем Совет судей РФ выступал против введения административной ответственности судей в условиях расширения судебного' контроля, так как это чревато необоснованным преследованием судей. По мнению В. И. Радченко (Верховный Суд РФ), введение этой ответственности может быть использовано как определенный администра-
25 См.: Руднев В. И. Некомпетентность судьи как основание для его отвода и прекращения полномочий // Журнал россий- е ского права. 2003. № 7. С. 40—41. В одной из публикаций говорится о прекращении полномочий мирового судьи «за непрофессионализм», так как он рассмотрел более десяти дел, подведомственных арбитражному суду (см.: Леонтьева Л. Судьи независимы, но не безнаказанны // РГ. 2003. 23 сент.).
26 См.: Козак Д. Н. Указ. соч. С. 7—8.
тивный диктат27. Более того, отсутствие административной ответственности не означало безнаказанности судьи, так как в Законе о статусе судей предусмотрены основания привлечения судьи к ответственности, в том числе и за указанное правонарушение. Отметим, что действует прокурорский иммунитет, который запрещает привлекать прокурорских работников к административной ответственности, но на эту привилегию никто не покушается.
Особые условия применения административного задержания в производстве по делам об административных правонарушениях выражаются в дополнительных юридических процедурах, установленных в отношении судей, без реализации которых применение к ним задержания невозможно. Порядок привлечения судей к этому виду ответственности закреплен в ч. 4 ст. 16 Закона о статусе судей. Решение принимается коллегией из трех судей вышестоящего суда по представлению Генерального прокурора РФ.
Видимо, такая процедура, по мнению законодателя, должна гарантировать защиту судей от необоснованного привлечения к административной ответственности и исключить возможность давления на судью со стороны правоохранительных органов. Между тем, на наш взгляд, законодатель установил слишком сложный порядок привлечения к ответственности. Также в нем не определены давностные сроки привлечения к ответственности, не ясен субъектный состав органов и лиц, возбуждающих производство по проступкам судей, не урегулировано содержание процедур
27 См.: Обеспечить нормальную деятельность судебной системы. С. 19; Радченко В. И. Судебная реформа в Российской Федерации: некоторые теоретические и практические проблемы: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 38.
привлечения к административной ответственности, непонятно, как будут соблюдаться гарантии неприкосновенности судей при составлении протоколов28.
Наконец, введение административной ответственности не соответствует требованиям Европейской хартии о статусе судей 1998 г., содержащей положение о необходимости сохранения достигнутого национального уровня гарантий независимости и неприкосновенности судей. В то же время, опасения о том, что административная ответственность может стать инструментом расправы с неугодным судьей, пока не находят подтверждения, так как практики ее применения просто нет.
Небезынтересным представляется рассмотрение новой процедуры привлечения судей к уголовной ответственности. Надо сказать, что данный вид ответственности был предусмотрен прежними редакциями Закона о статусе судей. Возбуждение уголовного дела в отношении судьи было возложено на Генерального прокурора РФ или лицо, исполняющее его обязанности, при наличии согласия квалификационной коллегии судей. Новая редакция Закона существенно изменила ранее действующую процедуру. В соответствии с п. 3 ст. 16 Закона о статусе судей возбуждение уголовного дела, привлечение судьи в качестве обвиняемого и применение к нему мер процессуального принуждения возлагается на трех судей вышестоящего суда (в отношении судей Верховного и Конституционного Суда РФ этот вопрос решает судебная коллегия е из трех судей Верховного Суда России) по представлению Генерального прокурора РФ и с согласия соответствующей квалифика-
28 См.: Адушкин Ю, Жидков В. Дисциплинарная и административная ответственность судей: за и против // Российская юстиция. 2001. № 11. С. 25.
ционной коллегии судей. Для привлечения к уголовной ответственности судей Конституционного Суда процедура иная: они привлекаются с согласия Конституционного Суда, но без согласия Высшей квалификационной коллегии судей РФ (п. 3 ст. 16 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации»)29.
