CC BY
23Шишимбаева Сауле Сериккановна,
ведущий научный сотрудник сектора анализа и правового мониторинга Центра правового мониторинга Института законодательства РК, кандидат юридических наук
объем предмета кодекса об административных правонарушениях (новая редакция) и понятия «должностное лицо» в контексте реформирования административного законодательства
В свете последних событий, а именно принятия нового проекта Уголовного кодекса Республики Казахстан (далее - проект УК) с введением правового института «уголовный проступок» предмет Кодекса об административных правонарушениях Республики Казахстан (далее - КоАП), а если быть точнее, его объем, подвергся значительному изменению.
Но любое изменение в законодательстве должно носить как в настоящем, так и в перспективном аспекте полезную цель или вообще достигать такой цели.
Генеральной прокуратурой Республики Казахстан (далее - ГП), как основным разработчиком проекта УК, были переведены в разряд уголовных проступков и преступлений 62 административных состава. Основными критериями, которые лежали в плоскости отбора, являлись виды мер взыскания (например, административный арест) и, конечно же, степень общественной опасности.
Так, согласно статье 10 проекта УК, уголовным проступком признается совершенное виновное деяние (действие либо бездействие), не представляющее большой общественной опасности, причинившее незначительный вред либо создавшее угрозу причинения вреда личности, организации, обществу или государству, за совершение которого предусмотрено наказание в виде штрафа, исправительных работ, привлечения к общественным работам, ареста, а также деяние, наказуемое с применением административной преюдиции.
В ходе проведения мониторинга и анализа таких норм ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан» (далее - Институт) были выявлены и другие составы правонарушений (более 20), не вошедших в вышеуказанные 62 состава, но по характеру и аналогичным при-
знакам, подлежащих переносу в проект УК. Так, статья 87 КоАП «Нарушение трудового законодательства Республики Казахстан» коррелирует со статьей 161 проекта УК с аналогичным названием. Диспозиция части 1 статьи 87 КоАП звучит следующим образом: «Нарушение работодателем или должностным лицом трудового законодательства Республики Казахстан...», диспозиция статьи 161 - «Незаконное прекращение трудового договора с работником либо неисполнение решения суда о восстановлении на работе, а равно иное нарушение трудового законодательства Республики Казахстан, повлекшее причинение существенного вреда правам и законным интересам гражданина.». Как мы видим, обе диспозиции охватывают одни и те же действия. Нарушение работодателем или должностным лицом трудового законодательства Республики Казахстан может включать в себя как незаконное прекращение трудового договора с работником, так и неисполнение решения суда о восстановлении на работе. Причем любое такое противоправное деяние со стороны работодателя может повлечь причинение существенного вреда правам и законным интересам гражданина.
Следующий пример. В диспозиции части 1 статьи 379 КоАП сказано: «Незаконное изъятие у граждан паспортов, удостоверений личности или принятие их в залог.». Статья 390 проекта УК также предусматривает ответственность за незаконное изъятие у гражданина паспорта, удостоверения личности или другого личного документа.
Вышеуказанные примеры показывают наличие в законодательстве норм, позволяющих правоприменительным органам использовать правовые нормы по своему усмотрению, в том числе выбирать в каждом случае ответственность административную или уголовную.
Также следует исключить из КоАП статьи, которые можно рассмотреть в дисциплинарном порядке и в рамках гражданского судопроизводства. Результаты анализа, проведенные Институтом, показывают, что 4 состава действующего КоАП возможно рассмотреть в дисциплинарном порядке, 8 - в рамках гражданского судопроизводства. Письма с вышеуказанными составами были направлены заранее государственным органам в целях информирования и дачи предложений.
Так, незаконная передача контрольных и надзорных функций должностными лицами государственных органов неуполномоченным лицам (ст. 356-1 КоАП), а также нарушение правил государственной регистрации нормативных правовых актов и другие правонарушения возможно рассмотреть в дисциплинарном порядке. Тем более, что такие правонарушения напрямую связаны со служебной деятельностью государственного служащего и могут быть непосредственно зафиксированными руководителем государственного органа.
Касательно составов, рассмотрение которых возможно в порядке гражданского судопроизводства, приводим в обоснование следующие наглядные примеры. Так, правонарушение по статье 219-2 КоАП «Эксплуатация неисправного оборудования, арматуры, трубопроводов без их теплоизоляции или нарушение режима работы энергопотребляющего оборудования» относится к числу таких составов.
