CC BY
45Тукиев Аслан Султанович,
главный научный сотрудник отдела конституционного, административного права и государственного управления Института законодательства РК, к.ю.н., доцент
Парманкулова Баян Асханбаевна,
старший научный сотрудник отдела конституционного, административного права и государственного управления Института законодательства РК
О ПЕРСПЕКТИВАХ РЕФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО ИТОГАМ ОБОБЩЕНИЯ ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ НОВОГО КОДЕКСА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Новый Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях разработан в связи с необходимостью приведения его норм в соответствие с положениями Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года. В ней отмечено, что законодательство об административных правонарушениях должно быть максимально направлено на восстановление нарушенных прав, предупреждение правовых конфликтов в обществе административно-правовыми мерами. При этом его обновление должно быть простым и эффективным в применении и направлено на преимущественно внесудебную защиту от посягательств на права и законные интересы [1].
Так, в обновленном Кодексе предусмотрены совершенно новые институты, направленные на повышение защиты прав граждан, интересов общества и государства от противоправных посягательств, а также укрепление законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях. И одним из наиболее значимых новаций является введение сокращенного производства по делу об административном правонарушении. Принцип его работы заключается в следующем. При обнаружении административного правонарушения и установлении совершившего его лица должностное лицо составляет протокол об административном правонарушении на месте его совершения и разъясняет лицу право оплаты штрафа в размере 50% процентов от указанной суммы штрафа в течение 7 суток и вручает лицу копию протокола об административном правонарушении с квитанцией установленного образца. Иными словами, должностное лицо не рассматривает дело об административном правонарушении и не налагает административный штраф, а выполняет процессуальные действия, которые необходимы для фиксации факта совершенного административного правонарушения, а также для сбора и исследования фактических данных, которые последующем могут быть доказательством по делу об административном правонарушении. Часть вторая статьи 811 КоАП РК непосредственно определяет, что в случае оплаты штрафа в размере 50 % от указанной суммы штрафа в течение 7 суток дело считается рассмотренным по существу, то есть без фактического рассмотрения дела должностным лицом. В случае же неиспользования или ненадлежащего использования предоставленного права (оплата штрафа в размере 50%), производство по делу об административном правонарушении осуществляется в общем порядке [2].
По данным Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуре РК за 11 месяцев 2015 года сокращенное производство по делу об административном правонарушении позволил внести в государственную казну более 5,6 млрд. тенге [3].
Такая статистика говорит о том, что механизм досрочной уплаты штрафов на сегодняшний день
нашел свое практическое применение и оправдал себя в полной мере. Более того, в обществе активно обсуждается потребность в его расширении посредством распространения на все категории, в то числе юридических лиц.
В связи с этим полагаем возможным рассмотреть целесообразность расширения сферы действия данного института, в том числе посредством пересмотра перечня ограничений изложенных в части второй статьи 810 КоАП.
Так, в частности, предлагаем расширить сферу действия указанного института посредством:
- применения сокращенного производства, когда санкцией статьи наряду со штрафом предусмотрено взыскание в виде предупреждения;
- расширения перечня субъектов, подпадающих под сокращенное производство (несовершеннолетние, должностные и юридические лица);
- применения сокращенного производства по административным правонарушениям, зафиксированным специальными техническими средствами, работающими в автоматическом режиме.
Расширение сферы действия сокращенного производства преследует не только цели гуманизации законодательства, но и будет способствовать взыскиваемости штрафов.
Другой наиболее значимой новацией в КоАП являет введение нормы, позволяющей судье, органу (должностному лицу) при установлении смягчающих обстоятельств, сократить сумму административного штрафа до 30 % от общей суммы. На сегодняшний день такими привилегиями обладают только физические лица, тогда как статья 56 КоАП, устанавливающая обстоятельства, смягчающие ответственность за административное правонарушение, не ограничивает свое действие и распространяется на всех лиц, подлежащих административной ответственности.
Внедрение данного новшества в отношении юридических лиц законодатель посчитал преждевременным, прежде всего, опасаясь коррупционного проявления, а также до его апробирования и установления его практической целесообразности.
Вместе с тем практика показала, что норма применяется крайне редко и, в основном, - в отношении пенсионеров и по делам, вытекающим из семейно-бытовых отношений. Таким образом, опасение коррупционности данной новеллы не нашла должной реализации в практике применения КоАП.
