CC BY
164
ISSN 2311-875X (Online) Государственно-частное партнерство (ГЧП)
ISSN 2073-2872 (Print)
ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ ПОСРЕДСТВОМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Наталья Леонидовна ПОЛТОРАДНЕВА", Маргарита Васильевна ЛАТЫПОВАМ
' кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, кредита, бухгалтерского учета и аудита, Омский государственный университет путей сообщения, Омск, Российская Федерация natalya_roeva@mail.ru
ь аспирантка кафедры финансов, кредита, бухгалтерского учета и аудита,
Омский государственный университет путей сообщения, Омск, Российская Федерация
magvaslat@rambler.ru
• Ответственный автор
История статьи:
Принята 14.06.2016 Принята в доработанном виде 26.07.2016 Одобрена 18.08.2016
УДК 336.645.1 JEL: Н44
Ключевые слова:
экологическая безопасность, государственно-частное партнерство, концессия
Аннотация
Предмет. Финансирование инфраструктурных проектов по охране природы с использованием государственно-частного партнерства (ГЧП).
Цели. Изучение особенностей проектов по охране окружающей среды, механизмов их финансирования государством и частным сектором, возможностей использования ГЧП для привлечения финансовых ресурсов в сферу природоохраны.
Методология. Для выявления проблем в области экологической безопасности в динамике применены графический и статистический анализ временных рядов. Сравнительный анализ нормативно определенных организационно-правовых форм ГЧП использовался для определения возможности их адаптации к экологическим проектам.
Результаты. Выявлено, что текущее экологическое состояние в стране говорит о недостаточном и неэффективном использовании средств, выделяемых государством и предприятиями. Показано, что проблема финансирования проектов экологической безопасности может быть решена благодаря синергетическому эффекту, возникающему при взаимодействии публичного и частного партнера в рамках ГЧП, активно используемому в развитых странах. Определены факторы, влияющие на принятие предпринимателем решения об участии в данных проектах. Выявлено, что выбор формы ГЧП будет определяться объектом соглашения, параметрами инвестиционного проекта, готовностью частного партнера принимать на себя финансовые риски с учетом делового климата в регионах. Даны рекомендации по развитию института ГЧП в экологических проектах.
Область применения. Совместные проекты предпринимательских кругов и органов государственной и муниципальной власти.
Выводы. В условиях неблагоприятной мировой конъюнктуры и введенных финансовых санкций особо актуальной становится задача мобилизации внутренних источников финансирования природоохранных проектов. Эффективной формой привлечения частного капитала является институт ГЧП, обеспечивающий необходимый баланс между интересами бизнеса и государства. Расширение этой формы сотрудничества определяется совершенствованием нормативно-правовой базы и популяризации преимуществ ГЧП.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2016
Важным фактором социального благополучия населения является экологическая безопасность, которая при эффективной реализации позволит повысить качество окружающей среды, сохранить национальные природные богатства, снизить риск заболеваемости населения от негативного техногенного воздействия.
По индексу экологической эффективности Центра экологической политики и права при Йельском университете Россия занимает на январь 2016 г. 32-е место1, что говорит о более высокой нагрузке
1 Global Metrics For The Environment, 2016 Report. Yale Center for Environmental Law & Policy, Yale University. URL: http://epi.yale.edu/sites/default/files/EPI2016_FINAL %20REPORT.pdf
на окружающую среду в нашей стране, чем в развитых странах Европы и Северной Америки. Проблема экологической безопасности отмечена в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Правительства РФ, а одним из целевых ориентиров определяется снижение доли населения, проживающего в регионах с неблагоприятной экологической ситуацией с 43 до 14% к 2020 г.2.
Традиционно финансирование экологической безопасности осуществляется за счет средств государственного бюджета и промышленных
2 О Концепции долгосрочного социально-экономического
развития Российской Федерации на период до 2020 г.: распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р.
предприятий, хозяйственная деятельность которых способствует загрязнению окружающей среды [1]. Расходы частного сектора на природоохрану включают: ежегодные текущие затраты, направленные на содержание основных фондов природоохранного назначения, на мероприятия по снижению вредного воздействия промышленной деятельности и восстановления окружающей среды; инвестиции в основной капитал на строительство, реконструкцию и модернизацию промышленных объектов в целях повышения их экологической эффективности, а также компенсационные платежи за загрязнение
" 3
окружающей среды .
Возможности государства по финансированию инфраструктурных проектов обеспечения экологической безопасности с использованием бюджетных средств ограничены объемом бюджетных поступлений, структурой внутренних и внешних займов. Несмотря на это, согласно рис. 1, вклад государства в финансирование природоохранных мероприятий возрос и в 2014 г. составил 13% в общих инвестициях предприятий, индивидуальных предпринимателей и государства.
Кроме того, на рис. 1 отображены колебания удельного веса совокупного объема расходов на природоохрану - около 0,9% от ВВП. По данным МВФ данный показатель в Германии составляет 0,5%, во Франции - 0,9%. Учитывая тот факт, что ВВП России по паритету покупательной способности сравним с ВВП Германии и Франции, а площадь страны почти в 30 раз больше, данный показатель можно считать недостаточным для обеспечения экологической безопасности всей территории.