Данный состав правонарушения относится к подведомственности органа по государственному энергетическому надзору и контролю, который также применяет в своей деятельности статью 356 КоАП «Воспрепятствование должностным лицам государственных инспекций и органов государственного контроля и надзора в выполнении ими служебных обязанностей, невыполнение постановлений, предписаний и иных требований». Соответственно, по результатам проверок уполномоченный государственный орган имеет право составить предписание об устранении выявленного нарушения, а именно эксплуатации неисправного оборудования, арматуры, трубопроводов без их теплоизоляции или нарушение режима работы энергопотребляющего оборудования.
В случае неисполнения данного предписания наступает ответственность по статье 219-10 КоАП «Невыполнение предписания уполномоченного органа в области энергосбережения и повышения энергоэффективности об устранении нарушения требований законодательства Республики Казахстан об энергосбережении и
повышении энергоэффективности или выполнение его не в полном объеме».
Таким образом, за данное правонарушение уполномоченный орган может привлечь его по статье 219-2, а затем по статье 219-10. Причем в ходе осуществления проверок уполномоченный орган может ограничиться вынесением предписания и только по результатам исполнения/неисполнения данного предписания привлечь по статье 219-10.
К тому же неисполнение предписания можно реализовать через суд по правилам гражданского судопроизводства путем подачи иска о принудительном исполнении предписания. И как показывает практика, суды, как правило, выносят положительное решение в пользу государственного органа. Только государственные органы сами крайне редко используют данный правовой механизм.
КоАП также содержит множество дублирующих, коррелирующих между собой норм. Так, статья 85-1 «Нарушение медицинским работником правил выдачи листа или справки о временной нетрудоспособности» находится в главе 10 «Административные правонарушения, посягающие на права личности», а статья 380-1 «Незаконное получение листа и (или) справки о временной нетрудоспособности» в главе 24 «Административные правонарушения, посягающие на установленный порядок управления».
Получается, что нарушение медицинским работником правил выдачи листа или справки о временной нетрудоспособности не посягает на порядок управления, однако когда субъектом такого же правонарушения является физическое лицо и оно незаконно получает лист и (или) справку о временной нетрудоспособности вследствие симулирования болезни, то его действия нарушают порядок управления.
Множество статей КоАП требуют конкретизации составов правонарушений, что обеспечит снижение административного прессинга в отношении субъектов правоотношений. Так, диспозиция статьи 87 КоАП «Нарушение трудового законодательства Республики Казахстан» не раскрывает конкретный перечень действий и/или бездействий работодателя или должностного лица, выражающихся в нарушении трудового законодательства Республики Казахстан. К таким примерам также можно отнести следующие статьи - 354-2, 364 и другие.
А такие статьи, как «Несоблюдение порядка, стандартов и некачественное оказание медицинской помощи» (ст. 85 КоАП) и «Нарушение медицинским работником правил выписывания рецептов и реализации лекарственных средств»
(ст. 85-2 КоАП) не полностью, но в то же время в определенной части поглощают друг друга и регламентируют одни и те же противоправные деяния. Это подтверждается тем, что в Правилах оказания медицинской помощи находятся нормы, регулирующие порядок выписывания рецептов и реализации лекарственных средств (положение о том, что лекарственные средства выписываются только на рецептурных бланках утвержденного образца без указания конкретной аптечной организации). К аналогичным примерам также можно отнести статьи 355 и 355-1 и другие.
Таким образом, государственным органам при разработке новой редакции КоАП необходимо отсеять те составы, которые возможно рассмотреть либо в дисциплинарном, либо в гражданском порядках.
Согласно Закону «О государственной службе» от 23 июля 1999 года №453, должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах.
Примечание статьи 34 КоАП регламентирует следующее положение: «Должностными лицами в настоящем Кодексе признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, а также в Вооруженных Силах Республики Казахстан, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан.».
Частью 2 статьи 34 КоАП зафиксировано, что физические лица, зарегистрированные в установленном законодательством порядке и осуществляющие индивидуальную предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, частный нотариус, частный судебный исполнитель, адвокат, а равно работники индивидуального предпринимателя и юридического лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, а также руководители юридического лица несут административную ответственность как должностные лица.
То есть данной правовой нормой законодатель приравнял статус должностного лица с определенным кругом лиц, статус которых не совпадает с признаками понятия должностного лица. К тому же размер штрафа, предусмотренного для
юридического лица, в разы отличается от размера штрафов, налагаемых на должностное лицо.
