CC BY
424УДК 342.95-057.34:35083.1 В. В. Зуй,
канд. юрид. наук, доцент Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков
О ПОРЯДКЕ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ К ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Статья посвящена исследованию порядка привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности. Определено место дисциплинарного производства в структуре административного процесса. Произведен обзор законодательства, регулирующего дисциплинарное производство в отношении государственных служащих. Исследованы права субъектов, уполномоченных налагать дисциплинарные взыскания, и отмечена необходимость сужения их дискреционных полномочий. Полученные выводы воплощены в предложениях для нормативного закрепления в законодательстве.
Ключевые слова: государственные служащие, порядок привлечения к дисциплинарной ответственности, дискреционные полномочия.
Дисциплинарная ответственность, как отмечает Ю. С. Адушкин, не может быть реализована в каждом конкретном случае без правоприменительной деятельности, которая устанавливает событие правонарушения и его субъектов, обеспечивает сбор необходимых материалов и доказательств, их проверку и определяет в правовом акте соответствие юридического и фактического основания ответственности (состав проступка в конкретном деянии) и способ реагирования на проступок [1, с. 41]. Учитывая это, исследование нормативной регламентации упорядочения процессуальных действий при привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности считаем актуальным.
Признаком дисциплинарной ответственности государственных служащих, как подчеркивает Н. М. Коркунов, должна быть ее публично-правовая природа [9, с. 170] Так, согласно преамбуле действующего Закона Украины «О государственной службе» нормы этого Закона регулируют статус государственных служащих [11], т. е. его права, обязанности и ответственность. Из этого следует, что принципы и порядок применения к государственным служащим дисциплинарной ответственности должны быть закреплены именно в административно-правовых нормах. Серьезным недостатком на сегодняшний день является концептуальная ориентация на упорядочение государственно-служебных отношений, возникающих в связи и по поводу прохождения государственной службы, частноправовыми средствами, присущими трудовому праву, и несколько умаление значения публично-правовых, характерных для административного права. Однако институт дисциплинарной ответственности государственных служащих выступает предметом регламентирования именно административного права. С учетом этого при исследовании законодательного регулирования процедуры привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности изучались и анализировались именно административно-правовые нормы. Что касается места дисциплинарного производства в структуре административно-процессуального права, то Д. М. Бахрах деятельность по поводу применения мер административного и дисциплинарного принуждения относит к такому виду административного процесса, как административно-юрисдикционный [4, с. 307]. Как считает А. В. Кузьменко, структура административного процесса не является постоянной и изменяется в связи с развитием науки административного права. В то же время с уверенностью можно сказать, что административный процесс состоит из 3 -х
отдельных подотраслей: административного процесса, управленческой деятельности и деликтного процесса, к которому принадлежит дисциплинарное производство государственных служащих [10, с. 53]. Дисциплинарной ответственности государственных служащих за нарушение служебной дисциплины, несомненно, присуще внешнее направление публичной деятельности, что позволяет говорить об административном характере концепции такой ответственности. Но нормами административного права регламентируются не любые производства по делам о дисциплинарных проступках. Поэтому следует согласиться с утверждением А. Н. Бандурки и Н. М. Тищенко, что производства по делам о дисциплинарных проступках работников и служащих регулируют нормы трудового права. Административный же процесс охватывает только дисциплинарные производства в отношении государственных служащих [3, с. 336]. Поддерживая точку зрения названных ученых, что дисциплинарное производство является частью административно-юрисдикционных производств в структуре административного процесса, считаем, что с развитием законодательства о государственной службы дисциплинарное производство должно быть признано именно таким на законодательном уровне.
Руководствуясь приведенным, отметим, что деятельность по привлечению государственного служащего к дисциплинарной ответственности требует детальной законодательной регламентации именно как вид юрисдикционного процесса в структуре процесса административного. Важно подчеркнуть, что дисциплинарному производству относительно государственных служащих как одной из составляющих административного процесса свойственны особые признаки, а именно: а) специфический круг субъектов, б) содержание рассматриваемых дел, в) различные виды дисциплинарных проступков и дисциплинарных взысканий для разных категорий государственных служащих, г) сроки наложения дисциплинарных взысканий и т. п.
