CC BY
41
Г. Ю. Пахальчак, канд. экон. наук, профессор, кафедра управления бизнеса, Уральский государственный экономический университет, г. Екатеринбург, Россия pgu@usue.ru
О ПЕРСПЕКТИВАХ РАЗВИТИЯ МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРЕ*
Свердловская область входит в число старопромышленных регионов России, для которых характерно наличие серьезных экологических проблем, включая деградацию природных комплексов, дефицит питьевой воды стандартного качества, накопление больших объемов отходов производства и потребления. В результате более чем 300-летней деятельности предприятий горнодобывающего, металлургического, энергетического комплексов, оказывающих наибольшее негативное воздействие на окружающую среду, качество атмосферного воздуха, водных объектов, почвы на территориях присутствия указанных предприятий, не соответствует санитарным требованиям и обуславливает снижение качества и продолжительно -сти жизни населения.
Крупнейшие города области, Екатерин- = бург, Нижний Тагил, Каменск-Уральский, Краснотурьинск, практически ежегодно
Крупнейшие города области, Екатеринбург, Нижний Тагил, Каменск-Уральский, Красно-турьинск, практически ежегодно
входят в перечень городов с высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха, а в целом
Свердловская область входит в пятерку экологически неблагополучных регионов России.
входят в перечень городов с высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха, а в целом Свердловская область входит в пятерку экологически неблагополучных регионов России.
Решение указанных экологических проблем невозможно без эффективного взаимодействия власти и бизнеса, формирования между ними партнерских отношений. В России, как и во многих других странах, социальное партнерство стало достаточно популярным механизмом улучшения качества жизни населения, социально-экономического развития и экологического благополучия регионов1. Однако на практике примеров эффективного развития партнерства между государством и бизнесом в решении социальных вопросов, особенно в экологической сфере, = не так уж много.
С целью выявления проблем и перспектив развития механизмов государственно-
* Публикация подготовлена при финансовой поддержке Российского Фонда фундаментальных исследований в рамках исследовательского проекта «Исследование институциональных особенностей формирования и развития механизмов эффективного партнерства государства и бизнеса в стейкхолдерской модели корпоративного управления: микроэкономический и региональный аспект» (грант РФФИ-Урал № 13-06-96038р_урал_а), проект 2013 года.
частного партнерства (ГЧП) в сфере охраны окружающей среды в рамках исследовательского проекта «Исследование институциональных особенностей формирования и развития механизмов эффективного партнерства государства и бизнеса в стейкхол-дерской модели корпоративного управления: микроэкономический и региональный аспект» в сентябре 2013 года было проведено исследование вопросов развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в сфере охраны окружающей среды. Эмпирическую базу исследования составил анкетный опрос руководителей малых и средних предприятий, специализирующихся на решении экологических проблем (18 предприятий), отраслевых экспертов (представители органов власти, отраслевых и общественных объединений, научные работники) (7 участников), а также руководящих работников 2 крупных промышленных предприятий Свердловской области, подписавших соглашения с Правительством Свердловской области о взаимодействии в сфере охраны окружающей среды. Всего в опросе приняло участие 27 респондентов, представляющих малые, средние и крупные предприятия таких отраслей экономики, как жилищно-коммунальное хозяйство, научно-производственный и строи-
Наиболее существенным видом рисков при участии в проектах ГЧП бизнес считает экономические и финансовые риски, на 2-м месте по значимости - политические и юридические риски, экологических или других рисков, по мнению респондентов, нет.
тельный комплексы, металлургическое производство.
Предложенная для опроса анкета содержит 8 (восемь) вопросов, характеризующих состояние и перспективы развития механизма эффективного взаимодействия государства и бизнеса с целью решения экологических проблем и обеспечения благоприятной среды обитания гражданам России.
Респондентам предлагалось проранжи-ровать заданные варианты ответов по степени их значимости.
Основные задачи исследования предусматривают:
♦ подтверждение актуальности и перспективности ГЧП для решения экологических проблем;
♦ определение значимости для бизнеса
= взаимодействия с органами государственной власти в решении экологических проблем;
♦ оценку значимости рисков, которые могут возникнуть у бизнеса при участии в проектах ГЧП;
♦ определение ос-= новных принципов формирования конкретных экологических проектов ГЧП;
♦ оценку основных угроз при реализации проектов ГЧП;
♦ определение наиболее значимых были не столь однозначны, представлены критериев эффективности проектов ГЧП в таблицах 1-6.