Повышение удельного веса бюджетной статьи на природоохрану, которая в 2014 г. достигла 0,25 %, представлено на рис. 2. Рост данного показателя обусловлен увеличением статьи прочих расходов, которая составила около 65% от суммарных затрат. Статья прочих расходов включает в себя строительство экспериментальных предприятий по переработке и захоронению промышленных и токсичных отходов, реализацию мероприятий по ликвидации прошлого экологического ущерба. Повышение данного показателя c 2014 г. связано с началом реализации масштабной Федеральной целевой программы «Ликвидация накопленного экологического ущерба на 2014-2025 гг. », которая нацелена на реабилитацию территорий,
3 Методологические рекомендации по расчету индекса физического объема природоохранных расходов: утв. приказом Росстата от 21.10.2013 № 416. URL: http://gks.ru/free_doc/new_site/oxrana/oxr1 .htm
пострадавших от хозяйственной деятельности добывающей и обрабатывающей промышленности. Объем финансирования из средств консолидированного бюджета РФ за 2014 г. составил 4 915,79 млн руб.4, или 11% от прочих расходов в области природоохраны. Рис. 2 также демонстрирует сокращение доли расходов бюджета на сохранение биоразнообразия и ликвидацию отходов с 2014 г., которые составили 32 и 3% соответственно. Во многом данные показатели удалось снизить за счет создания условий по привлечению частного капитала.
Обращает на себя внимание относительно низкий уровень расходов на научные исследования, доля которых в общих расходах на природоохрану составила 1%. Их необходимость обусловлена содействием развитию рационального
природопользования, воспроизводству природных ресурсов, внедрению альтернативных источников энергии, улучшению и восстановлению окружающей среды, снижению риска техногенной катастрофы и, соответственно, обеспечению экологической безопасности.
Проанализируем динамику результативности м е р о п р и я ти й по ис п о ль з о в ан и ю и обезвреживанию отходов производства и потребления, финансируемых государством и частными предприятиями. Доля инвестиций в основной капитал, направленных на охрану окружающей среды, представленная на рис. 3, составляет около 1% в общем объеме инвестиций в основной капитал. Их важность обусловливается воздействием на повышение эффективности переработки материалов и снижению загрязняющих веществ в атмосфере.
Объемы образования и обезвреживания отходов, отображенные на рис. 3, являются показателем, определяющим результативность использования и достаточность инвестиций в основной капитал в сфере природопользования. Так, в 2014 г. суммарные отходы производства и потребления превысили аналогичный показатель 2009 г. в 1,5 раза, причем рост данного показателя обусловлен преимущественно увеличением отходов добывающей промышленности5.
4 Паспорт Федеральной целевой программы «Ликвидация накопленного экологического ущерба» на 2014-2025 гг. URL: http://mnr.gov.ru/regulatory/list.php?part= 1541
5 По данным Федеральной службы государственной
статистики по образованию отходов производства и
потребления по видам экономической деятельности. URL: http://gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/en
vironment
Инвестиции в основной капитал, направленные на охрану окружающей среды, за данный период выросли почти в два раза6, однако это не позволило повысить удельный вес переработанных и обезвреженных отходов, который по-прежнему составляет 45% от объема их образования.
Текущие расходы на природоохрану превышают капитальные затраты в два раза и составляют около 0,2-3% от общих расходов на производство товаров [2]. За период с 2009 по 2014 г. объем данных затрат увеличился в 1,5 раза7, однако этого оказалось недостаточно, чтобы компенсировать растущее образование промышленных отходов.
Согласно исследованиям Е.В. Рюминой8, российским промышленным предприятиям для снижения ущерба от загрязнения окружающей среды и доведения его до нормативного уровня очистки, рассчитанного на основе показателей ведущих европейских стран, необходимо понести капитальные затраты, представляющие
дополнительную угрозу их финансовой стабильности. Расчеты Рюминой показали, что они могут оказать негативное влияние на уровень прибыли и рентабельности продукции компаний, особенно в машиностроительной и химической отраслях.
Таким образом, на сегодняшний день государство и частные компании не осуществляют достаточного и эффективного финансирования, направленного на обеспечение экологической безопасности страны. Возникает необходимость создания и развития института государственно-частного партнерства (ГЧП) для взаимовыгодного сотрудничества государства, частного бизнеса и общества в сфере охраны окружающей среды.
ГЧП в формах концессионных соглашений, контракта жизненного цикла (КЖЦ), аренды с правом выкупа, операторских и инвестиционных контрактов, совместного предприятия широко распространено в развитых странах, поскольку позволяет развивать отрасли, производящие жизненно важные общественные блага,
6 По данным Федеральной службы государственной статистики по инвестициям в основной капитал, направленным на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.
7 По данным Федеральной службы государственной статистики по текущим затратам на охрану окружающей среды.
8 Рюмина Е.В. Почему предприятия не хотят и не могут охранять окружающую среду: количественный анализ
// Экономические науки современной России. 2009. № 3. С. 66-74.
не являющиеся изначально привлекательными для частного капитала, но становящиеся таковыми за счет создания государством благоприятных условий для развития и безопасности бизнеса. К основным сферам применения ГЧП в развитых странах относят здравоохранение, спорт, образование, культуру и жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), включающее водоочистку, мусоропереработку, энергосбережение.
В странах Европы экологическая безопасность и интегрирование ее принципов в производство и потребление являются важным направлением реализации проектов ГЧП. По данным, представленным на рис. 4, пик активизации использования данной формы взаимодействия государства и бизнеса пришелся на 2013 г., когда стоимостной объем контрактов в сфере природоохраны достиг 2,2 млрд евро9, или 14% от общего объема контрактов ГЧП.
Количество сделок в сфере охраны окружающей среды имеет тенденцию к снижению и, согласно рис. 4, составило 8% от всего объема сделок ГЧП в 2015 г. Лидером на рынке ГЧП в сфере охраны окружающей среды является Великобритания, на территории которой в 2011 г. из 7 реализованных проектов 6 относились к технологиям по управлению отходами10.