Анализ действующего административного законодательства, регламентирующего порядок применения дисциплинарной ответственности к госслужащим, позволяет сделать вывод, что вопрос процедуры привлечения их к дисциплинарной ответственности в законодательстве решен фрагментарно. По сути, только ст. 14 Закона Украины «О государственной службе» (от 16 декабря 1993 г.) содержит положения о дисциплинарной ответственности этих субъектов. Что касается некоторых категорий государственных служащих, то вопросы их дисциплинарной ответственности решены в соответствующих дисциплинарных уставах. Заметим, что значительная часть вопросов о наложении дисциплинарных взысканий на этих лиц отнесена, так сказать, на вольное усмотрение субъекта назначения на государственную службу, что нельзя признать положительным.
Некоторые административисты справедливо усматривают в этом существенный пробел действующего законодательства, что пагубно влияет на состояние законности в государственной службе Украины. По мнению Ю. М. Буравлева, прежде всего это касается не урегулированных правом и слишком широких полномочий руководителей, реализующих их по своему усмотрению [5, с. 16]. Дефицит процессуальных норм в вопросе применения дисциплинарной ответственности, на наш взгляд, следует рассматривать как существенный недостаток правового регулирования последней, нежелательный во всех смыслах. С одной стороны, это ограничивает права госслужащих (особенно их низшего звена), а с другой - создает условия для использования руководителями своих полномочий не по их назначению. В идеальной модели поведения государственных служащих закрепление так называемых дискреционных полномочий субъектов назначения (руководителей) предусматривает предоставление им свободы действий в определенных законом рамках. Такая позиция совпадает с теорией относительно свободного усмотрения, разработанной западногерманскими учеными. В частности, по мнению Р. Краутхаузена, это административно-правовые действия, реализуемые в порядке личной ответственности согласно пониманию нормы права управомоченным лицом для выполнения установленной законом цели [14, с. 10].
Но, как показывает отечественная практика, идеи вышеупомянутой теории не полностью соответствуют действительности, в которой часто отсутствуют личная ответственность государственных служащих и понимание ими целей дисциплинарной ответственности. Ситуация осложняется также наличием в административном законодательстве оценочных понятий, которым не дано законодательного толкования: это, к примеру, «ненадлежащее исполнение служебных обязанностей», «уважительные причины», «степень тяжести проступка» и др. Совершенно очевидно, что такие и подобные им понятия вызывают (и допускают) принятия государственным служащим различных решений по своему усмотрению. Конечно, каждое деяние госслужащего предусмотреть правовыми нормами невозможно. Вместе с тем в своей деятельности этим субъектам следует руководствоваться объективными критериями, установленными юридическими нормами. Об этом в свое время писал А. И. Елистратов: «Развитие административного права должно характеризоваться постепенным сужением границ дискреционных полномочий администрации» [7, с. 27].
Вопрос процедуры привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности - один из важных для обеспечения законности в сфере государственно-служебных отношений. Попутно заметим, что эта процедура должна быть установлена административно-правовыми нормами в рамках выбора варианта поведения, определенного законом. При отсутствии четких правовых предписаний субъект, уполномоченный привлекать к дисциплинарной ответственности государственного служащего, лишен возможности юридически точно квалифицировать конкретное деяние последнего как дисциплинарный проступок, решая по своему усмотрению вопрос о наличии проступка, о виде дисциплинарного взыскания, подлежащего применению, и пр. В таком случае возникает ситуация, когда в одних случаях удается избежать ответственности, чем нарушается сам принцип ее неотвратимости, а в других может привести к усилению ответственности, что противоречит принципам справедливости, соразмерности наказания и тяжести проступка. Представляется необходимым определить на законодательном уровне обязательный порядок действий при привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности.