в сфере охраны окружающей среды; По второму вопросу: «Считаете ли Вы,
♦ выявление проблем развития ГЧП что взаимодействие с органами государ-
в России;
♦ получение информации о наличии положительного опыта реализации конкретных экологических проектов ГЧП в России с целью его изучения и продвижения.
По первому вопросу «Считаете ли Вы, что для решения экологических проблем развитие государственно-частного партнерства (ГЧП) является актуальным и перспективным» мнение респондентов было единогласным и со стороны представителей бизнеса, и со стороны экспертов, включая экспертов из органов государственной власти. Все они отметили предложенный ответ «безусловно, взаимодействие власти и бизнеса ускорит решение этих проблем», что не вызывает сомнения и у авторов исследования.
Итоги обработки анкетных данных по другим вопросам, ответы на которые
Наиболее значимыми опасностями при реализации проектов ГЧП участники опроса считают «выполнение обязательств со стороны государства не в полном
объеме (уменьшение сумм, увеличение сроков рассмотрения и финансирования и пр.)»
ственной власти в решении экологических проблем важно для бизнеса..» мнения респондентов представлены в таблице 1.
Вывод: большая часть (около 90 %) представителей бизнеса и экспертов считают, что партнерство может обеспечить доступ к природным ресурсам, облегчить процедуры оформления аренды, права пользования, собственности на ресурсы; позволит занять более устойчивое положение компании-участника ГЧП на рынке и снизить политические риски для бизнеса. По поводу возможности получить налоговые льготы респонденты высказались весьма скептически хотя и поставили в ранжировании ответ на этот вопрос на 3-е место.
По третьему вопросу: «Какие вида! рис-
ков со стороны бизнеса от участия в проек-
Таблица 1
Мнения респондентов о важности взаимодействия бизнеса с органами государственной власти
Варианты ответов Оценка участников опроса (% от общего числа участников)
1 место по значимости 2 место по значимости 3 место по значимости
бизнес получает доступ к реальным ресурсам (к аренде, собственности, праву пользования и т.п.) 55,6 44,4 0
партнерство ведет к достижению более устойчивого положения и снижению политических рисков для бизнеса 44,4 55,6 0
бизнес получает дополнительные преференции со стороны государства (налоговые льготы и пр.) 0 0 100,0
бизнес вполне может обойтись собственными силами без участия государства 0 0 0
Таблица 2
Мнения респондентов о значимости различных рисков бизнеса от участия в проектах ГЧП
Оценка участников опроса
Варианты ответов (% от общего числа участников)
1 место 2 место 3 место
по значимости по значимости по значимости
Политические и юридические риски 25 75 0
Экономические и финансовые риски 75,0 25,0 0,0
Экологические риски 0 0 0
тах ГЧП Вы видите?» мнения респондентов представлены в таблице 2.
Вывод: наиболее существенным видом рисков при участии в проектах ГЧП бизнес считает экономические и финансовые риски, на 2-м месте по значимости — политические и юридические риски, экологических или других рисков, по мнению респондентов, нет.
По четвертому вопросу — о принципах, которые должны использоваться при отборе конкретных экологических проектов ГЧП, мнения респондентов приведены в таблице 3.
Вывод: По мнению представителей малого и среднего бизнеса, самым значимым принципом при отборе экологических проектов ГЧП является наличие взаимного
интереса власти и бизнеса, направленного на решение экологических проблем, 63 5 % респондентов поставили этот принцип на 1-е место и 25,9 % — на 2-е место. Среди опрошенных экспертов мнение было иным — приоритет отдавался общегосударственному значению и отраслевой принадлежности проекта и в общих результатах по опросу этот принцип занял 2-е место (63 % респондентов). Но в целом позитивно то, что только незначительная часть респондентов рассматривала этот вопрос с узковедомственной позиции, отдавая первенство при отборе проектов ГЧП первому принципу, ориентированному на решение экологических проблем конкретного предприятия.
