CC BY
34
Биекенов Н.А.
Административные процедуры в сфере применения полицией республики Казахстан мер административного принуждения
Исследователи, анализирующие административные процедурные нормы, могут расходиться в классификации процедур и нахождении их в структуре того или иного кодекса, закона, но при этом все авторы единогласно соглашаются, что в данном случае речь идет об административных процедурах. Убедительным аргументом в пользу такого вывода может быть правоприменительная практика, направленная на реализацию функций управления, разрешение индивидуально-конкретных дел, осуществление необходимых действий административно-процессуального характера (например, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и др.) [1, с. 5-10].
Несмотря на то что меры обеспечения сохраняют принудительный характер, меняется и, очевидно, будет меняться их перечень. Например, такие меры, как принудительный снос самовольно возводимого или возведенного строения и др., функционировали как меры пресечения, в новом Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях (далее - КоАП) они являются мерами взыскания (наказания). Подобные тенденции имеют свое объяснение, и нет оснований для беспокойства. Сохраняется перечень мер обеспечения производства, но есть вопросы к содержанию этих мер и порядку их применения. Например, многие из мер пресечения применяются и сегодня, но они регламентируются отдельными актами и не кодифицированы (проверка документов, применение физического воздействия, спецсредств и служебных собак)*. Можно и следует ли их объединить в одном кодексе - вопрос не риторический.
Логический анализ ст. 618 КоАП свидетельствует о том, что меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении связаны с разрешением конкретного дела, спора и имеют принудительный характер. Специалистами отмечается возможность разграничения данных мер на две группы: а) преследующие обеспечительные цели (получить доказательства и др.); б) обеспечивающие цели пресечения правонарушения (привод, отстранение от управления и др.).
Подобный подход имеет конструктивный и консолидирующий смысл. В перспективе возможны иные редакции главы 36 КоАП и ст. 618 КоАП. Буквальное их толкование дает право утверждать, что меры должны быть связаны с производством (возбуждением и иными стадиями), но на практике встречаются и иные случаи.
Мера пресечения (задержание) может иметь продолжение процессуального завершения и наложение административного взыскания в виде административного ареста. Или отстранение от управления транспортным средством фактически сопряжено с процедурой освидетельствования. Но отстранение от управления может быть в условиях процессуального принуждения близко к краткосрочному ограничению специального права, что возможно на основании постановления судьи.
Статья 618 КоАП имеет и другие логические и функциональные погрешности. С точки зрения творческого воззрения можно понять смысл ч. 3 и 4 ст. 618 КоАП. Согласно версии законодателя, применение мер обеспечения производства может быть обжаловано по правилам ст. 633 КоАП. Но ч. 7 ст. 633 КоАП определяет положение о том, что вред, причиненный незаконными действиями должностных лиц, подлежит возмещению в соответствии с правилами, установленными законодательством. Но должностное лицо несет ответственность за вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения производства. В этой связи можно напомнить, что если действия совершило должностное лицо, на которое распространяются положения дисциплинарных уставов, то и ответственность наступает в соответствии с актами, регламентирующими порядок прохождения службы (см. ст. 35 КоАП). Логический контекст содержания ч. 3 ст. 618 КоАП содержит обязанность должностного лица нести ответственность за вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения. Но должностное лицо как представитель власти может отвечать за неисполнение или ненадлежащее исполнение им служебных обязанностей.
Если попытаться усовершенствовать содержание ч. 3, 4 ст. 618 КоАП, то вопрос о процедурах обжалования, опротестования находится в ГПК. Тем более, что по смыслу данной статьи (ч. 3 и 4 ст. 618 КоАП) речь, скорее, идет о незаконных действиях по применению мер обеспечения производства, закономерно напрашивается вопрос о возможности привлечения к дисциплинарной ответственности.
И, наконец, специалистами отмечается расплывчатость категорий вреда, ущерба, тем более, что при добровольном возмещении материального ущерба, или если лицо иным образом возместило причиненный ущерб, то возможно освобождение от административной ответственности по правилам ст. 67 КоАП.
Среди мер обеспечения особое место занимает административное задержание (ст. 620 КоАП). В литературе традиционно отмечается (М.И. Еропкин и др.), что административное задержание следует отличать от личного задержания лиц, подозреваемых в совершении правонарушений [2, с. 115]. Статус подозреваемого как участника производства в главе 34 КоАП не определен, но в ст. 618 говорится о применении пресечения административного правонарушения, установлении личности подозреваемого в его совершении.
Законодателю необходимо быть последовательным, и если при составлении протокола об административном правонарушении констатируется правонарушение и определяется личность, его совершившая, то это лицо может быть подозреваемым. Тем более, что ведение производства по делам об административных правонарушениях может быть только в отношении определенных лиц, то есть тех, кто подозревается в совершении административного правонарушения*.
По своей процессуальной природе административное задержание имеет сходство с административным арестом. Об этом свидетельствует содержание ч. 3 ст. 622 КоАП, в соответствии с которой данная мера обеспечения производства применяется в случаях, когда за совершение противоправного деяния может быть наложен административный арест.