Следует отметить, что изменение порядка привлечения к уголовной ответственности тоже вызвало немало споров. Но почти все они были связаны не с умалением гарантий неприкосновенности судей, а с критикой самой процедуры привлечения их к уголовной ответственности.
Во-первых, изменения в Закон о статусе судей и ст. 448 УПК РФ чрезмерно усложнили и без того непростой порядок возбуждения уголовного дела в отношении судьи либо привлечения его в качестве обвиняемого по другому уголовному делу. Процедура, при которой Генеральному прокурору РФ необходимо сначала получить заключение судебной коллегии о наличии в действиях судьи признаков преступления, а затем еще согласие квалификационной коллегии, будет неоправданно затягивать начало расследования. А. А. Цараев считает, что соответствующее решение должно приниматься Генеральным прокурором РФ с согласия только квалификационной коллегии су-дей30 . Во-вторых, новый порядок противоречит ч. 3 ст. 123 Конституции, поскольку возбуждение уголовного дела как обвинительная функция не может быть возложено на суд. Решение вопроса о наличии в действиях судьи признаков преступления противоречит назначению суда как органа правосудия,
28 См.: ВСНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792;
СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2399; 1999. № 29. Ст. 3690; 2000. № 29. Ст. 2735; 2001. № 51. Ст. 4834; 2004. № 35. Ст. 3607.
30 См.: Цараев А. А. Неприкосновенность судьи как гарантия его независимости: Ав-тореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 13; Радутная Н. Указ. соч. С. 11—12.
так как констатация признаков преступления означает установление основания к возбуждению уголовного дела, что относится к полномочиям органов уголовного преследования. В-третьих, нельзя признать правильной процедуру привлечения к уголовной ответственности судей Конституционного Суда, в соответствии с которой решение о возбуждении уголовного дела в отношении данных высших судей принимает Верховный Суд РФ. Это не может полностью исключить какую-либо предвзятость судей Верховного Суда, поскольку орган конституционного контроля оценивает судебную практику этого Суда. Непонятно, как судьи одного высшего суда могут решать вопрос о привлечении к уголовной ответственности судей другого? Конституционный Суд выносит решения, с которыми Верховный Суд не всегда согласен. Таким образом, независимость судей Конституционного Суда может оказаться под угрозой.
Также вызывает возражение передача полномочий по прекращению полномочий судей судам общей юрисдикции. Правильно отмечает Е. Б. Абросимова, что суть изменений заключается в том, что если ранее решение принимали не менее пяти судей (наименьшее число), то < теперь — трое судей. При существующем порядке объективность и беспристрастность не гарантированы, вопрос о приостановлении или прекращении полномочий судьи решается фактически корпоративным органом, а такое положение дел вряд ли может быть оценено как соответствующее международным стандартам независимости.
Порядок привлечения к уголовной ответственности судей Верховного Суда также отличается от общей процедуры, поскольку заключение о наличии признаков преступления в отношении этих судей должны давать судьи, работающие в этом же суде. Обеспечение объективности при данных условиях вызывает сомнение.
Таким образом, в отношении судей Конституционного и Верховного судов РФ действует особая процедура привлечения к уголовной ответственности по сравнению с остальным судейским сообществом, что не может считаться правильным. Возможно, в отношении судей Конституционного и Верховного судов этот вопрос должен решать Совет Федерации. Или имеет смысл рассмотреть предложения о создании при Президенте РФ Высшей дисциплинарной комиссии31.
Есть предложения сохранить порядок уголовного судопроизводства в отношении судьи только в УПК РФ, а в Законе о статусе судей закрепить отсылочную норму32 .
Что касается практики привлечения судей к уголовной ответственности, то за период с 1997 по 2001 гг. в судах рассмотрено всего 16 уголовных дел в отношении судей. Из них: в отношении 7 судей дела прекращены по амнистии, 4 были освобождены от наказания по амнистии, 4 — осуждены условно, и только 2 получили наказание в виде лишения свободы33.