Таблица 3
Мнения респондентов о значимости принципов отбора конкретных экологических проектов ГЧП
Варианты ответов Оценка участников опроса (% от общего числа участников)
1 место по значимости 2 место по значимости 3 место по значимости
Экологические проекты должны инициироваться конкретными компаниями и быть направлены на решение их экологических проблем 0 11,1 88,9
Инвестиционные экологические проекты должны иметь общегосударственное значение и межотраслевую направленность (отходы потребления, питьевая вода, сохранение биоразнообразия) 37,0 63,0 0
Инвестиционные экологические проекты должны отбираться с учетом взаимных интересов власти и бизнеса 63,0 25,9 11,1
Таблица 4
Мнения респондентов об основных опасностях при реализации проектов ГЧП
Варианты ответов Оценка участников опроса (% от общего числа участников)
1 место по значимости 2 место по значимости 3 место по значимости 4 место по значимости 5 место по значимости
невыполнение государством обязательств, предусмотренных проектом ГЧП 0 0 59,3 40,7 0
риски, связанные с невозможностью реализации проекта в соответствии с утвержденным планом (увеличение сроков, неэффективность технологий, недостижение заданных технико-экономических показателей) 7,4 0 29,6 63,0 0
введение дополнительного регулирования со стороны государства, не отвечающего договоренностям 18,5 59,3 22,2 0 0
выполнение обязательств со стороны государства не в полном объеме (уменьшение сумм, увеличение сроков рассмотрения и финансирования и пр.) 59,3 22,2 0 0 18,5
риск невостребованности результатов проекта ГЧП 0 18,5 0 0 81,5
По пятому вопросу: «В чем Вы видите основную опасность при реализации проектов ГЧП» мнения респондентов представлены в таблице 4.
Вывод: наиболее =
значимыми опасностями при реализации проектов ГЧП участники опроса считают «выполнение обязательств со стороны государства не в полном объеме (уменьшение сумм, увеличение сроков рассмотрения и финансирования и пр.)» = (81,5 % респондентов данную причину поставили на 1-е и 2-е места) и «введение дополнительного регулирования со стороны государства, не отвечающего договоренностям» (77,8 % данную причину поставили на 1-е и 2-е места). Это говорит о недоверии бизнеса по отношению к власти, которое, по мнению авторов исследования, обусловлено отсутствием стабильной, прозрачной и единой для всех нормативной правовой основы взаимодействия с бизнесом. Только 18,5 % опрошенных выразили опасения не-
Основной проблемой развития ГЧП в сфере охраны окружающей среды является отсутствие необходимой нормативной правовой базы — 74 % респондентов поставили эту проблему на первое место и 22,2 % — на второе место.
поставив этот вариант ответа на 2-е место, что еще раз подтверждает понимание высокой значимости ГЧП для решения экологических проблем как со стороны бизнеса, так и со стороны независимых экспертов.
По шестому вопросу — о значимости критериев эффективности экологических проектов ГЧП — мнения респондентов представлены в таблице 5.
Вывод: первое место по значимости критериев эффективности проектов ГЧП респондентами отдано критерию экологической эффективности проекта (снижение негативного воздействия на окружающую среду, снижение объемов потребления энерго- и природных ресурсов и др.); что объясняется высоким уровнем экологической ответственности опрашиваемых представителей бизнеса и экспертов. На 2-м месте по значимости определены критерии, связанные с экономической эффективностью и конкурентоспособностью организации,
востребованности результатов проекта ГЧП, на 3-м месте — критерии конкурентоспо-
Таблица 5
Мнения респондентов по значимости критериев эффективности проектов ГЧП
Оценка участников опроса
(% от общего числа участников)
Варианты ответов 1 место 2 место 3 место 4 место 5 место
по значи- по значи- по значи- по значи- по значи-
мости мости мости мости мости
критерии экологической эффективности
проекта (снижение негативного воздействия на окружающую среду, снижение объемов 70,4 0 7,4 0 22,2
потребления энерго- и природных ресурсов и др.)