Специалисты Всемирного банка11 разработали рекомендации для развивающихся стран Азии по устранению ограничений в финансировании экологической безопасности и успешному внедрению комплексного подхода по стимулированию инвестиций в развитие промышленности с низким уровнем загрязняющих выбросов с использованием ГЧП. По их мнению, проекты по охране окружающей среды являются рисковыми, дорогостоящими и требуют значительного объема авансированного капитала, что представляется неподъемным для частного бизнеса. Именно поэтому государству необходимо содействовать привлечению финансов экологических международных и региональных фондов, созданию системы устойчивой поддержки
9 European PPP Expertise Centre. Review of the European PPP Market in 2013. URL: http://eib.org/epec/resources/publications /epec_market_update_2013_en.pdf
10 European PPP Expertise Centre. Review of the European PPP Market in 2011. URL: http://eib.org/epec/resources/epec_market _update_2011_en_web.pdf
11 Baietti A. World Bank report, 2013. Green infrastructure finance: a public-private partnership approach to climate finance. URL: http://wds.worldbank. org/external/default/WDSContent
Server/WDSP/IB/2013/03/06/000442464_20130306124932/Rend ered/PDF/758250WP0P12450h0to0Climate0Finance.pdf
бизнеса по инвестированию в экологически чистые технологии, в частности, больше практиковать льготные условия кредитования, гарантии и субсидии.
В России ГЧП начало активно развиваться к началу 2000-х гг. в сфере железнодорожного строительства. Концессионные соглашения -наиболее распространенная форма ГЧП в России -использовались еще в 1920-е гг. для восстановления послевоенной экономики
в условиях упадка промышленности и сельского
12
хозяйства .
Несмотря на то, что ГЧП реализовывалось в постсоветской России с конца 1990-х гг., данные проекты не имели прочной общей законодательной базы до 2015 г. Существовал только Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и законы субъектов РФ, первым из которых был Закон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25.12.2006. С 1 января 2016 г. вступил в силу ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в котором даны основные понятия, определены участники, принципы, объекты, элементы ГЧП, регламентированы полномочия, права, ответственность и гарантии сторон, механизм разработки, реализации и завершения проекта ГЧП.
Достоинством данной формы сотрудничества для государства является привлечение долгосрочных частных инвестиций для реализации крупномасштабных проектов [3] и сокращение давления на государственный бюджет. Кроме того, по мнению К.В. Пьянковой и Н.Н Косвинцева [4], это приведет к повышению эффективности упр авле ния го с удар с тве нны м и
инфраструктурными объектами за счет заинтересованности в финансовом результате и быстроты реагирования на возможности и угрозы рынка, к сохранению за государством права контролировать качество и стоимость создаваемых благ. Для коммерческих партнеров данная форма взаимодействия позволяет осуществлять долгосрочные вложения,
формировать положительный имидж социально-ответственной организации, получать доступ к ценным материальным и нематериальным ресурсам, государственным гарантиям и льготам
12Максимов И.Б. Присутствие концессионного иностранного капитала в экономике России в конце XIX -начале XX вв. // Историко-экономические исследования. 2011. Т. 12. № 1. С. 161-170.
http://fin-izdat.r
на условиях разделения ответственности и рисков13. Эффект синергии от реализации проектов ГЧП проявляется в эффекте масштаба и сокращения транзакционных издержек14, что особенно важно для долгосрочных проектов в сфере охраны окружающей среды.
К основным недостаткам ГЧП относят увеличение времени поиска частного партнера по сравнению с размещением государственного заказа. Возникает необходимость в первоначальных расходах на юридические, финансовые, технические, строительные консультации при разработке проекта. Доля данных расходов относительно высока даже в Великобритании, где уже достигнута определенная стандартизация процесса подготовки проекта с использованием механизма ГЧП, и такие затраты в среднем составляют около 2,6% от капитальных затрат15. Кроме того, по мнению Э.Р. Йескомба [5], требования ГЧП снижают конкурентоспособность небольших компаний-подрядчиков, поскольку они не в состоянии принять на себя соответствующие риски. Однако если государству удастся наладить эффективный механизм их взаимодействия с крупными компаниями - участницами проектов ГЧП согласно рекомендациям И.Н. Альхимовича [6], то данная проблема может стать возможностью для малых региональных компаний. Сложность - в оценке реальной стоимости, и отсутствие финансовой прозрачности реализуемого проекта влечет за собой риски информационной асимметрии и снижение привлекательности частных инвестиций в сферу охраны окружающей среды [7]. Кроме этого, список объектов соглашения определен законодательно и является закрытым, что ограничивает возможности по использованию определенных форм ГЧП в сфере природоохраны.
В России есть опыт создания инфраструктурных проектов по охране окружающей среды, реализованных с использованием механизма ГЧП. Уровень развития ГЧП в регионах России, по мнению О.Н. Боровских [8], определяется уровнем развития законодательной базы в данной сфере
13 Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство в регионах Российской Федерации: учеб. пособие. М.: Дело, 2016. 120 с.
14 Федосеев А.В., Ерашкин Е.А. Проблема оценки эффективности интеграции государственного и частного капитала // Вестник Челябинского государственного университета. Сер. Экономика. 2013. № 8. С. 14-18.
15 Ёлкина В.Н. Концептуальные направления развития системы государственно-частного партнерства в России и на региональном уровне // Экономика и банки. 2013. № 1.
С. 21-26.
>игпа1/пайопа1/ 115
и инвестиционной привлекательностью региона. В сфере охраны окружающей среды наиболее востребованными являются проекты
строительства комплексов по переработке твердых бытовых отходов (ТБО) и сооружений водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, которые составляют 4 и 36% от общего числа проектов ГЧП соответственно16.
