CC BY
180Габбасов Алмат Болатович,
ведущий научный сотрудник Института законодательства Республики Казахстан, кандидат юридических наук
ПРАВОВЫЕ КОЛЛИЗИИ В ОБЩЕЙ ЧАСТИ КОАП И СПОСОБЫ ИХ РАЗРЕШЕНИЯ
Если задаться вопросом о понимании феномена «кодификации», то полученный ответ даст в целом представление о восприятии законодательства. Сама конструкция Кодекса как внутренне согласованной и непротиворечивой системы является объективно необходимым условием его успешного функционирования. Противоречия между правовыми нормами ведут к нарушению системности и снижению эффективности правового регулирования, мешают нормальной правоприменительной практике, сказываются на состоянии законности и правопорядка. Это особенно актуально для Общей части Кодекса, которая имеет определяющие, «стержневое» значение для понимания и применения иных положений КоАП.
Под правовыми коллизиями нами понимаются противоречия между КоАПом и иными нормативными правовыми актами или внутренние разночтения между структурными элементами текста Кодекса. По причине разнохарактерности противоречий в общей части КоАП, затруднительности выделения какого-либо общего критерия, правовые коллизии мы будем излагать в хронологическом порядке.
1. Часть первая статьи 1, в отличие от ранее действующего Кодекса об административных правонарушения 2001 года, однозначно устанавливает, что законодательство Республики Казахстан об административных правонарушениях состоит только из настоящего Кодекса. Иные нормативные правовые акты Республики Казахстан не относятся к законодательству об административных правонарушениях. Данная «сакральная» формулировка на поверку оказывается фикцией. Имеется большое количество иных нормативных правовых актов, регламентирующих основания и порядок привлечения к административной ответственности, которые предусматриваются в самом тексте КоАП. Например, часть четвертая
статьи 47 предусматривает, что исключение из реестра осуществляется уполномоченным органом в сфере таможенного дела по основаниям и в порядке, которые установлены таможенным законодательством Республики Казахстан. Другой пример, часть третья статьи 913 КоАП, которая устанавливает отбывание административного ареста по правилам, установленным законодательством Республики Казахстан. В реализацию данного положения принят ряд подзаконных нормативных правовых актов. Например, приказ Министра обороны Республики Казахстан от 19 февраля 2014 года № 68 «Об утверждении Правил отбывания административного ареста военнослужащими на гауптвахтах», приказ министра внутренних дел Республики Казахстан от 9 января 2012 года № 11 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка специальных приемников органов внутренних дел», приказ Председателя Комитета национальной безопасности Республики Казахстан от 25 июня 2013 года № 325 «Об утверждении Правил содержания в специально оборудованных помещениях лиц, подвергнутых административному задержанию» (срок административного задержания включается в срок административного ареста) и др.
Административно-деликтные нормы в поздаконных нормативных правовых актах содержатся также в результате нечеткости описания состава административного правонарушения в КоАП. Так, многие статьи КоАП предусматривают наступление ответственности за нарушение в целом какого-либо законодательства или Правил. Например, часть восьмая статьи статья 170 КоАП предусматривает наступление ответственности за нарушение правил аккредитации газосетевых организаций. Данные правила утверждены Постановлением Правительства Республики Казахстан от 7 мая 2012 года № 579. В результате фактически административная
ответственность наступает за нарушение норм, содержащихся в подзаконных нормативных правовых актах. Данное положение дел не в полное мере согласуется с Конституцией, устанавливающей возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только законами. В этом контексте Конституционный совет РК в своем нормативном постановление от 27 февраля 2008 года № 2 разъяснил, что «закон, ограничивающий конституционные права и свободы человека и гражданина, должен соответствовать требованиям юридической точности и предсказуемости последствий, то есть его нормы должны быть сформулированы с достаточной степенью четкости и основаны на понятных критериях, позволяющих со всей определенностью отличать правомерное поведение от противоправного, исключая возможность произвольной интерпретации положений закона».
