CC BY
31Шишимбаева Сауле Сериккановна,
ведущий научный сотрудник отдела конституционного, ^^^ административного законодательства и государственного управления Института законодательства РК, кандидат юридических наук
С ЧЕГО НАЧИНАЕТСЯ АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ?
Права человека, их состояние, уровень соблюдения и применения, на наш взгляд, зависят от того существует ли и насколько развита система административной юстиции в том или ином государстве.
В своей монографии «Административное правосудие» Пекка Халберг подчеркивает: «Недостаточно просто декларировать верховенство права, необходимо обеспечить строгое исполнение законов, надлежащее управление и доступ к правосудию (в частности к административному правосудию)» [1, с. 9].
Полагаем, нет оснований не соглашаться с данным мнением, тем более что государства, имеющие полноценную систему административной юстиции, действительно создают как правовые, так и неправовые условия для человека с правом подвергать сомнению деятельность органов государственной власти.
Германским обществом по международному сотрудничеству весной этого года была организована научная стажировка в Германию, так как именно в Германии была создана независимая административная судебная система, которая заменила систему внутреннего контроля.
Автономные судебные системы,
активная позиция судей, а также их высокий профессионализм и другие аспекты административной юстиции, «бросившиеся нам в глаза», оказались действенными элементами этого большого механизма. В Германии существуют 5 видов судов, среди которых трудовые, административные, социальные, налоговые и общие.
Кроме того, считаем, что германская модель административной юстиции наиболее приемлема к казахстанской правовой системе, за исключением некоторых особенностей.
20 ноября 2013 года на VI съезде судей Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев вновь поднял вопрос в части необходимости
поэтапного внедрения административной юстиции. Это, в свою очередь, вызвало несколько уточняющих вопросов в понимании административной юстиции:
1) в качестве судебного порядка разрешения споров, возникающих между гражданином или юридическим лицом и государством;
2) как части административной реформы, улучшения работы всего государственного аппарата;
3) осознание необходимости поэтапного внедрения системы административной юстиции в Казахстане.
Нетрудно заметить в трудах
административистов выраженность двух видов управления: позитивного и юрисдикционного характера. В целом понятию управление было посвящено множество трудов, монографий и различных публикаций отечественных и зарубежных ученых.
Нельзя не согласиться с авторами учебного пособия «Административно-процессуальное право Германии», что в определении понятия управление основополагающее значение имеет принципразделениявластей.Принципразделения властей существует для защиты гражданина от злоупотреблений со стороны государственной власти, сконцентрированной в одном ведомстве, и наделяет различные государственные органы правами по осуществлению определенного вида государственной деятельности [2, с. 9].
Примерно такую же мысль
имплицитно презентует в своем докладе на Ш-й Международной конференции по административному праву Пекка Халлберг: «Административная юстиция составляет неотъемлемую часть развития верховенства права. Это перемещает акцентирование развития судебной системы от учреждений к гражданам и выносит его на более практический уровень.» [3, с. 30].
Злоупотребления со стороны государственной
власти - это, как правило, наиболее часто встречающееся нарушение фундаментальных прав и интересов граждан. Оно может выразиться как в бездействии (например, не рассмотрение заявления), так и в действии (принятие противоправного административного акта). Причем наибольшую проблему данных категорий дел составляет информационный аспект (в смысле доступности).
Так, в своей вступительной части в предисловии автор справочника «Ваше право на правительственную информацию» Кристин М. Марвик определяет: «Главное чтобы граждане поняли, что нет никаких серьезных государственных институтов, которые бы оправдывали ущемление фундаментальных прав и социально-экономических интересов граждан. Любое наступление на права и интересы граждан - свидетельство неспособности государства управлять вверенной им гражданами страной. Помните: вся государственная власть - это люди, нанятые нами на работу для реализации наших с вами прав и интересов. Всякая другая власть должна сходить с арены истории, и свобода информации - необходимое, хотя и недостаточное условие установления действующей демократии» [4, с. 10].
Конечно, имея выходы на источники информации, государственная власть явно превосходит простого гражданина. И ведь недаром одним из принципов административного производства является полнота раскрытия информации, а слушание является элементом процедурной чистоты.