Необходимость использования ГЧП для развития инфраструктуры природоохраны в России осознает не только государство, но и частный бизнес, что подтверждается исследованиями Г.Ю. Пахальчак17. Представители частного капитала подтверждают актуальность и перспективность ГЧП для решения экологических проблем, рассчитывают на получение доступа к реальным ресурсам, более стабильного положения на рынке, снижения политических рисков, получения дополнительных преференций со стороны государства. При этом они выражают опасения по поводу невыполнения государством своих обязательств, невозможности реализации проекта в соответствии с утвержденным планом, невостребованности результатов проекта.
На принятие частным бизнесом решения об участии в проекте ГЧП в сфере охраны окружающей среды влияют такие характеристики проектов, как особенности финансирования, инвестиционный климат и другие факторы (табл. 1).
Исходя из особенностей объекта соглашения, возможности отчуждения государственных прав на него, инвестиционных параметров проекта, финансовых возможностей государства и частного бизнеса и его готовности принимать на себя экономические риски, осуществляется выбор организационно-правовой формы (ОПФ) ГЧП. Нормативно в России определены такие формы, как концессионное соглашение и соглашения о ГЧП и муниципально-частном партнерстве (МЧП)18. На практике реализация совместных проектов государства и бизнеса в России может
16 База проектов Единой информационной системы государственно-частного партнерства в РФ.
URL: http://pppi.ru/projects/
17 Пахальчак Г.Ю. О перспективах развития механизмов государственно-частного партнерства в экологической сфере // Дискуссия: Экономические науки. 2013. № 9(39).
18 Закон о государственно-частном партнерстве:
руководство к применению. Специальное издание к
Международному инвестиционному форуму «Сочи - 2015».
URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections /privgovpartnerdev/support/20160419
осуществляться с использованием договорных форм привлечения внебюджетных средств: контракта жизненного цикла, договора аренды государственного имущества с инвестиционными обязательствами арендатора, долгосрочного договора на поставку товаров, работ, услуг с инвестиционными обязательствами исполнителя19, проектного финансирования. Данные формы привлечения внебюджетных средств не имеют специализированной проработанной нормативной базы и регламентируются универсальным гражданским законодательством в области инвестиций, аренды, государственных закупок на федеральном, региональном и местном уровнях, что ограничивает возможности их применения.
Проведем сравнительный анализ специфики нормативно определенных ОПФ ГЧП по критериям, представленным в табл. 2, для выявления особенностей их использования в сфере охраны окружающей среды.
Наиболее популярной формой ГПЧ в сфере охраны окружающей среды является концессионное соглашение, что объясняется достаточной проработанностью нормативной базы и относительно большим опытом использования. Анализ источников финансирования проектов на базе данного соглашения в России показал, что они характеризуются корпоративной моделью финансирования, рассмотренной в работах Дж. Делмона [11]. Данная модель предполагает перенос большей части финансовой ответственности на частного партнера, от которого будет исходить инициатива по мобилизации заемных средств под обеспечение активов компании. Публичный партнер может компенсировать часть расходов на строительство, реконструкцию или эксплуатацию объекта соглашения из средств консолидированного бюджета, внебюджетных фондов, заемных средств и предоставлять государственные или муниципальные гарантии. Данная возможность особенно актуальна в условиях экономической нестабильности, когда у концессионера могут возникнуть трудности с поиском заемных средств в виде облигаций или кредитов по приемлемым процентным ставкам.
Конечным потребителем общественных благ, способствующих сохранению и улучшению окружающей среды, выступает население, которое
19 Позднякова С.В., Какушкина М.А. О развитии государственно-частного партнерства в здравоохранении // Ученые записки Тамбовского отделения РоСМУ. 2016. № 5. С. 183-195.
может оплачивать часть стоимости в форме регулярных платежей за жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ); остальную часть компенсирует публичный партнер согласно условиям контракта. Схема природоохранного проекта, реализация которого регламентирована Федеральным законом «О концессионных соглашениях» приведена на рис. 5.
В сфере природоохраны концессионные соглашения, по данным базы проектов Единой информационной системы ГЧП, более востребованы в сфере переработки твердых бытовых отходов (ТБО). Привлекательность данных проектов для частного бизнеса обусловлена значительной емкостью рынка. По данным исследовательской компании «Текарт» рынок переработки ТБО в России практически не развит, всего около 7% от ТБО ежегодно подвергается переработке для последующего использования в промышленных нуждах, остальная часть подлежит захоронению или сжигается20. Стоимость строительства подобных заводов, по оценкам экспертов компании «Текарт», обойдется в 20 млн долл. США21, поэтому более «жизнеспособными» будут проекты сортировки, раздельной переработки бытовых отходов и производства товаров из вторсырья, реализуемые в рамках государственно-частного партнерства.
Ярким примером соглашения между частным и публичным партнерами в сфере переработки ТБО является строительство завода в Новочебоксарске, характеристики которого представлены в табл. 3.
Строительство полигона для утилизации твердых бытовых отходов в Чувашской Республике ведется на основе концессионного соглашения между Минприроды Чувашии и ЗАО «Управление отходами». В обязанности инвестора и исполнителя входят строительство мусоросортировочного комплекса и полигона ТБО, строительство, реконструкция и ввод в эксплуатацию автомобильной дороги в обход Новочебоксарска, по которой будет транспортироваться мусор из близлежащих городов.
Результатами реализации проекта помимо создания инфраструктуры по вывозу, сортировке, переработке и захоронению ТБО станут создание 300 рабочих мест22, увеличение валового регионального продукта за счет производства
20 Обзор рынка переработки отходов, подготовленный ИК Research.Techart // Твердые бытовые отходы. 2010. № 5.