Таким образом, утверждение о том, что законодательство об административных правонарушениях состоит только из настоящего Кодекса, не соответствует правовой действительности, так как действует большое количество как законодательных, так и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих административно-деликт-ные отношения.
2 Статья 3 определяет правила действия КоАП в пространстве. Вместе с тем, действие данного правила не однозначно. КоАП предусматривает принятие местными представительными органами областей, города республиканского значения и столицы правил, за нарушение которых предусматривается административная ответственность. В качестве примера рассмотрим статью 505 КоАП, предусматривающей наступление ответственности на нарушение Правил благоустройства территорий городов и населенных пунктов... (далее - Правила). Проведенный анализ действующих Правил показал с одной стороны идентичность, а с другой - различие в установлении обязательных требований. Например, в Актюбинской, Мангистауской областях установлен абсолютный запрет на разведение костров в населенных пунктах, включая, как земли общего пользования, так и внутренние территории физических и юридических лиц (пункт 44 Правил благоустройства территорий городов и населенных пунктов Актюбинской области, утвержденных решением маслихата
Актюбинской области от 21 ноября 2012 года № 71, подпункт 4) пункта 9 Правил благоустройства территории городов и населенных пунктов Мангистауской области, утвержденных решение маслихата Мангистауской области от 10 декабря 2013 года № 13/193). В Костанайской (решение маслихата Костанайской области от 1 марта 2013 года № 120), Карагандинской (решение Карагандинского областного маслихата от 14 марта 2013 года № 130) и иных областях запрета на разжигание костров не имеется. В результате разжигание костра на территории одной области не повлечет наступление административной ответственности, а в населенном пункте другой области повлечет.
На наш взгляд, необходимость в «региональной» специфике при определении составов административных правонарушений с учетом унитарного государственного устройства Республики Казахстан отсутствует. Правовой режим благоустройства, в том числе относительно возможности разведения костра в населенных пунктах, должен быть единым на всей территории республики, так как общественная вредность, опасность для здоровья, имущества и окружающей среды идентичны вне зависимости от административно-территориальной единицы. Отсутствие «региональной» специфики в данном вопросе подтверждается и действующим законодательством, поскольку общественные отношения в части разжигания костров в населенных пунктах регламентируются Правилами пожарной безопасности, утвержденными Постановлением Правительства РК от 30 декабря 2011 года № 1682, в которых установлен запрет на разжигание костров в летний период в условиях устойчивой сухой, жаркой и ветреной погоды.
Таким образом, предоставление возможности на региональном уровне принимать нормативные правовые акты, за нарушение которых наступает административная ответственность, с одной стороны, влечет неоднозначность действия КоАП в пространстве, с другой стороны, создает дополнительные коллизии. В частности, за одно и тоже правонарушение возможно привлечение к административной ответственности как по статье 505 КоАП, так и по статье 410 КоАП, предусматривающей наступление ответственности за нарушение или невыполнение правил пожарной безопасности.
3. Часть первая статьи 4 в контексте конституционно-правовых норм содержит важное положение о том, что лицо, совершившее
административное правонарушение, подлежит ответственности на основании законодательства, действовавшего во время совершения этого правонарушения.
Вместе с тем, согласно статье 44 КоАП размер административного штрафа определяется в количестве месячных расчетных показателях, устанавливаемых в соответствии с законом, действующим на момент составления протокола об административном правонарушении. При этом следует понимать, что момент совершения правонарушения и момент составления протокола об административно правонарушении не всегда совпадает. Размер месячного расчетного показателя ежегодно увеличивается в соответствии с законом о республиканском бюджете на соответствующий год. В результате, размер штрафа при совершении правонарушения и фактический размер назначенного административного взыскания в виде штрафа может существенно разниться, так кА срок исковой давности по отдельным категориям дел составляет до 5 лет. В настоящее время месячный расчетный показатель составляет 1 852 тенге, а в 2009 году составлял 1 273 тенге. Таким образом, размер штрафа за пятилетний срок увеличился более чем на 30 %.