И для того, чтобы внедрить институт административной юстиции в Казахстане, необходимо законодательно закрепить понятие административного производства. Многие правоприменители ассоциируют и связывают данный термин с административным правонарушением. Это видимо объясняется последствиями воздействия советского административного права, которое применяло его в качестве «орудия» власти и выражения репрессивности. Необходимо как можно быстрее отходить от применения такого содержания, используя при этом опыт стран с развитой административной юстицией.
Так, например, согласно параграфу 9 Закона о порядке административного производства Германии от 25 мая 1976 года под административным производством понимается деятельность административных органов, направленная на проверку предпосылок,
подготовку и издание административного акта либо на заключение публично-правового договора.
Естественно, что помимо установления и закрепления понятийного аппарата (административное производство, административный иск и т.д.) необходимо принятие нормативного правового акта, определяющего все стадии административного производства. Будет ли выглядеть он в качестве Закона об административном производстве или Административно-процессуального кодекса это уже другой вопрос. Но однозначно такой нормативный правовой акт должен иметь свое место в законодательстве Республики Казахстан.
Следующим обязательным элементом административной юстиции должен
быть судебный орган. Это может быть и административный суд и коллегии при судах. Главный их признак должен раскрываться в том, что они должны быть независимы от исполнительной власти. Причем Концепция правовой политики Республики Казахстан еще в 2009 году заложила такую основу: «В будущем также на базе действующих административных судов необходимо создание системы административной юстиции, рассматривающей публично-правовые споры с передачей дел об административных правонарушениях в подведомственность судов общей юрисдикции.».
Причем позиция суда должна быть настолько активной, чтобы вертикальный характер отношений между государственным органом и субъектом, подавшим иск, не имел места и не влиял в процессе вынесения судебного решения.
«Эта «активная роль» суда является существенным отличием административно-судебного процесса от гражданского процесса. Причем это отличие настолько велико, что целесообразно ввести самостоятельное процессуальное законодательство, не входящее в гражданский процессуальный кодекс.» [5, с. 24].
Так, пункт 25 нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан от 24 декабря 2010 года № 20 «О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан» (далее - ГПК) устанавливает, что при рассмотрении в судебном заседании дела, предусмотренного главой 27 ГПК, суд вправе по своей инициативе истребовать от государственного органа, органа местного самоуправления дополнительно материалы, послужившие основанием для
принятия обжалуемого решения, совершения должностным лицом или государственным служащим действия (бездействия).
Присутствуя на судебном заседании административного суда города Нойштадт (Германия), мы убедились в том, какие «плоды» приносит активная позиция со стороны судьи. И, кстати, она заключалась не только в том, что судья мог истребовать дополнительно определенные документы, но и в том, что председательствующий «задавал тон» всему процессу, т.е. не было привычного нам монотонного заслушивания двух сторон. Рассмотрение дела касалось выделения общиной отдельной дороги для проезда транспорта сельскохозяйственного назначения, принадлежащего предпринимателю, и уже в связи с этим характеризовалось как сложное и неоднородное.
Обязательно в свете принятия Кодекса об административном производстве в Республике Казахстан встанет вопрос и об улучшении и совершенствовании административных процедур.
Конечно же, вопросы совершенствования института административной юстиции затрагивают плоскость административных процедур, которые в свою очередь, являются необходимым элементом административного судопроизводства. В частности от качественных характеристик административных процедур зависит наполнение всего административного процесса, а также данный признак является существенным показателем процесса судебного контроля за действиями (бездействием), решениями государственных органов.
Здесь следует согласиться с тем, что «первоочередной задачей управления является практическое воплощение государственной воли во всеобщее благо, другими словами, управление должно ориентироваться на общественные интересы и заботиться об их реализации. Тем самым постоянной задачей администрации является отстаивание всеобщих интересов по отношению к индивидуальным интересам.