С. 42-46.
21 Там же.
продукции из вторичного сырья. Кроме этого выгоду от проекта получат строительные и промышленные предприятия Чувашской Республики. Так, по данным Минприроды Чувашии, при строительстве объекта используются материалы и металлоконструкции в объеме 300 т23, выпускаемые местным предприятием.
По данным табл. 3, плановая стоимость проекта по строительству полигона твердых бытовых отходов составляет 1 185,51 млн руб., источниками финансирования выступали средства
Инвестиционного фонда РФ в размере 18% от необходимой для реализации суммы, бюджетов области и городского муниципалитета, а также средства НПФ, вложенные в облигации. Основная финансовая нагрузка пришлась на частный капитал, вклад которого на данный момент составляет 77% от общей стоимости проекта, что на 22% выше, чем плановый показатель. Прибыль данного предприятия будет формироваться за счет оплаты услуг по сбору, вывозу и утилизации отходов. Согласно информации Минприроды Чувашии, тарифы для населения ежемесячно составят примерно 1,5 руб./м2, частично эта стоимость будет компенсирована Фондом содействия реформированию жилищно-
24
коммунального хозяйства .
Несмотря на качественную проработанность механизма реализации концессионных соглашений в законодательстве и положительную практику использования в сфере охраны окружающей среды в России, данная организационно-правовая форма ГЧП оставляет право собственности на объект соглашения за публичным партнером. Это может служить дополнительным ограничением при привлечении заемных финансовых средств, поскольку данное имущество не может служить залогом под займы концессионера.
Это ограничение частично снимается соглашением о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве (МЧП), которое предусматривает возникновение у частного партнера права собственности на объект
22 О реализации инвестиционного проекта «Переработка и захоронение твердых бытовых отходов»
в г. Новочебоксарске // Портал органов власти Чувашской республики. URL: http://cap.ru/news/2015/06/08/0_realizacii_ investicionnogo_proekta_Pererabotka_i_zahoronenie_t/?page=514
23 Там же.
24 Экспертное совещание регионального отделения Общероссийского народного фронта в Чувашской Республике по вопросам обращения с отходами.
URL: http://pppinrussia.ru/main/novosti
соглашения при условии финансирования более половины стоимости объекта и эксплуатации в соответствии с его целевым назначением. Дополнительным стимулом для привлечения заемных средств для реализации подобных проектов является заключение, помимо соглашения о ГЧП и МЧП между частным и публичным партнерами, прямого соглашения, которое регулирует условия и порядок взаимодействия партнеров с финансирующим лицом, предоставляющим заемные средства.
Выбор данной организационно-правовой формы ГЧП предпочтителен при строительстве новых объектов, в условиях готовности частного партнера нести риски в ожидании высокой прибыли, дополнительных материальных и нематериальных преференций в виде доступа к ценным ресурсам, льготам, формирования положительного имиджа компании и освоению новых рынков [12].
Соглашение о ГЧП и МЧП предусматривает дополнительные гарантии для частного партнера: соответствие тарифов объему и сроку вложений, равенство прав распоряжения инвестициями и доходами от инвестиционной деятельности, защиту от неблагоприятных изменений в законодательстве, от вмешательства публичного партнера в хозяйственную деятельность, от действия или бездействия государственных или муниципальных партнеров, повлекшего за собой убытки частного партнера25. Однако закону необходимы доработки в данной сфере, в частности, по мнению А. Казакова [13], возникает необходимость подробного описания порядка изменения соглашений в случае корректировки условий реализации проекта при пересмотре тарифов, указания персональной ответственности должностных лиц за противоправные действия. В противном случае возникает риск неверного толкования законодательных актов подобного рода.
Однако Федеральный закон о ГЧП или МЧП значительно ограничивает область использования сотрудничества государства и частного бизнеса в сфере охраны окружающей среды. В отличие от концессионного соглашения данная
организационно-правовая форма, то есть ГЧП, не может применяться в отношении объектов централизованных систем водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, по которым
законодательно не предусмотрено отчуждение в частную собственность.
Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что возрастающая роль ГЧП в области охраны окружающей среды объясняется необходимостью совместного решения государством и бизнесом накопившихся проблем в сфере экологической безопасности. Для повышения эффективности природоохранных мероприятий необходимо активно развивать научный потенциал в этом секторе с привлечением частного капитала на базе ГЧП, которое позволяет получить эффект синергии за счет объединения достоинств государственного и частного хозяйствования.
В России имеется опыт реализации экологических проектов на базе ГЧП, но он носит фрагментарный характер, а проблема финансирования экологической безопасности требует системного решения. По нашему мнению, для развития механизма ГЧП и привлечения внебюджетных средств в данный сектор в регионах необходимо:
• совершенствование законодательства в сфере защиты интересов частного партнера при реализации долгосрочных проектов от политических и экономических рисков;
• создание консультативной службы ГЧП по содействию частному бизнесу в получении информации о приоритетных для данного региона отраслях с указанием возможностей государственной поддержки в каждой сфере, о положительном опыте реализации проектов ГЧП и анализе рынка в выбранных отраслях;
• повышение прозрачности механизма принятия решений при выборе частного партнера в целях противодействия коррупции и информационной асимметрии, содействие равноправному учету интересов публичного, частного партнеров и населения и объективному контролю качества выполняемых работ;
• создание равных конкурсных условий среди представителей крупного, среднего и малого бизнеса. В случае нежелания представителей малого бизнеса участвовать в конкурсе по причине неприемлемых финансовых рисков, необходимо создать условия для их привлечения в качестве подрядчиков.