Учитывая специфику меры обеспечения производства, законодатель данной мере уделяет особое внимание, регулируя порядок задержания и определения сроков, места и порядка содержания лиц, подвергнутых административному задержанию. То есть особое значение придается процедуре задержания. Следует отметить, что административное задержание как мера обеспечения производства может не применяться при малозначительности административного правонарушения и возможности ограничиться устным замечанием**.
В качестве одной из важнейших мер обеспечения производства может производиться привод. Привод необходим для обеспечения производства, и соответствующая ст. 625 КоАП предусматривает возможность привода физического лица (ст. 584) либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по административному делу (ст. 587).
Поводом для привода может быть уклонение лиц от явки по вызову судьи, органа (должностного лица), рассматривающего дело об административном правонарушении, которое в соответствии с гл. 34 КоАП обеспечивает присутствие лица (ст. 584, 586 и др.).
Учитывая, что обеспечение данной меры возлагается на полицию, соответственно, и порядок привода физических лиц устанавливается МВД. Подобный порядок позволяет судьям, органам (должностным лицам) возвратить протокол об административном правонарушении, другие материалы в орган должностному лицу в случаях, когда неоднократно принятыми мерами органа внутренних дел по исполнению определения о приводе местонахождение таких лиц установить не представляется возможным.
КоАП и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок обеспечения привода, содержат расхождения. На наш взгляд, привод характеризуется принудительным доставлением определенных лиц в суд (см. также ст. 120 ГПК). И не должно быть принципиальных различий в приводе по правилам КоАП и ГПК. В этом контексте следует выделить несколько обстоятельств. Во-первых, в отличие от КоАП, нормативное постановление Верховного суда РК от 26 ноября 2004 года № 18 «О некоторых вопросах применения судами законодательства об административных правонарушениях» уклонение без уважительных причин от явки в суд по повестке свидетеля может рассматриваться как проявление неуважения к суду и повлечь ответственность, предусмотренную ст. 513 КоАП. Во-вторых, по версии ГПК (ст. 120) привод - это принудительная доставка в суд ответчика, свидетеля, специалиста и переводчика в случае их злостного уклонения от явки в суд*. В-третьих, следуя логике позитивного права, законодатель обязан найти общие процедурные правила (определение о приводе при уклонении без уважительных причин - злостное уклонение - признание данных обстоятельств в качестве оснований для привлечения к ответственности, предусмотренных статьей 513 КоАП). Кроме того, следует определиться, в отношении кого обязателен привод.
В соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными 9 декабря 2004 года в КоАП, появились новые меры обеспечения производства (см. ст. 627-1 КоАП и др.).
Осмотр направлен на выявление следов административного правонарушения и иных доказательств, имеющих отношение к противоправному деянию и значение для составления протокола.
Досмотр транспортных средств, маломерных судов является мерой обеспечения производства и осуществляется в целях обнаружения орудий совершения или непосредственных объектов административного правонарушения. По своему содержанию досмотр направлен на то, чтобы «добрать» доказательства по делу либо обнаружить орудие совершения правонарушения или непосредственный объект административного правонарушения. Эти требования нуждаются в более тщательном правовом регулировании (досмотр связан с целями получения доказательств), а поэтому следует согласиться с авторами, предлагающими унифицировать подобные процедуры [3, с. 28].
Так, учитывая особенности содержания ч. 1 ст. 627 КоАП, преследуемая цель - обнаружение орудий либо непосредственных объектов административного правонарушения, но часть 4 этой же статьи допускает возможность фиксации предметов, которые могут быть выявлены при досмотре транспортных средств. Это значит, что транспортное средство изначально рассматривается, как возможный тайник, где можно укрыть (спрятать) орудие совершения правонарушения или иные следы, которые могут быть доказательствами**. Транспортное средство имеет свои конструктивные особенности, а поэтому досмотр может быть регламентирован с учетом этих особенностей. Например, на сегодняшний день имеются правила и примерный перечень мест и тайников хранения, которые могут быть использованы для перевозки веществ, ценностей, подлежащих контролю над оборотом либо исключенных из гражданского оборота.
В процессе задержания, личного досмотра или досмотра вещей возможно изъятие вещей и документов, находящихся при физическом лице. К примеру, огнестрельного оружия. Они могут быть конфискованы либо возвращены, реализованы, уничтожены в установленном порядке***.
Реализация соответствующей административной процедуры зависит от характера правонарушения, стадии ведения производства. Так, изъятие как мера обеспечения производства отличается от изъятия как меры исполнения конфискации. Для того чтобы уловить эту разницу, достаточно обратиться к порядку наложения и исполнения меры административного взыскания и конфискации. Кроме того, действующие правила учета, хранения, оценки и дальнейшего использования имущества, обращенного (поступившего) в собственность государства, по отдельным основаниям содержат процедуры учета, хранения, оценки и определения юридической «судьбы» вещей.
Обобщая изложенное, можно отметить, что все меры обеспечения характеризуются тем, что они образуют процедуры исполнения постановлений и полномочий должностных лиц, а также осуществления юридически значимых действий (в том числе и тех, которые могут ограничивать права и обязанности физических лиц).