При решении этого комплекса задач администрация регулярно принимает конкретные меры по каждому отдельному случаю. Это обстоятельство является существенным отличительным критерием по сравнению с законодателем, который, как правило, принимает предписания, содержащие общее и абстрактное регулирование для множества случаев» [2, с.10].
В зарубежной публично-правовой доктрине
и законодательстве закон об административной процедуре или административном производстве рассматривается в качестве основополагающего правового акта административно-правовой сферы. Если провести аналогию, то значение данного закона для публичного права должно быть сравнимо с ролью Гражданского кодекса для частного права.
Рассмотрение же законодательства об административных процедурах Республики Казахстан в качестве социально-нормативной системы, предназначенной для регулирования поведения людей, позволяет представить ее в виде двухуровневой нормативно-правовой структуры. Первый уровень представляет собой Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах», который является достаточно общим. Второй уровень образуют отраслевые законодательные акты и принятые в их исполнение подзаконные акты (регламенты, стандарты), содержащие специальные правила реализации компетенции органов власти и субъективных прав и обязанностей граждан в отдельной взятой сфере жизнедеятельности. Однако анализ национальной нормативно-правовой базы в области административных процедур позволил выявить ее основополагающую проблематику - отсутствие консолидации данной отрасли законодательства (несмотря на наличие Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах») [6].
Несмотря на то, что правовой системе Казахстана все еще присущи определенные моменты, «тормозящие» установлению института административной юстиции, тем не менее, есть все основания полагать, что данный вопрос не будет отложен в «дальний ящик», а принятие Административного-процессуального кодекса произойдет в ближайшее время.
Есть множество положительных аспектов административной юстиции, но недаром зарубежные специалисты называют
административную юстицию гарантией соблюдения закона и применения норм права государственными органами власти [3, с. 25].
Если в качестве обоснования для принятия Административно-процессуального кодекса в Казахстане взять хотя бы один вышеуказанный аргумент, то уже понятно насколько важно и крайне необходимо принятие такого нормативного правового акта.
Список литературы
1. Пекка Халлберг «Административное правосудие». Изд-во «Академпресс», 2013. - 115 с.
2. Административно-процессуальное право Германии. Уч. пособие под общ. ред. Т.Ф. Яковлевой. Изд-во «Юридический колледж МГУ», 140 с.
3. Сборник материалов III международной школы административного права. Астана, 2-3 ноября 2012г., 314 с.
4. Кристин М. Марвик «Ваше право на правительственную информацию». Санкт-Петербург, 1996 г. 78 с.
5. Й. Пуделька «Развитие и перспективы развития административного права на постсоветском пространстве и в государствах Центральной Азии» // Журнал «Право и государство» № 3 (60), 2013г., С. 20-24.
6. Габбасов А.Б., Шишимбаева С.С. «Теоретико-правовой анализ Закона РК «Об административных процедурах» //http://pravo.zakon.kz/4595094-teoretiko-pravovojj-analiz-zakona-rk-ob.html
Мацалада автор эюмшШк эдшеттщ элементтер1н ашады.
TYÜin свздер:, эюмшмкэдшеттщузымы, элементтер1менбелгыер1, ЦазацстанРеспубликасында эюмшШк эдшеттщ цурылуынъщ алгышарттары.
В статье автором раскрыты элементы административной юстиции.
Ключевые слова: понятие, признаки и элементы административной юстиции, предпосылки становления адмюстиции в Республике Казахстан.
The article is devoted to the elements of administrative justice.
Keywords: the concept, features and elements of administrative justice, preconditions of formation administrative justice in the Republic of Kazakhstan.
Сэуле Сержк;анк;ызы Шешенбаева,
КР Зац шыгару институты конституциялыщ, эюмшшк зацнама жэне мемлекетпк бас^ару бeлiмшщ жетекшi гылыми ^ызметкер^ з.г.к.
Эн^мшшж эдшет неден басталады?
Шишимбаева Сауле Сериккановна,
ведущий научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства РК, к.ю.н.
С чего начинается административная юстиция?
Shishimbayeva Saule Serikkanovna,
leading research fellow of Department of the constitutional, administrative legislation and public administration of the Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan, c.j.s.
What from begins administrative justice?