В данном случае, на наш взгляд, статья 44 КоАП вступает в противоречие не только с частью первой статьи 4 Кодекса, но и со статьей 5 Кодекса, подпунктом 5) пункта 3 статьи 77 Конституции Республики Казахстан, устанавливающим, что законы, устанавливающие или усиливающие ответственность, возлагающие новые обязанности на граждан или ухудшающие их положение, обратной силы не имеют.
Кроме того, привязка в статье 44 к моменту составления протокола об административном правонарушении является также ошибочной по следующим причинам. Имеется ряд случаев, когда протокол об административном правонарушении не составляется (статья 807 КоАП), например, если дело возбуждается на основании постановления прокурора. В таком случае, какой размер месячного расчетного показателя будет браться за основу при исчислении размера административного штрафа? В КоАП 2001 года такой проблемы не было. Если не внести соответствующие поправки, то с 1 января 2015 году наложение административных штрафов по отдельным статьям КоАП станет невозможным. На наш взгляд, обоснованным с конституционно-правовой точки зрения является привязка к моменту совершения правонарушения.
4. Часть четвертая статьи 3 полностью дублирует часть третью статьи 34 КоАП, что не свидетельствует непосредственно о коллизии, но является излишним и вносящим дополнительные правовые недочеты, затрудняющим правоприменение.
5. Статья 31 вступают в противоречие с основополагающими принципами административной ответственности, что неоднократно отмечалось в научной литературе. Презумпция невиновности, указанная в статье 10 Кодекса, предусматривает отсутствие обязанности доказывать свою невиновность. Комментируемая же статья, не устанавливая истинного правонарушителя, предусматривает наложение административного взыскания на собственника (владельца) транспортного средства, а обязанность доказывать обратное, т.е. свою невиновность, возлагается на лицо, привлекаемое к административной ответственности. В данном случае вина собственника (владельца) транспортного средства заключается только в неосторожной выдаче доверенности, а не в нарушении правил дорожного движения.
6. КоАП определяет в качестве субъектов ответственности физические и юридические лица. Вместе с тем, статья 32 предусматривает исключение наступления административной ответственностиипривлечениекдисциплинарной ответственности военнослужащих, сотрудников правоохранительных и специальных органов. Иными словами, по отдельным административным правонарушениям данные лица не признаются субъектами, а значит, состава административного правонарушения их действия или бездействия не создают. Отдельные казахстанские исследователи по причине двойной ответственности предлагают вообще отменить административную ответственность на общих основаниях в отношении лиц, упомянутых в данной статье. Таких лиц, по мнению С.Корнейчука, по всем правонарушениям следует привлекать только к дисциплинарной ответственности, то есть к юридической ответственности в административном порядке .
С данными предложениями сложно согласиться. Во-первых, в понимании Конституции РК под двойной ответственностью понимаетсятолькоуголовнаяиадминистративная ответственность. Другие виды юридической ответственности двойственность не создают. Например, никто же не оспаривает подачу гражданского иска в рамках рассмотрения уголовного дела. Здесь наряду с уголовной
ответственностью привлекаются и к гражданско-правовой ответственности. Статья 32 КоАП имеет существенные недостатки, в том числе и концептуального характера, но предложенные С.Корнейчуком способы их решения принципиально не верны. Возможность привлечения отдельных категорий лиц за административные проступки к дисциплинарной ответственности противоречат основополагающему конституционному принципу равенства всех перед законом, нарушает границы административной и дисциплинарной ответственности. Характер противоправности и охраняемый объект отношений данных видов ответственности различен. Дисциплинарная ответственность направлена на обеспечение, прежде всего, трудовой (служебной) дисциплины, тогда как административным правонарушением признается такое деяние, вредные последствия которого затрагивают права, свободы и законные интересы человека и гражданина, здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, окружающую среду, общественную нравственность, собственность, общественный порядок и безопасность и т.д. Почему за одно и тоже правонарушение полицейский должен нести дисциплинарную ответственность, а обычный государственный служащий или гражданин административную ответственность?