На практике возникают случаи, когда за одно и то же правонарушение дважды привлекают к административной ответственности: вначале как руководителя юридического лица, т.е. как должностное лицо, а затем как юридическое лицо. Часть 1 статьи 34 КоАП при этом устанавливает, что должностное лицо привлекается к административной ответственности при условии совершения административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением им служебных обязанностей. Но тогда возникают трудности в случаях, если юридическое лицо представлено в одном лице, в одном человеке, например, в форме товарищества с ограниченной ответственностью. В таких случаях доходит до того, что правоприменители на свое усмотрение рассматривают вопрос об ответственности субъекта либо как должностного лица, либо как юридического лица, что в свою очередь, повышает соблазн и подвергает представителя уполномоченного органа совершать коррупционные правонарушения.
Конечно же, исключив часть 2 статьи 34 КоАП, мы не решим полностью вышеуказанные проблемы, но все-таки это позволит не расширять понятие должностного лица и не относить, не приравнивать в их круг лиц, не обладающих признаками такого лица.
Стоит отметить, что первый вопрос тесно связан со второй позицией, так, в случае обнаружения государственными органами дополнительных составов, рассмотрение которых возможно в дисциплинарном или гражданском порядках, вопрос об ответственности должностного лица частично отпадет. Существует порядка 60 составов КоАП, где предусматривается только ответственность должностного лица, и, если данное правонарушение не затрагивает нарушение конституционных прав и обязанностей граждан, иностранцев и лиц без гражданства, но связано со служебной деятельностью, то возможно отнесение его к дисциплинарному проступку.
Но КоАП также содержит определенное количество статей КоАП, предусматривающих как ответственность должностного лица, так и юридического. В таких случаях государственным органам необходимо провести анализ привлечения должностного лица и возможности его исключения из таких санкций в целях предотвращения нарушения конституционного принципа «никто не может быть подвергнут повторно уголовной или административной ответственности за одно и то же правонарушение» (ст. 77 Конституции Республики Казахстан) и исключения субъективного
административного усмотрения при применении таких санкций уполномоченными органами.
Таким образом, необходимо всем государственным органам провести ревизию по субъектам правонарушений, которые входят в их подведомственность и исключить должностных лиц из стандартной формулировки санкций, куда включены все субъекты, а также провести анализ видов взысканий, налагаемых на должностных лиц, в силу того, что на практике невозможно наложить тот или иной вид взыскания на должностное лицо, например, конфискация продукции или дохода (в силу того, что должностные лица это, как правило, наемные работники, и не являются собственниками такой продукции, дохода) или приостановление либо лишение лицензии на определенный вид деятельности (в силу того, что действующим законодательством не предусмотрено наделение должностных лиц лицензиями на определенный вид деятельности).
Искренне надеюсь, что совместная работа Института законодательства и уполномоченных государственных органов, а также наше истинное желание построить демократическое государство в Казахстане со всеми его атрибутами, скажутся на качестве и содержании нового проекта Кодекса об административных правонарушениях Республики Казахстан.
Мацалада ЭюмшШк цуцыц бузушылыц туралы кодекстщ жаца редакциясыныц Keu6ip acneKmrnepi, цолданыстагы Кодекстщ проблемалары жэне оларды шешу жолдары ашылган.
TYuiH свздер: кодекс, экiмшiлiк цуцыц бузутылыщ, экiмшiлiк жауапкершшж, лауазымды тулга.
В статье раскрыты некоторые аспекты новой редакции Кодекса об административных правонарушениях, проблемы действующего кодекса и пути их решения.
Ключевые слова: кодекс, административные правонарушения, административная ответственность, должностное лицо.
The article views some aspects new redaction of Code administrative offence, standing Cod's problems and theirs decision ways
Keywords: ^de, administrative offence, administrative responsibility, official person.
Сэуле Сержк;анк;ызы Шешенбаева,
КР Зац шыгару Институты К^ьщтьщ мониторинг орталыгы талдау жэне мониторинг секгорыньщ жетекшi гылыми ^ызметкер^ з.г.к.
Эк^мшшж к^кык; б^зушылык; туралы кодекс (жаца редакциясы) нысанасынын кeлемi жэне э^мшьшк зацнаманы реформалаудыц TYn мэтшшде «лауазымды тyлFа» ^ымы
Шишимбаева Сауле Сериккановна,
ведущий научный сотрудник сектора анализа и правового мониторинга Центра правового мониторинга Института законодательства РК, к.ю.н.
Объем предмета Кодекса об административных правонарушениях (новая редакция) и понятия «должностное лицо» в контексте реформирования административного законодательства
Shishimbayeva Saule Serikkanovna,
leading research fellow of the Legal Monitoring Center of the Institute of Legislation of the Republic of Kazakhstan, c.j.s.
Code administrative offence (new wording) object volume and in the context of administrative legislation reform "official person" notion