По данным Высшей квалификационной коллегии судей РФ, в 2001— 2003 гг. и первом полугодии 2004 г. коллегией было дано согласие на возбуждение уголовных дел в отношении 4 судей и было отказано в даче согласия в отношении 3 судей. Квалификационными коллегиями судей субъектов РФ было дано согласие на возбуждение уголовных дел в отношении 15 судей, получено согласие на привлечение в качестве обвиняемых 4 судей. В даче согласия на возбуждение уголовных дел в отношении 6 судей было от-
34
казано34.
31 См.: Форум на тему «Антикоррупционная сеть для стран с переходной экономикой» // http:law.vl.rU//forum/read. 2004.
32 См.: Цараев А. А. Указ. соч. С. 12.
33 См.: Вестник Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации. 2004. Вып. 4. С. 10—11.
34 См.: Там же.
К уголовной ответственности привлекается в среднем не более 10— 11 судей в год, согласие квалификационными коллегиями дается в половине случаев. Это порождает сомнения в объективности квалификационных коллегий, которые по-прежнему стараются не «выносить сор из избы».
Есть основания считать особой формой ответственности судей прекращение полномочий. Это такая же строгая мера, как увольнение с работы по инициативе администрации согласно трудовому законодательству. Данные о прекращении полномочий в отношении судей по различным основаниям свидетельствуют о ежегодном снижении числа случаев прекращения полномочий. В 1997 г. были прекращены полномочия в отношении 107 судей; в 1998 — 115; в 1999 — 92; в 2000 — 75; в 2001 — 45; в 2002 — 3635 .
Заслуживают внимания данные о прекращении полномочий судей в Саратовской области. По данным квалификационной коллегии судей Саратовской области, за период с 2000 г. по сентябрь 2003 г. не было ни одного случая привлечения судей к административной или уголовной ответственности. В конце 2003 г. было дано согласие на возбуждение уголовного дела в отношении судьи Саратовского районного суда Саратовской области А. Н. Утановой. Однако судом присяжных заседателей Саратовского областного суда в 2005 г. был вынесен оправдательный вердикт, обоснованность и законность которого подвергается сомнению36.
Снижение числа судей, чьи полномочия были прекращены, вряд ли означает сокращение числа противоправных деяний. На наш взгляд,
35 См.: Деятельность квалификационных коллегий судей в 2002 году // Российская юстиция. 2003. № 6. С. 75.
36 См.: Никитин А. Новый этап судебной реформы — против судебного волюнтаризма: статья первая / / Богатей (Саратов). 2005. 7 апр. № 13.
самоочищению судейского сообщества по-прежнему мешает корпоративная солидарность, а также определенный застой судейского сообщества. Порой квалификационные коллегии судей, отказывая в удовлетворении обоснованных представлений Генерального прокурора о привлечении судей к ответственности, просто отправляют нарушителей в отставку. При этом немаловажно, что увольнение по собственному желанию, выход в отставку означает сохранение статуса судьи, различных льгот, включая пожизненное содержание.
Ответственность судей призвана обеспечить эффективную защиту прав и свобод граждан при осуществлении правосудия. Не в последнюю очередь это зависит от того, насколько эффективно организована работа органов, наделенных полномочиями прекращения полномочий судей. Однако это самостоятельная проблема, требующая отдельного анализа.
Кратко рассмотрим гражданско-правовую ответственность судей. Обращение к проблеме гражданско-правовой ответственности государства и его представителей в сфере правосудия представляется важным, поскольку позволяет высветить многие болевые точки современного российского правосудия.
Возможность привлечения судей к этой ответственности в связи с возмещением вреда, причиненного при осуществлении правосудия законодательством, не урегулирована. Жалобы в Конституционный Суд РФ, вызванные тем, что ст. 53 Конституции фактически не работает и граждане лишены права на возмещение ущерба, причиненного в сфере судопроизводства, остались без удовлетворения. Известна позиция Конституционного Суда РФ о гражданско-правовой ответственности в связи с возмещением вреда, причиненного при осуществлении правосудия при рассмотрении жалоб граждан на наруше-
ние их конституционных прав положением п. 2 ст. 1070 Гражданского кодекса РФ37.