Стоит отметить, что в большинстве стран Запада порядок привлечения к такой ответственности государственных служащих разработан довольно детально. Например, во Франции право налагать дисциплинарные взыскания принадлежит органу, который вправе назначать государственного служащего. Решение о наложении такого взыскания принимается с соблюдением ряда условий после заключения дисциплинарного совета -паритетной комиссии [6, с. 165]. В Украине создание подобной комиссии для обеспечения проведения служебного расследования в государственном органе предусмотрено ч. 3 ст. 55 Закона Украины «О государственной службе» от 17 ноября 2011 г. (к сожалению, пока что указанная норма не вступила в силу) [12]. В США, где традиционно сильна детальная регламентация именно процедурных вопросов публичной власти, существуют нормы, согласно которым служащий не позднее чем за 30 дней до вынесения взыскания сообщается об этом в письменной форме. В этот период он может обратиться за квалифицированной юридической помощью или в профсоюзный орган с целью защиты своих прав [6, с. 168]. С нашей точки зрения, опыт зарубежных стран может стать полезным для дальнейшего совершенствования процедуры привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности в Украине.
В правовой научной литературе встречаются предложения о принятии отдельного специального законодательного акта, который урегулировал бы все вопросы процедуры и порядка привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности (например, Дисциплинарного кодекса государственных служащих, Закона Украины «О дисциплинарном уставе государственных служащих» или др.). Однако, признавая наличие пробелов в действующем административном законодательстве по регламентации указанной процедуры, все же считаем, что принятие самостоятельного акта о
дисциплинарной процедуре нецелесообразно. Ведь фундаментальный Закон Украины «О государственной службе» не должен содержать много бланкетных и отсылочных норм. Именно в нем должны быть закреплены принципы, субъекты и стадии дисциплинарного производства, а также последовательность и сроки процессуальных действий.
В связи с этим, по нашему мнению, целесообразно законодательно установить нормы о дисциплинарном производстве, касающиеся государственных служащих, а именно в отношении: (1) задач и принципов дисциплинарного производства; (2) участников последнего, их прав и обязанностей; (3) поводов к возбуждению дисциплинарного производства в отношении госслужащих; (4) последовательности и сроков реализации определенных процессуальных действий; (5) видов юридических документов, в которых воплощаются властные решения по поводу того или иного этапа дисциплинарного производства; (6) порядка принятия, обжалования, вступления в силу решения и его выполнения. Указанные положения предлагаем закрепить в действующем Законе Украины «О государственной службе». Заметим, что процессуальные вопросы относительно порядка, сроков, правил документирования привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности следует урегулировать законодательством для каждой стадии производства.
В научных исследованиях проблемы дисциплинарного производства особое внимание уделяется определению его стадий и отмечается, что наиболее спорный характер имеет вопрос их разделения [См.: 1; 3; 13]. Процесс реализации дисциплинарной ответственности, как считает Г. В. Атаманчук, включает следующие стадии: (а) нарушение производства по факту правонарушения; (б) рассмотрение дисциплинарного дела; (в) принятия решения по делу и его исполнение; (г) обжалования (в случае необходимости) этого решения [2, с. 309]. Разделяя рассуждения вышеупомянутого ученого, отметим, что объединять такие разные по своим значениям и задачами, субъектам и результатам стадии, как принятие решения по делу и его исполнение, нецелесообразно. Подчеркнем, что цели и действия на стадии рассмотрения дела и исполнения решения по делу различны.
Особенного внимания заслуживает позиция И. А. Картузовой по стадийности дисциплинарного производства. Она выделяет следующие стадии: (а) нарушение дисциплинарного производства; (б) дисциплинарная проверка (расследование); (в) рассмотрение дисциплинарного дела и вынесения по нему решения; (г) выполнения решения; (д) пересмотр решения по жалобе; (е) пересмотр решения в порядке надзора [8, с. 139]. Частично соглашаясь с мнением исследовательницы, отметим, что сущность и цель стадии дисциплинарной проверки объединены с целью возбуждения дела, а потому рассмотрение их как отдельных стадий является излишним.
Проанализировав содержание нормативно-правовых актов и юридические научные источники, учитывая, что нормативного закрепления стадий дисциплинарного производства в отношении государственных служащих в действующем Законе Украины «О государственной службе» нет, считаем необходимым закрепить на законодательном уровне предложенные выше стадии. Кроме названных (возбуждение и расследование дела о дисциплинарном проступке, рассмотрение дела и принятие решения, исполнение решения по делу, пересмотр решения по жалобе) еще следует предусмотреть стадию досрочного снятия дисциплинарного взыскания. Указанная стадия свидетельствует о досрочном достижении цели наложения такого взыскания и повысит уровень правосознания государственного служащего.