Так, в порядке статьи 819 КоАП субъекты административной практики и суды при установлении обстоятельств, смягчающих ответственность, сократили суммы штрафов до 30% по 1137 административным делам (0,06%), по которым наложены взыскания в сумме 18 млн. тенге.
Введение данного института было продиктовано реализацией конституционных положений о персонификации ответственности и в этом смысле указанные преобразоания приблизили бы указанные нормы к категории справедливость, а также способствовали бы снизижению репрессивности Кодекса.
Анализ норм КоАП показал, что одной из его особенностей является установление административной ответственности за те правонарушения, которые вытекают из гражданско-правовых отношений. Например, статья 229, предусматривает ответственность за нарушение страховой организацией требований, связанных с заключением и исполнением договоров страхования или статья 356, устанавливающая ответственность за нарушение условий контракта на недропользование и т.д.
Смешение вопросов частной и публично-правовой ответственности нарушает основные принципы организации казахстанской правовой системы, способствует распространению неадекватного административного режима на участников гражданского оборота. В этой связи видится правильным исключить из Кодекса правонарушения, которые попадают под юрисдикцию гражданского судопроизводства, а также нарушения, связанные со служебной деятельностью госслужащего, с одновременным расширением сферы их дисциплинарной ответственности.
Кроме того, полагаем, что из КоАП необходимо также исключить такой вид взыскания как принудительный снос незаконно возводимого или возведенного строения. Исключение принудительного сноса из КоАП обусловлено наличием в Гражданском кодексе РК (статья 244 ГК РК) возможности сноса самовольной постройки осуществившим ее лицом либо за его счет в гражданско-процессуальном порядке. На сегодняшний день принудительный снос выступает одновременно и административно-правовой и гражданско-правовой мерой государственного реагирования за осуществление строительства в нарушение требований законодательства.
Вместе с тем рассмотрение вопроса о жилищных отношениях в рамках административного производства ущемляет и ограничивает конституционное право каждого на защиту своего жилища. Тогда как пункт 3 статьи 244 Гражданского кодекса в исключительных случаях предоставляет возможность лицу, осуществивший постройку, признать право собственности на самовольную постройку по решению суда. Однако чтобы не поощрять самовольную постройку и одновременно обеспечить сохранность средств на ее создание, она может быть передана в собственность лицу, в законном пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка, а в исключительных случаях с учетом социально-экономической целесообразности - в коммунальную собственность. В любом случае лицу, осуществивший постройку, возмещаются расходы на постройку в размере, определенном судом, тогда как в рамках административного производства предусматривается принудительный снос без возмещения расходов на постройку.
Также полагаем, что дальнейшее совершенствование КоАП должно быть направлено на общее снижение его репрессивности, а также повышение его предупредительных возможностей и усиление защиты прав и свобод личности, интересов общества и государства. В этой связи полагаем можно:
1) расширить применение института предупреждения;
2) снизить размеры административных штрафов;
3) пересмотреть в санкциях отдельных административных составов виды взыскания в пользу их гумманизации.
Учитывая, что КоАП не в полной мере регламентирует основания и порядок применения предупреждения, с целью законодательного урегулирования данного вопроса необходимо дополнить КоАП соответствующими положениями. При этом предусмотрев, за какие конкретные административные правонарушения законодатель может применить предупреждение, исходя из принципа соразмерности назначаемого наказания совершенному правонарушению.
В частности, можно установить, что предупреждение как вид административного взыскания может быть применен в случаях:
- совершение административного правонарушения впервые с незначительной степенью общественной опасности;
- положительная характеристика личности совершившего административное правонарушение;
- когда размер штрафа, предусмотренного альтернативной санкцией, не соответствует содеянному и имущественному положению правонарушителя;
- наличие смягчающих и отсутствие отягчающих обстоятельств при привлечении к ответственности.
Полагаем также рассмотреть вопрос применения института предупреждения в отношении не только физических, но и юридических лиц.
В части снижения размеров административных штрафов и изменения в санкциях составов видов взыскания. Можно подвергнуть пересмотру размеры административных взысканий в сторону их уменьшения и совершенствования с позиции адекватности государственного реагирования на правонарушения, не представляющие большой общественной опасности.