Отстранение от управления транспортным средством и освидетельствование на состояние опьянения традиционно рассматривается как мера обеспечения производства. Но правовая природа этих мер, образующих административную процедуру отстранения, нуждается в совершенствовании. В одних случаях подобные действия могут быть связаны с обеспечением безопасности на транспорте и поводом для отстранения конкретного водителя от управления. Подобная мера как способ обеспечения безопасности действительно необходима, но редакция ч. 1 ст. 629 КоАП нуждается в доработке.
Специалистами правильно отмечается (В. Тюрин), что действующим законодательством не всегда предусматривается применение блокирующих устройств, снятие номерных знаков, эвакуация транспортных средств.
Кроме того, различные поводы полагать, что водитель находится в состоянии опьянения, устанавливаются по усмотрению уполномоченного лица. То есть с точки зрения формального права основанием может быть акт (протокол), а не усмотрение о том, что движущееся транспортное средство, возможно, управляется лицом, находящимся в состоянии опьянения.
Следует найти рациональные основания задержания, ареста транспортного средства. Если на транспортном средстве сохранились следы (доказательства) правонарушения, соответствующее задержание, арест транспортного средства возможны. А во всех иных случаях возможны вопросы, связанные с условиями ограничения специальных и имущественных прав. Следует признать, что мера пресечения может быть сопряжена с краткосрочным лишением специального права, но подобная перспектива не имеет пока процессуальных оснований осуществить это на месте происшествия (отстранения). И хотя ч. 2 ст. 629 КоАП содержит требование о необходимости фиксировать факт нарушения и принять меры по доставлению водителя и транспортного средства в ближайший орган внутренних дел, но с процессуальной точки зрения подобные меры применимы к другим случаям (ст. 619 КоАП)*.
Необходимо признать, что мера, предусмотренная ст. 629 КоАП, состоит из различных процессуальных действий (прекращение, ограничение движения, составление протокола об административном правонарушении, направление на освидетельствование и др.).
Особенность меры состоит в том, что уполномоченные лица вправе задерживать, доставлять и запрещать эксплуатацию указанных средств путем доставки их для временного хранения на специальные площадки или стоянки либо изъятия регистрационных номерных знаков до устранения причин задержания транспортных средств.
Анализ этой статьи позволяет сделать вывод о том, что под данными мерами следует понимать принудительное приостановление эксплуатации транспортных средств путем их доставки для временного хранения на специальные площади или стоянки либо изъятие регистрационных номерных знаков до устранения причин задержания.
Нетрудно заметить, что могут возникнуть разночтения в оценке природы как задержания, доставления и запрещения, так и в условиях хранения задержанных, доставленных транспортных средств. Дело в том, что доставление и временное хранение на специальных площадках и стоянках не равнозначно
нахождению транспортного средства на платной стоянке, в подобных случаях могут возникнуть противоречия между нормами КоАП и ГК [4, с. 34]. Не возражая в целом в отношении данных мер обеспечения, отметим, что перечень эвакуации транспортных средств можно расширить. Но при этом следует корректно решить вопрос с оплатой за хранение.
Действующий КоАП дополнен ст. 632-1, предусматривающей такую меру обеспечения, как наложение ареста на товары, транспортные средства и иное имущество, принадлежащее юридическому лицу. Из смысла указанной статьи можно понять, что если имущество стало орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, то возможными перспективами применения мер взыскания могут быть возмездное изъятие либо конфискация. Фактически следует признать, что процессуальная природа данной меры обеспечения и указанных взысканий едина - принудительное отчуждение. И мера обеспечения может перерасти в меру административного взыскания.
Принятие решений по применению мер обеспечения и их применение - это не одно и то же. Как бы мы ни пытались консолидировать меры принудительного воздействия (обеспечения, пресечения), необходимо различать их назначение и процессуальное оформление.
Меры разграничиваются на меры пресечения, и их применение сопряжено с правовым положением соответствующего органа.
Меры принуждения могут быть составляющей по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях в установленных законом случаях. И, наконец, меры принуждения могут быть направлены на обнаружение, закрепление и изъятие доказательств, т.е. осуществление процессуальных действий, которые направлены на обеспечение административного расследования.
Таким образом, рассмотренные выше правовые коллизии и пробелы могут привести к неправомерному возбуждению дела, составлению протокола об административном правонарушении. Можно предположить, что законодатель допускает возможность применения этих принципов не только к производству, но и мерам обеспечения. Но такая идея должна быть выражена в категории правового императива.
В целом расширение перечня административных процедур будет, на наш взгляд, способствовать не только обеспечению эффективности государственного управления, но и надлежащему рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Литература
1. Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. № 3.
2. Методы и формы государственного управления. М.: Юр. лит., 1977.
3. Тюрин В.А. О понятии мер пресечения в административном законодательстве // Государство и право. 2002. № 7.
4. Ганичев В.А. Правовые нюансы, возникающие при задержании транспортного средства // Закон и право. 2002. № 1.