критерии экономической эффективности
организации (снижение затрат организации, увеличение прибыли, повышение 0 77,8 22,2 0 0
рентабельности организации)
критерии роста конкурентоспособности
организации (создание нового продукта, 0 0 0 100 0
расширение видов деятельности компании,
освоение новых рынков)
критерии роста конкурентоспособности товара (повышение качества, снижение себестоимости, снижение цены, расширение функцио- 29,6 0 70,4 0 0
нальности товара)
критерии неэкономического характера
(общественное мнение, доступ к территориям, ресурсам и коммуникациям, снижение 0 22,2 0 0 77,8
административных барьеров и др.).
Таблица 6
Мнения респондентов по проблемам развития ГЧП
Варианты ответов Оценка участников опроса (% от общего числа участников)
1 место по значимости 2 место по значимости 3 место по значимости 4 место по значимости
непонимание бизнесом особенностей и преимуществ механизма ГЧП для решения экологических проблем 11,1 0 88,9 0
недостаточная активность и последовательность органов государственной власти в реализации механизмов ГЧП, формальное отношение чиновников 14,9 77,8 7,3 0
отсутствие необходимой нормативной правовой базы в сфере ГЧП 74,0 22.2 3,8 0
боязнь вмешательства чиновников в процессе принятия управленческих решений и контроль над денежными потоками 0 0 0 0
собности продукции. Наименее важными получились критерии неэкономического характера, причиной чему стало преобладание среди опрашиваемых респондентов представителей бизнеса, ориентированных на практические результаты. Эксперты, представляющие научное сообщество, органы государственной власти и общественные объединения, этот критерий по значимости поставили на 2-е место.
По седьмому вопросу — о мнении респондентов по проблемам развития ГЧП результаты опроса представлены в таблице 6.
Вывод: по мнению большинства респондентов (в первую очередь представляющих бизнес), основной проблемой развития ГЧП в сфере охраны окружающей среды является отсутствие необходимой нормативной правовой базы — 74 % респондентов поставили эту проблему на первое место и 22,2 % — на 2-е место. =
На 2-м месте по значимости стоит проблема, связанная с недостаточной активностью и последовательностью органов государственной власти в реализации механизмов ГЧП, формальным отношением к развитию ГЧП со стороны чиновников. В отличие от представителей бизнеса независимые эксперты серьезным препятствием в развитии ГЧП в сфере охраны окружающей среды считают непонимание бизнесом особенностей механизма ГЧП.
Опыта реализации эффективных инвестиционных экологических проектов ГЧП в России, по мнению авторов исследования, нет. Вместе с тем, в отдельных регионах России, в том числе в Свердловской области, есть примеры эффективного взаимодействия власти и бизнеса в решении экологических проблем.
По восьмому вопросу — об осведомленности респондентов о реализации эффективных экологических проектов ГЧП в России — был получен единогласно отрицательный ответ.
Действительно, опыта реализации эффективных инвестиционных экологических проектов ГЧП в России, по мнению авторов исследования, нет. Вместе с тем, в отдельных регионах России, в том числе в Свердловской области, есть примеры эффективного взаимодействия власти и бизнеса в решении экологических проблем. В частности, в Свердловской области между Правительством области и крупными промышленными предприятиями заключаются Соглашения, предметом которых является сотрудничество Сторон по решению экологических задач в рамках комплексного стратегического развития Свердловской области до 2020 года.2
= В качестве основ-
ных принципов в Соглашении определены:
— взаимная заинтересованность Сторон в улучшении экологической ситуации Свердловской области;
— взаимное уважение, партнерство и соблюдение баланса интересов при определении направлений, способов
и этапов решения задач по улучшению экологической ситуации;
— своевременное и качественное исполнение взаимных договоренностей, над-
лежащий и регулярный контроль их реали зации.
На сегодняшний день с 9 предпри ятиями из 30, оказывающих наибольшее не гативное воздействие на окружающую среду Свердловской области, заключены Соглашения «О взаимодействии в сфере охраны окружающей среды», это такие как: Рефтинская ГРЭС, открытые акционерные общества «Среднеураль-ский медеплавильный завод», «Святогор», «Металлургический за- :
вод имени Серова», комбинат «Ураласбест», Первоуральское рудоуправление, Высокогорский ГОК, предприятия «Водоканал» городов Екатеринбурга и Нижнего Тагила. Эти предприятия взяли на себя обязательства по поэтапному снижению выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, сбросов загрязненных сточных вод в водные объекты, объемов размещения отходов производства и потребления до уровня, соответствующего утвержденным нормативным показателям. Кроме того, в Соглашениях предусмотрены совместные действия по выполнению ком-
Эти предприятия взяли на себя обязательства по поэтапному снижению выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, сбросов загрязненных сточных вод в водные объекты, объемов размещения отходов производства и потребления до уровня, соответствующего утвержденным нормативным показателям.