К примеру, анализ правонарушений в области дорожного движения за последние несколько лет показал следующее.
В апреле 2014 года размеры административных штрафов законодателем были увеличены вдвое, а по некоторым правонарушениям даже втрое. В новом КоАП данные санкции сохранились. Вместе с тем, несмотря на принятые меры, число правонарушений в сфере безопасности дорожного движения не уменьшилось, а увеличилось. Так, за 9 месяцев 2015 г. по главе 30 КоАП количество правонарушений увеличилось на 365 507 или 23,5%. За 2-ое полугодие 2014 г. органами дорожной полиции поставлено на учет на 223 тыс. адм. правонарушений больше, чем за аналогичный период
2013 г. (1 144 176 против 920 484 лиц). Так, если в 2013 г. по ст.461-1 КоАП (пользование водителем телефоном) зарегистрировано 104 941 правонарушений, несмотря на увеличение размера штрафа в
2014 г., их количество увеличилось на 93 305 или 89%.
Таким образом, увеличение размера штрафных санкций отдельных статей КоАП не привело к снижению количества правонарушений. Более того, анализ зарубежных стран показал, что в западных странах и в России при более высоком доходе штрафы в разы меньше. К примеру, минимальный штраф за превышение скорости в Люксембурге, при средней зарплате 1 млн. тенге, составляет - 15 тысяч, а в Казахстане при средней зарплате 124 тысяч, составляет - 20 тысяч тенге. В Германии он
в 2 раза меньше (8 тыс.), в Австрии - в 3 раза (6,5 тыс.), в России - в 8 раз (2 тыс.). Максимальный штраф за превышение скорости в Люксембурге - 45 тысяч тенге, в России - 22, а в Казахстане 80 тысяч тенге.
Еще одной нерешенной задачей КоАП является порядок пересмотра дел в Верховном Суде. Согласно статье 851 КоАП основанием пересмотра в Верховном Суде является только внесение протеста Генерального Прокурора и его заместителей, что серьезно сужает возможности правовой защиты лица, привлеченного к административной ответственности. Пересмотр дела в Верховном Суде зависит от усмотрения соответствующего прокурора. Тем самым нарушается принцип свободы оспаривания процессуальных решений и обжалования процессуальных действий.
В этой связи необходимо расширить круг лиц, имеющих право инициировать пересмотр актов в кассационном порядке по аналогии с ГПК и УПК, с предоставлением права непосредственной подачи жалоб привлеченному к административной ответственности, потерпевшему или их законным представителям.
Кроме того, данное положение соответствует конституционному принципу, что каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод (статья 13 Конституции Республики Казахстан).
В новом КоАП остался не решенным вопрос процессуально-правового статуса такого документа как предписания о необходимости уплаты штрафа. Согласно статье 807 КоАП протокол об административном правонарушении не составляется, если административное правонарушение зафиксировано сертифицированными специальными контрольно-измерительными техническими средствами и приборами, работающими в автоматическом режиме. Штраф оформляется в виде предписания о необходимости уплаты штрафа с приложением показаний специального контрольно-измерительного технического средства или прибора, о чем надлежащим образом уведомляется собственник (владелец) транспортного средства. Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента надлежащего доставления уведомления (извещения).
Кроме того, нет чёткой регламентации стадии, на которой данное решение принимается в виде оформления соответствующего предписания и основания замещения им итогового процессуального решения по делу, то есть постановления о наложении административного взыскания. Нынешняя конструкция и процессуально-правовое положение предписания, а также последствий, которое оно образует для участников по делу не согласуется с положениями статей 10 и 23 Кодекса. Так, в частности, за счет наличие соответствующего пробела в Кодексе стадия возбуждения производства по делу фактически подменяет собой стадию рассмотрения административного дела и принятия итогового решения по делу, что прямо противоречит статье 10 Кодекса, согласно которому лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном настоящим Кодексом порядке и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа (должностного лица), рассмотревшего в пределах своих полномочий дело. А согласно статье 23 Кодекса лицо, участвующее в деле, имеет право на пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном настоящим Кодексом.