25 О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ.
Таблица 1
Факторы инвестиционной привлекательности природоохранных проектов ГЧП Table 1
Factors of environmental PPP projects for attracting investment
Фактор Спецификация
Масштаб проекта A. Большие территории с экологической проблемой международного и межрегионального масштаба. B. Ограниченные территории с действующими одним или несколькими предприятиями, имеющими несколько стационарных источников загрязнения окружающей среды
Глубина решения проблемы A. Комплексный подход (например, строительство комплекса по доставке, сортировке, переработке и захоронению ТБО). B. Фрагментарный подход (например, строительство мусоросжигательного завода)
Вид выполнения работ A. Строительство. B. Модернизация. C. Реконструкция. D. Ремонт. E. Обслуживание на период эксплуатации. F. Комбинация приведенных выше
Стоимость проекта** A. Значительные проекты: более 50 млн долл. США. B. Средние проекты: 10-50 млн долл. США. C. Малые проекты: менее 10 млн долл. США
Сроки реализации проекта** A. Краткосрочные (до 3 лет) - оперативные проекты одного предприятия. B. Среднесрочные (3-5 лет) - стратегические региональные проекты. C. Долгосрочные (свыше 5 лет) - международные и межрегиональные проекты
Сроки окупаемости проекта A. Меньше срока жизненного цикла проекта. B. Равен сроку жизненного цикла проекта. C. Выше срока жизненного цикла проекта
Степень планируемого государственного участия в финансировании проекта A. Менее 50%. B. Более 50%
Формы участия государства A. Информационная поддержка. B. Субсидирование и дотации. C. Налоговые льготы. D. Кредитование и содействие льготным займам. E. Совместное предприятие. F. Комбинация приведенных выше
Степень планируемого участия частного партнера в финансировании проекта A. Менее 50%. B. Более 50%
Уровень доступности привлечения частным партнером заемных средств [9] A. Доступно: низкие уровень процентной ставки и транзакционные издержки, не ограничен объем привлекаемых ресурсов, низкие нормативно-правовые требования к заемщику, отсутствует необходимость залога, поручительства и дополнительных требований. B. Доступно с ограничениями. C. Недоступно, экономически невыгодно
Уровень инвестиционного климата в регионе [10] A. Благоприятный: низкие инвестиционные риски, высокий инвестиционный потенциал. B. Неблагоприятный: высокие инвестиционные риски, низкий инвестиционный потенциал
Возможность распределения экономических рисков A. Более 50% рисков лежит на публичном партнере. B. Более 50% рисков лежит на частном партнере. C. Риск распределен равномерно между частным и публичными партнерами. D. Риск распределен равномерно между группой частных партнеров
Способ получения дохода A. Гарантированные выплаты государства. B. Выплаты населения в виде тарифов с возможными государственными надбавками. C. Выручка от реализации товаров и услуг корпоративным клиентам (например, плата за переработку ТБО промышленной деятельности экономического субъекта, продажа вторсырья)
* См.:ИгошинН.В. Инвестиции. Организация, управление и финансирование. М.: Юнити-Дана, 2001. 542 с.
** См.: ДеренскаяЯ.Н. Классификация проектов в проектном менеджменте. URL: http://finanalis.ru/litra/318/2895.html
Источник: составлено авторами Source: Authoring
Таблица 2
Сравнительная характеристика концессионного соглашения и соглашения о ГЧП и МЧП
Table 2
Comparative description of the concession agreement and agreements on Public-Private Partnership/Municipal Public-Private Partnership
Критерий Концессионное соглашение* ГЧП**
Объект соглашения в сфере охраны окружающей среды Гидротехнические сооружения. Централизованные системы холодного водоснабжения и водоотведения. Объекты, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов. Объекты, используемые для организации санаторно-курортного лечения, отдыха граждан и туризма Гидротехнические сооружения. Объекты, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов. Объекты, используемые для организации санаторно-курортного лечения, отдыха граждан и туризма
Вид права на объект со стороны частного партнера Право пользования и владения Право собственности
Минимальный срок действия соглашения Не установлен 3 года
Порядок осуществления публичным партнером контроля за соблюдением условий соглашения Устанавливается концессионным соглашением Устанавливается Правительством РФ
Возможность передачи объекта частным партнером в залог Отсутствует Только в целях исполнения обязательств перед финансирующей организацией в случае заключения прямого соглашения
Форма государственного софинансирования проекта Не установлена Субсидии
* См.: О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 30.12.2015). ** О ГЧП, МЧП в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ: Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 29.12.2015).
Источник: составлено авторами
Source: Authoring
Таблица 3
Проект по созданию комплекса по переработке и утилизации ТБО в Чувашской Республике
Table 3
Project for the MSW recycling and disposal plant in the Chuvash Republic
Субъект Федерации Сроки по паспорту Финансирование, млн руб.
Название проекта Инвестиционный фонд РФ Субъек т РФ Муниципалитет Инвестор Всего
Переработка и Чувашская 2012-2013 Планируемое
захоронение ТБО в Республика 213 313,3 14,2 644,9 1 185,51
г. Новочебоксарске Реальное
213 (100%) 57,92 (18%) 1 (7%) 898,9 (139%) 1 170,82 (99%)
Источник: справочные материалы по проектам, реализуемым с привлечением средств Инвестиционного фонда РФ по результатам мониторинга за IV кв. 2015 г. Министерство экономического развития РФ. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartnerdev/investfund/20160419
Source: Reference material on projects financially supported by the Investment Fund of the Russian Federation following the monitoring
results for Q4 2015, Ministry of Economic Development of the Russian Federation.