Однако некоторые авторы упрекают судебные органы в двойных стандартах, полагая, что небрежность, некомпетентность, самонадеянность, беспечность судьи, приведшие к судебной ошибке, нарушение сроков судебного разбирательства и т. п., причинившие вред конкретным лицам, должны рассматриваться как нарушение права на справедливое судебное разбирательство. И это предполагает необходимость компенсации пострадавшим лицам38. Подобный подход отнюдь не безосновательный.
Таким образом, институту ответственности государства за вред, причиненный действиями (бездействием) и решениями судебных органов и их должностных лиц, только предстоит занять реальное место в правовой системе, исходя из вышеназванного постановления Конституционного Суда РФ и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. В то же время механизм ответственности судьи перед государством и государства перед гражданином должен быть предельно взвешенным, отвечающим принципам деятельности судебной власти и осуществлению правосудия. В связи с этим заслуживают отдельного изучения аргументы в пользу принятия специального федерального закона, в котором будут предусмотрены процедуры и механизм привлечения государства к ответственности за неисполнение конституционных обязан-
ностей
39
37 См.: Постановление Конституционного ё Суда РФ от 25 января 2001 г. № 1-П // СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 700.
38 См.: Казанцев В. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный действиями судьи // Российская юстиция. 2002. № 2. С. 13; Руднев В. И. Указ. соч. С. 41.
39 См.: Кожевников О. А. Юридическая ответственность в системе права: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 19.
Итак, основаниями ответственности судей в современный период являются: 1) нарушение или неправильное применение норм материального и процессуального права; 2) совершение действий и поступков при исполнении своих полномочий и во внеслужебных отношениях, не соответствующих общепринятым морально-этическим нормам и принципам.
Обобщая вышесказанное, можно констатировать следующее.
1. Законодательство, определяющее статус судей, обязывает их нести дисциплинарную, административную и уголовную ответственность. Возможность привлечения судей к гражданско-правовой ответственности не нашла своего законодательного закрепления, в связи с чем вопросы подобной ответственности судей за вред, причиненный незаконными действиями (или бездействием) при осуществлении правосудия, требуют дальнейшего исследования и законодательной регламентации.
2. Законоположения об ответственности судей не являются совершенными. Законодатель не определил своего отношения к понятиям «поступок, позорящий честь и достоинство судьи», «профессиональная ошибка», «судебная ошибка». Отсутствует ясность в вопросе о том, какие профессиональные ошибки влекут ответственность и кто должен быть ответчиком — государство или судья (судьи). Основания привлечения судей к ответственности должны быть достаточно определенно закреплены в федеральных законах.
3. Новый механизм привлечения судей к ответственности породил ряд проблем и не создал благоприятных условий для «самоочищения» судейского корпуса. Привлечь судей к ответственности стало еще
сложнее, чем депутатов представительных органов государственной власти.
Введение дисциплинарной и административной ответственности судей не решает основной проблемы — повышения престижа суда, его авторитета. Убеждены, что любые предложения, которые прямо или косвенно ограничивают неприкосновенность судей, приведут к снижению уровня судебной защиты прав личности. Причиной появления некомпетентных судей является несовершенство организационно-правового механизма отбора кандидатов в судьи и формирования судейского корпуса. К сожалению, в органах судейского сообщества пока нет осознания необходимости в жестком отборе кандидатов в судьи.
4. Органы судейского сообщества действуют по регламенту, который недостаточно четко определяет порядок их работы и в принципе способен в разных направлениях влиять на поведение судей. Необходимо укрепление кадрового состава квалификационных коллегий судей, их деятельность нуждается в дальнейшем развитии.
Обширные полномочия судей должны дополняться реальным механизмом ответственности, кото- 006 рый возможен при сохранении и уп- ^ рочении гарантий их независимос- 3 ти. Помимо совершенствования за- я конодательства необходимо сделать рав прозрачной и понятной процедуру о п отбора кандидатов на судейские ког должности и обращать пристальное ийс внимание не только на професси- осс ональные, но и на человеческие, р
-г—г 1
моральные качества. Профессио- рна нальное сообщество, общество в £ целом должно оказывать эффективное воздействие на поведение судей.
———