Следует разуметь, что предписание о необходимости уплаты штрафа может подменить собой протокол об административном правонарушении, но в случае не согласия лица, в отношении которого ведется в таком случае административное производство, не может собой подменить итоговое процессуальное решение по делу. Соответственно, в случае обжалования возбуждения административного производства посредством составления и направления предписания необходимости уплаты штрафа, должно в обязательном порядке уполномоченным (компетентным) органом после рассмотрения жалобы по существу в обязательном порядке составляться итоговое процессуальное решение в виде постановления по делу об административном производстве.
Соответственно, требует уточнения и конкретизации порядок обжалования возбуждения административного производства посредством составления и направления предписания необходимости уплаты штрафа посредством норм главы 44 КоАП. В случае если лицо не обжалует соответствующее возбуждение административного производства посредством составления и направления предписания необходимости уплаты штрафа, то такой документ может подменить собой итоговое решение по делу в виде постановление. Вместе с тем такое решение всегда должно опираться на надлежащий прядок извещения (уведомления) с предоставлением разумных урегулированных сроков на такое обжалование.
Вместе с тем целесообразно рассмотреть случаи, когда предписание может подменить собой итоговое решение по делу. Для такого шага необходимо разработать четкий механизм принятия решений о направлении предписания о необходимости уплаты штрафа, а также определить процессуально-правовое решение. Предписание о необходимости уплаты штрафа - это действие или решение?! Что должно в обязательном порядке предшествовать этому и как оно должно оформляться?! Каков порядок уведомления (извещения) и каковы последствия принятия соответствующего решения?!
В этой связи предлагаем совершенствовать процедуру производства по делам об административных нарушениях зафиксированных техническими средствами и приборами, в том числе работающими в автоматическом режиме.
Перечисленные предложения предусматривают дальнейшую модернизацию административно-деликтного законодательства, которая направлена на повышение защищенности прав граждан, интересов общества и государства от противоправных посягательств, укрепление законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Список литературы
1. Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года №858 «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года».
2. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 года № 235-У ЗРК.
3. Официальный сайт Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуре Республики Казахстан. http://pravstat.prokuror.kz/rus/novosti/press-releasy/ob-admiшstrativnyh-pravonarusheшyah-vyyavlennyh-v-respuЫike-kazahstan-za-11 - (по состоянию на 16 января 2016 года).
Мацалада авторлар жаца Эюмштк цуцыц бузушылыц туралы кодекстщ цолданылу тэжipибе-cin, оныц ЖYзеге асырылуыныц мэселелерiн 3epmmedi жэне api царай даму жолдарын усынды.
Ty^h свздер: экiмшiлiк цуцыц бузушылыц, экiмшiлiк жауаптылыц, цысцартылган ic ЖYpгiзу.
В статье авторы изучили практику применения нового Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, проблемы при их реализации и предлагают пути его дальнейшего совершенствования.
Ключевые слова: административное правонарушение, административная ответственность, сокращенное производство.
The authors studied the practice of application of the new Code of the Republic of Kazakhstan on administrative offenses, the problems in their implementation and suggest ways for its further improvement.
Keywords: administrative offense, administrative responsibility, reduced production.
Аслан Султанович Тукиев,
КР Зацнама институтыныц конституциялыщ, эюмшшк зацнама жэне мемлекетпк басщару бвлiмiнiц бас гылыми щызметкер^ з.г.к., доцент
Баян Асханбайцызы Парманщлова,
КР Зацнама институтыныц конституцияльщ, экiмшiлiк зацнама жэне мемлекетпк басщару бвлiмiнiц ага гылыми щызметкерi
Цазащстан Республикасы жаца кодекстщ цолданылу практикасын цорыту нэтижелерi бойынша эюмшыш зацнаманыреформалау болашагы туралы
Тукиев Аслан Султанович,
главный научный сотрудник отдела конституционного, административного права и государственного управления Института законодательства РК, к.ю.н., доцент
Парманкулова Баян Асханбаевна,
старший научный сотрудник отдела конституционного, административного права и государственного управления Института законодательства РК
O перспективах реформирования административного законодательства по итогам обобщения практики применения нового кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях
Tukiev Asian Sultanovich,
^ief research fellow of Department of the constitutional, administrative legislation and public administration of the Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan, c.j.s., Associate Professor
Parmankulova Bayan Askchanbaevna,
Senior research fellow of Department of the constitutional, administrative legislation and public administration of the Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan
On the prospects of the reform of the administrative law on the results of the use generalization of the new code Republic of Kazakhstan of administrative offences