Available at: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartnerdev/investfund/20160419
Рисунок 1
Динамика доли государственных расходов консолидированного бюджета в совокупных расходах на охрану окружающей среды, % (левая шкала); совокупного объема затрат на охрану окружающей среды в % ВВП (правая шкала)
Figure 1
Trends in public spending from the consolidated budget out of total environmental expenditures, percentage (left scale), and total environmental expenditures in GDP, percentage (right scale)
Источник: построено авторами на основе данных Федеральной службы государственной статистики. URL: http://gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/environment
Source: Authoring, based on the Federal State Statistics Service data.
Available at: http://gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/environment
Рисунок 2
Динамика долей расходов на охрану окружающей среды по функциональной классификации расходов консолидированного бюджета в 2007-2014 гг.
Figure 2
Trends in environmental expenditures per functional class of consolidated budget spending in 2007-2014
Источник: построено авторами на основе данных Федерального казначейства по исполнению консолидированного бюджета РФ. URL: http://roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannyj-byudzhet
Source: Authoring, based on the Federal Treasury of the Russian Federation on the consolidated budget performance data. Available at: http://roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannyj-byudzhet
Рисунок 3
Динамика удельного веса инвестиций в основной капитал в сфере природоохраны в совокупных инвестициях в основной капитал (%), объем образования и переработки отходов производства и потребления (млн т) в 2007-2014 гг.
Figure 3
Trends in specific weight of investment in environmental fixed assets out of total investment in fixed assets (percent), volume of production and consumption waste collected and recycled (billion tonnes) in 2007-2014
Источник: построено авторами на основе данных Федеральной службы государственной статистики. URL: http://gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/environment
Source: Authoring based on data of the Federal State Statistics Service.
Available at: http://gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/environment
Рисунок 4
Динамика количества сделок в сфере охраны окружающей среды и доля их стоимости в общем объеме сделок ГЧП в Европе в 2010-2015 гг., %
Figure 4
Trends in the number of environmental deals and their value out of total PPP deals in Europe in 2010-2015, percentage
Источник: построено авторами на основе данных Европейского центра экспертизы ГЧП «Обзор европейского рынка ГЧП» за 2010-2015 гг. URL: http://eib.org/epec/index.htm
Source: Authoring, based the European PPP Expertise Centre data. Review of the European PPP Market in 2010-2015. Available at: http://eib.org/epec/index.htm
Рисунок 5
Механизм финансирования проекта по охране окружающей среды на основе концессионного соглашения Figure 5
The mechanism of environmental projects financing through concession agreements
Право владения и пользования
Концессионер
ИП; российское или иностранное юридическое лицо
Инвестиции (CK и ЗК)
Объект соглашения
- гидротехнические сооружения.
- объекты централизованных систем водоснабжения, водоот-ведения.очистка сточных вод.
- объекты, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, р азмещени е тв ер дых коммунальных отходов:
- объекты санаторно-курортного лечения, отдыха граждан и туризма
Право
сооственности
на объект
Концессионная плата
Тарифы
Надбавки
Концендент
Российская Федерация; субъект РФ; муниципальное образование
Товары и услуги, повышающие качество окружающей среды
Платежи за ЖКУ
ю w
Источник: составлено авторами на основе Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» Source: Authoring, based on Federal Law On Concession Agreements of July 21, 2005 № 115-FZ
= I
T3 Q3
I* 1 §
cr cr — I
a> to
CD s
¡1 n
ro о
G)
Ю
ro
СП
Tl ^
o'
zs. Z
Q3
CD =!: (Л о
03 =s =
Q. _
CO 3.
CD CD
9 3
Список литературы
1. Петрова Т.В. Финансирование в сфере охраны окружающей среды: новые и традиционные подходы // Экологическое право. 2010. № 6. С. 28-33.
2. Ушаков Е.О. Методика определения экономической эффективности затрат на природоохранные мероприятия: материалы Международного научного конгресса СГГА «ГЕО-Сибирь-2006». Новосибирск: Изд-во СГГА, 2006. Т.6. С. 185-190.
3. Сазонов В.Е. Преимущества, недостатки и риски государственно-частного партнерства // Вестник РУДН. Сер. Юридические науки. 2012. № 3. С. 99-108.
4. Пьянкова К.В., Косвинцев Н.Н. Государственно-частное партнерство: преимущества и недостатки для государства и бизнеса // Вестник Пермского университета. Сер. Экономика. 2010. № 4. С. 12-19.
5. Йескомб Э.Р. Государственно-частное партнерство: основные принципы финансирования. М.: Альпина Паблишер, 2015. 457 с.
6. Альхимович И.Н. Государственная поддержка малых предприятий на основе взаимодействия с крупными предпринимательскими структурами // Менеджмент в России и за рубежом. 2015. № 6. С. 43-49.
7. Холодкова В.В. Проблема реализации проектов государственно-частного партнерства в России // Менеджмент в России и за рубежом. 2015. № 6. С. 19-24.
8. Боровских О.Н. Особенности строительства объектов социальной инфраструктуры на современном этапе // Российское предпринимательство. 2015. Т. 16. № 20. С. 3559-3568.
9. Юдина Е.Н. Оценка доступности и надежности источников финансирования компании // Вестник Волгоградского университета. Сер. Экономика. Экология. 2013. № 1. С. 181-186.
10. Асаул А.Н., Карпов Б.М., Перевязкин В.Б., Старовойтов М.К. Модернизация экономики на основе технологических инноваций. СПб: Изд-во АНО ИПЭВ, 2008. 606 с.
11. Делмон Дж. Государственно-частное партнерство в инфраструктуре. Практическое руководство для органов государственной власти. Астана: ИЦ Апельсин, 2010. 251 с.