Подытоживая изложенное, подчеркнем, что институт дисциплинарного производства в отношении государственных служащих, как составляющая в структуре административного процесса, должен быть урегулирован исключительно административными нормами (в частности, в Законе Украины «О государственной службе»). Детальная регламентация процесса привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности позволит воплотить в жизнь все положительные теоретические наработки относительно принципов, стадий и сроков дисциплинарного
производства. А внесение соответствующих изменений в указанный Закон и устранение освещенных пробелов в административном законодательстве будет способствовать развитию и совершенствованию дисциплинарного производства в отношении государственных служащих, а также дальнейшему расширению демократических гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина.
Список литературы: 1. Адушкин Ю. С. Дисциплинарное производство в СССР: моногр. / Ю. С. Адушкин, В. М. Манохин. - Саратов : Изд-во Сарат. ун-та, 1986. - 128 с. 2. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : курс лекций / Г. В. Атаманчук. -М. : Юрид. лит., 1997. - 400 с. 3. Бандурка А. М. Административный процесс : учебник / А. М. Бандурка, Н. М. Тищенко. - К. : Литера ЛТД, 2001. - 353 с. 4. Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник для вузов / Д. Н. Бахрах. - М. : Норма, 2002. -640 с. 5. Буравлев Ю. М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы: моногр. / Ю. М. Буравлев. - М.: Юрист, 2008. - 154 с. 6. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: моногр. / И. А. Василенко. - М.: Логос, 2000. - 200 с. 7. Елистратов А. И. Очерк административного права / А. И. Елистратов- М.: Госиздат, 1922. - 236 с. 8. Картузова И. А. Дисциплинарная ответственность государтвенных служащих: дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / Картузова Ирина Алексеевна. - Одесса: Одес. гос. юрид. акад., 1999. - 196 с. 9. Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. - [2-е изд.] / Н. М. Коркунов. - СПб. : Юрид. центр Пресс, 2004. - 220 с. 10. Кузьменко О. В. Мюце дисциплшарних проваджень в адмшютративно- процесуальному правi / О. В. Кузьменко // Пщпр-во, госп-во i право. - 2003. - № 11. - С. 53-57. 11. Про державну службу : Закон Украши вщ 16.12.1993 р., № 3723-XII - Вщом. Верхов. Ради Украши. - 1993.
- № 52. - Ст. 490. 12. Про державну службу: Закон Украши вщ 17.11.2011 р., № 4050 - VI
- 2011. - № 4. - Ст. 115. 13. Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса: моногр. / В. Д. Сорокин. - М., 1968. - 128 с. 14. Krauthausen R. Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff / R. Krauthausen. - 1955. - 287 s.
ПРО ПОРЯДОК ПРИТЯГНЕННЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦ1В ДО ДИСЦИПЛ1НАРНО1 В1ДПОВ1ДАЛЬНОСТ1
Зуй В. В.
Статтю присвячено дослщженню порядку притягнення державних службовщв до дисциплшарно! вщповщальносп. Визначено мюце дисциплшарного провадження у структурi адмшютративного процесу. Здшснено огляд законодавства, що регулюе дисциплшарне провадження щодо державних службовщв. Дослщжеш права суб'екпв, уповноважених накладати дисциплшарш стягнення, наголошено на необхщносп звуження 1х дискрецшних повноважень. Отримаш висновки втшеш у пропозищях для нормативного закршлення в законодавста.
Ключовг слова: державш службовщ, порядок притягнення до дисциплшарно! вщповщальносп, дискрецшш повноваження.
ON THE PROCEDURE OF PUBLIC SERVANTS TO BRING DISCIPLINARY
Zuy V. V.
The article studies the procedure for bringing public servants disciplined. The place of the disciplinary proceedings in the structure of the administrative process. Done review of the legislation governing the disciplinary proceedings against public servants. The legal entities authorized to impose disciplinary sanctions, and stressed the need to narrow their discretionary powers. These conclusions embodied in the proposals for regulatory consolidation in the legislation.
Key words: public servants, the procedure for disciplinary responsibility, discretion.
Поступила в редакцию 27.05.2013 г.