7. Согласно статье 41 КоАП лишение разрешения признано административным взысканием. В соответствии с частью первой статьи 8 КоАП никто не может быть подвергнут административному взысканию . иначе, как на основаниях и в порядке, установленных настоящим Кодексом.
Вместе с тем, в некоторых законодательных актах устанавливаются самостоятельные основания и процедуры лишения лицензий, специальных разрешений, квалификационных аттестатов (свидетельств). При этом, отдельные основания дублируют случаи лишения лицензии, специальных разрешений, квалификационных аттестатов (свидетельств) по КоАП. Например, в соответствии со статьей 11 Закона Республики Казахстан «О нотариате» лишение лицензии нотариуса осуществляется решением суда по иску органов прокуратуры, либо Министерства юстиции Республики Казахстан, либо Республиканской нотариальной палаты в случае установления факта предоставления нотариусом недостоверной или умышленно искаженной информации в документах, явившихся основанием для выдачи лицензии.
В свою очередь, часть вторая статьи 464 КоАП за аналогичные нарушения влечет лишение лицензии судом в порядке административного производства. Согласно подпункта 34) части первой статьи 804 КоАП протокол об административном правонарушении по части второй статьи 464 составляется должностными лицами органов, являющихся лицензиарами в соответствии с законодательством, т.е. в том числе органами юстиции, но не прокуратурой или Республиканской нотариальной палатой.
Данные правовые коллизии характерны и иным законодательным актам, а также в части приостановления действия лицензии на определенный вид деятельности либо совершение определенных действий, приостановление действия специального разрешения, квалификационного аттестата (свидетельства).
Таким образом, следует четко определиться относительно правовой природы тех или иных видов взысканий, что позволит устранить дублирование охранительных норм и процессуальных механизмов их реализации в иных отраслях права.
8. Часть первая статьи 44 определяет случаи выражения штрафов в процентах. Данный перечень является исчерпывающим. Вместе с тем, отдельные статьи Особенной части Кодекса предусматривают в качестве санкции штрафы, исчисляемые в иных величинах. Например, статья 328 КоАП предусматривает на субъектов крупного предпринимательства наложение административного штрафа в размере одной тысячи процентов ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий. Данные коллизии отмечались практикующими юристами еще по предыдущей редакции КоАП . В данном случае, следует назначать административный штраф в пределах, установленных частью первой статьи 44, так как при наличии внутренних коллизий положения Общей части обладают приоритетом по отношению к положениям Особенной части. Кроме того, не ясна логика законодателя по исчислению размера штрафа для юридических лиц, являющихся субъектами малого или среднего предпринимательства в фиксированных размерах в месячных расчетных показателях, а для юридических лиц, являющихся субъектом крупного предпринимательства, в процентах от ставки платы за эмиссию в окружающую среду.
Административный штраф применяется только в качестве основного административного
взыскания и является в условиях рыночной экономики самым распространенным видом административного взыскания. В Особенной части КоАП в большинстве случаев указываются только абсолютно-определенные размеры административных штрафов, не допускающие границ возможного к назначению размера административного штрафа. При этом, в соответствии с частью второй статьи 819 КоАП при установлении обстоятельств, смягчающих ответственность, судья, орган (должностное лицо) вправе сократить сумму административного штрафа, налагаемого на физическое лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, но не более чем на тридцать процентов от общей суммы штрафа. Однако, возникает вопрос: каким образом происходит учет смягчающих обстоятельств для юридического лица, а также учет отягчающих административную ответственность обстоятельств, если санкция предусматривает только фиксированный штраф?