плекса мероприятий по охране и воспроизводству природных ресурсов, благоустройству санитарно-защитных зон и территорий городов присутствия предприятий. В настоящее время в процессе подписания находятся еще 6 Соглашений, более десяти Соглашений находятся на стадии согласования, поиска эффективных решений и доработки.
В стадии развития находится формирование социального партнерства в сфере экологического туризма в природных парках Свердловской области. Природные парки «Река Чусовая», «Оленьи Ручьи», «Бажовские места», на территории которых расположены памятники природы, редкие виды растений, живописные природные ландшафты, исторические объекты, связанные с историей развития нашего края, становятся все более популярными объектами туризма и отдыха жителей области. Правительство Свердловской области и созданные им государственные учреждения, обеспечивающие охрану парков и безопасность его посетителей, создают
определенные условия для развития экологического туризма без нанесения ущерба этим уникальным природным комплексам. Однако для эффективного, научно обоснованного, учитывающего допустимую рекреационную нагрузку, развития экологического туризма собственных организационных ресурсов и финансовых средств у Правительства области недостаточно. В связи с этим уже почти 2 года проводится работа по разработке инвестиционного проекта по развитию экологического туризма на территории природного парка «Оленьи ручьи». Этот проект может стать первым эффективным проектом государственно-частного партнерства, если процедуры оформления земельных участков и согласования условий взаимодействия с органами власти Свердловской области и местного самоуправления Нижнесергинского муниципального района (неоправданно сложные и затянутые по срокам) не отпугнут бизнес-партнера, который готов вложить около 200 млн. рублей в развитие инфраструктуры парка.
Таким образом, результаты анкетного опроса и приведенные примеры начальной стадии формирования ГЧП в сфере охраны окружающей среды в Свердловской области позволяют сделать следующие выводы:
— развитие ГЧП в сфере охраны окружающей среды актуально и перспективно;
— несмотря на наличие экономических и финансовых рисков при реализации проектов ГЧП, бизнес готов к участию в них при условии государственной поддержки, получения доступа к природным ресурсам;
— при выборе инвестиционных экологических проектов ГЧП должны учитываться взаимные интересы власти и бизнеса, однако приоритет необходимо отдавать проектам, решающим межотраслевые проблемы (чистая питьевая вода, безопасность гидротехнических сооружений, обезвреживание опасных отходов и др.);
— для эффективного развития ГЧП вообще и в сфере охраны окружающей среды
Правительство Свердловской области и созданные им государственные учреждения, обеспечивающие охрану парков и безопасность его посетителей, создают определенные условия для развития экологического туризма без нанесения ущерба этим уникальным природным комплексам.
в частности необходимо сформировать (или позаимствовать у европейского сообщества) адекватную и стабильную нормативно-правовую базу на федеральном и ре-= гиональном уровнях, разработать механизмы благоприятствования и поддержки бизнес-структур, готовых к реализации ГЧП-проектов, проводить разъяснение преимуществ ГЧП среди представителей бизнеса и власти посредством обучающих мероприя-= тий.
Таким образом, для эффективного развития ГЧП в сфере охраны окружающей среды необходимо сформировать адекватную современным экономическим условиям нормативно-правовую базу на федеральном и региональном уровнях, разработать механизмы благоприятствования и поддержки бизнес-структур, готовых к реализации экологических проектов, проводить разъяснение преимуществ ГЧП среди представителей бизнеса и власти посредством обучающих мероприятий.
1. Сухарев М.В. Распределенные когнитивные модели и социальное партнерство// Петрозаводск-300: Карелия в процессе перемен. КарНЦ РАН, Петрозаводск, 2004. с. 341-347
2. Министерство природных ресурсов Свердловской области: [Электронный ресурс]. — Режим доступа: Шр://тргео. га