9. Часть третья статьи 44 КОАП предусматривает, что штраф, исчисленный в соответствии с абзацем вторым части первой настоящей статьи, может быть установлен в размерах, превышающих или менее установленных размеров штрафов, указанных в настоящей статье. Однако, если в Кодексе 2001 года были установлены минимальные размеры штрафов, то в новой редакции КоАП минимальные размеры штрафов не установлены. Соответственно, положения части третей статьи 44 в данной части являются неверными.
10. Статья 49 КоАП предусматривает такой вид административного взыскания, как принудительный снос незаконно возводимого или возведенного строения. В Особенной части КоАП данный вид взыскания применяется при совершении таких правонарушений, как незаконное строительство (статья 319, 360 КоАП). В свою очередь, Гражданским кодексом РК (статья 244 ГК РК) предусмотрена также возможность сноса самовольной постройки осуществившим ее лицом либо за его счет в гражданско-процессуальном порядке. Таким образом, принудительный снос выступает одновременно и административно-правовой и гражданско-правовой мерой государственного реагирования за осуществление строительства в нарушение требований законодательства.
Аналогичная ситуация складывается и с таким видом административного взыскания, как административное выдворение за пределы РК
(статья 51 КоАП). В противовес положениям КоАП глава 36-4 Гражданского процессуального кодекса РК «Производство по заявлению о выдворении иностранца илилицабезгражданства за пределы Республики Казахстан за нарушение законодательства Республики Казахстан» предусматривает возможность выдворить иностранца в порядке особого производства. Несмотря на тот факт, что в части первой статьи 51 КоАП закреплено не распространение на случаи выдворения иностранцев или лиц без гражданства, осуществляемого в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством Республики Казахстан, фактически основания выдворения зачастую одинаковы. Выбор в гражданско-процессуальном или административно-процессуальном выдворении иностранца остается за правоприменителем.
11. Согласно части второй статьи 50 арест не может применяться к женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, а подпункт 5) части первой статьи 56 КоАП в качестве смягчающего обстоятельства устанавливает совершение административного правонарушения женщиной, имеющей ребенка в возрасте до четырнадцати лет. Вместе с тем, полагаем обоснованным в данных случаях вести речь не только о женщинах, но и мужчинах («одиноких» отцах), которые самостоятельно воспитывают малолетних детей. Так, например Уголовный кодекс РК в качестве смягчающего обстоятельства устанавливает наличие малолетних детей у виновного, т.е. вне зависимости от пола (подпункт 4) части первой статьи 53). Аналогичное положение содержится в Уголовном кодекса РК и в части ареста.
12. Часть шестая статьи 55 КоАП предусматривает возможность за одно административное правонарушение наложение одного основного либо основного и дополнительного административного взыскания. Вместе с тем, в некоторых статьях Особенной части Кодекса предусматривается наложение наряду с основным взысканием нескольких дополнительных административных взысканий. Например, часть вторая статьи 450 КоАП устанавливает наложение административного штрафа с запрещением деятельности или отдельных видов деятельности на срок до трех лет с конфискацией доходов, полученных вследствие совершения административного правонарушения.
13. Согласно подпункту 3) статьи 57
вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения является отягчающим ответственность обстоятельством. Вместе с тем, КоАП предусматривает самостоятельную ответственность за данное правонарушение (статья 128). Соответственно, при наличии признаков вовлечения несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения и иного административного правонарушения следует говорить не о совершении правонарушения при отягчающих ответственность обстоятельствах, а о нескольких самостоятельных правонарушениях, административное взыскание за которые должно налагаться в соответствии со статьей 58 КоАП.
14. Подпункт 6) статьи 57 предусматривает в качестве отягчающего ответственность обстоятельства совершение административного правонарушения в отношении лица или его близких в связи с выполнением данным лицом своего служебного, профессионального или общественного долга. Вместе с тем, в законодательстве определен круг только близких родственников, а круг близких людей не регламентирован, понимается ли в данном случае близкий друг, коллега? Отсутствие правовой определенности в данном вопросе создает условия для различной судебной и административной практики.
15. Концепция новой редакции КоАП предусматривала установление только абсолютно-определенных размеров административных штрафов. В связи с чем, КоАП содержит ряд институтов и механизмов, исходящих из данного положения, например, сокращенное производство по делу, снижение при наличии смягчающих обстоятельства налагаемого штрафа до 30 % от установленного и т.д. Вместе с тем, в одной статье Особенной части сохранен минимальный и максимальный размер, а именно в статье 618 КоАП. Данный состав правонарушения не имеет каких-либо существенных особенностей, в связи с чем, полагаем необходимым придерживаться единого подходы в установлении такого административного взыскания, как административного штрафа.
16. Часть вторая статьи 58 КоАП устанавливает правило, что если лицо совершило несколько административных правонарушений, которые рассматриваются одним и тем же судьей, органом (должностным лицом), то в случае наложения на это лицо взысканий одного и того
же вида окончательный размер взыскания не может превышать трехкратный максимальный предел, установленный настоящим Кодексом для данного вида взыскания.
Вместе с тем, если санкция статей Особенной части предусматривает размеры административных штрафов в процентах, например от суммы нанесенного окружающей среде вреда, не ясно какой размер берется за основу как максимальный? Согласно части третей статьи 44 КоАП данные штрафы могут быть установлены в размерах, превышающих указанные в этой статье максимальные пределы. Если следовать логике законодателя, то следует использовать размер штрафа, указанный в части второй статьи 44. Однако, следует учитывать, что размер штрафа за одно правонарушение, исчисляемый в процентах может быть в десятки раз больше максимального предела, установленного в части второй статьи 44. Соответственно, возможны правовые ситуации, при которых правонарушителю выгоднее совершить несколько административных правонарушений, так как в этом случае размер административного штрафа будет меньше, чем за одно правонарушение.
17. Согласно части первой статьи 66 при отсутствии у несовершеннолетнего имущества, достаточного для уплаты штрафа, штраф налагается на родителей или лиц, их заменяющих. Данное положение противоречит основополагающим положениям административной ответственности, а именно статьям 2, 11 КоАП. Иными словами, за деяние, которое лицо не совершало, на него налагается административное взыскание. При возникновении данных случаев на практике должна применяться статья 127 КоАП «Невыполнение родителями или другими законными представителями обязанностей по воспитанию детей», а не переложение административного взыскания с несовершеннолетнего на родителя или лица, его заменяющего.
Таким образом, если вернуться к отмеченной в самом начале доклада статье 1 Кодекса, то нетрудно заметить, что столь лаконичная формулировка удобна для законодателя, так как освобождает его от необходимости кропотливой работы по выявлению административно-правовых норм в действующем законодательстве, четкого описания объективной стороны тех или иных правонарушений, детального описания процессуальных аспектов
наложения и исполнения административных взысканий, разграничения административно-деликтного права с иными отраслями права. Вместе с тем, отмеченные правовые коллизии настойчиво свидетельствуют о том, что подлинная кодификация в качестве наивысшей формы правотворчества должна затронуть основополагающие институты административной ответственности, исключить как концептуальные, так и формально-технические правовые коллизии.
Вышеотмеченные правовые коллизии требует своего разрешения. Для исключений противоречий фактического характера
необходима разработка и принятие соответствующего проекта закона о внесении изменений и дополнений в КоАП и другие законодательные акты Республики Казахстан, а также активная позиция Верховного суда Республики Казахстан в части принятия нормативных постановлений по вышеотмеченным позициям. До принятия данных нормативно-правовых мер при применении норм Общей части КоАП следует руководствоваться правилами приоритетности, установленными статьей 6 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах».