12. Калиниченко Н. Механизм государственно-частного партнерства в России: принципы и формы взаимодействия власти и бизнеса // Хозяйство и право. 2016. № 1. С. 90-99.
13. Казаков А. Гарантии и защиты прав частного партнера в государственно-частном партнерстве // Хозяйство и право. 2016. № 1. С. 100-110.
Национальные интересы: National Interests:
приоритеты и безопасность 11 (2016) 112-126 Priorities and Security
ISSN 2311-875X (Online) Public-Private Partnership
ISSN 2073-2872 (Print)
ENVIRONMENTAL SECURITY OF RUSSIA: FINANCING ISSUES AND SOLUTIONS THROUGH PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP
Natal'ya L. POLTORADNEVAa, Margarita V. LATYPOVA"^
a Omsk State Transport University, Omsk, Russian Federation natalya_roeva@mail.ru
b Omsk State Transport University, Omsk, Russian Federation magvaslat@rambler.ru
• Corresponding author
Article history:
Received 14 June 2016 Received in revised form 26 July 2016
Accepted 18 August 2016 JEL classification: H44
Keywords: environmental security, public-private partnership, concession
Abstract
Importance The article discusses the finance of infrastructure projects for environmental protection through public-private partnership (PPP).
Objectives The research examines environmental projects, mechanisms the government and private sector use to finance them, PPP opportunities for raising funds to the environmental protection segment.
Methods To identify difficulties in environmental security, we used graphical and statistical analysis of time series throughout the entire period under study. We compared and analyzed legislatively adopted business and legal forms of PPP so to determine whether they were adaptable to environmental projects.
Results The current environmental situation in the country was found to be evidence of insufficient and ineffective use of funds granted by the public and private sectors. Financing issues of environmental security projects can be resolved with the synergistic effect arising from the cooperation of public and private partners as part of PPP that is very frequent in advanced economies. The article indicates factors that influence businessmen to take decisions on participation in such projects. We also provide our recommendations on the development of the PPP mechanism for environmental projects.
Conclusions and Relevance Considering unfavorable global market conditions and financial sanctions, it is especially reasonable to mobilize domestic sources of finance for environmental protection projects. PPP became an effective mechanism for raising private capital, thus balancing interests of business and the State. This mechanism can be extended if the regulatory and legislative framework is improved and PPP advantages and benefits are communicated to a broader audience. The findings may apply to joint projects of the public and private sectors.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2016
References
1. Petrova T.V. [Finance in the environmental sector: new and conventional approaches]. Ekologicheskoe pravo = Environmental Law, 2010, no. 6, pp. 28-33. (In Russ.)
2. Ushakov E.O. [Methods for assessing environmental cost effectiveness]. GEO-Sibir-2006: materialy mezhdunarodnoi nauchnoi konferentsii [Proc. Int. Sci. Conf. GEO-Sibir-2006]. Novosibirsk, SGGA Publ., 2006, vol. 6, pp. 185-190.
3. Sazonov V.E. [Advantages, disadvantages, and risks of public-private partnership]. Vestnik RUDN. Ser. Yuridicheskie nauki = Bulletin of Peoples' Friendship University of Russia. Law Studies Series, 2012, no. 3, pp. 99-108. (In Russ.)
4. P'yankova K.V., Kosvintsev N.N. [Public-private partnership: advantages and disadvantages for the State and business]. Vestnikpermskogo universiteta. Ser. Ekonomika = Perm University Herald. Economy, 2010, no. 4, pp. 12-19. (In Russ.)
5. Yescombe E.R. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: osnovnye printsipy finansirovaniya [Principles of Project Finance]. Moscow, Al'pina Pablisher Publ., 2015, 457 p.
6. Al'khimovich I.N. [State aid to small business through cooperation with large business structures].
Menedzhment v Rossii i za rubezhom = Management in Russia and Abroad, 2015, no. 6, pp. 43-49 (In Russ.)
7. Kholodkova V.V. [Issues of PPP projects implementation in Russia]. Menedzhment v Rossii i za rubezhom = Management in Russia and Abroad, 2015, no. 6, pp. 19-24. (In Russ.)
8. Borovskikh O.N. [Special aspects of constructing social infrastructure facilities at the current stage].
Rossiiskoe predprinimatel'stvo = Russian Journal of Entrepreneurship, 2015, vol. 16, no. 20, pp. 3559-3568. (In Russ.)
9. Yudina E.N. [Assessment of the availability and reliability of the company's financing sources]. Vestnik Volgogradskogo universiteta. Ser. Ekonomika. Ekologiya = Science Journal of Volgograd State University. Global Economic Systems, 2013, no. 1, pp. 181-186. (In Russ.)
10. Asaul A.N., Karpov B.M., Perevyazkin V.B., Starovoitov M.K. Modernizatsiya ekonomiki na osnove tekhnologicheskikh innovatsii [Economy modernization through technological innovation]. St. Petersburg, ANO IPEV Publ., 2008, 606 p.
11. Delmon J. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v infrastrukture. Prakticheskoe rukovodstvo dlya organov gosudarstvennoi vlasti [Public-Private Partnership Projects in Infrastructure: An Essential Guide for Policy Makers]. Astana, Apel'sin Publ., 2010, 251 p.
12. Kalinichenko N. [The mechanism of public-private partnership in Russia: principles and forms of the Business-Government cooperation]. Khozyaistvo i pravo = Business and Law, 2016, no. 1, pp. 90-99. (In Russ.)
13. Kazakov A. [Guarantees and remedies for the private partner's rights in public-private partnership].
Khozyaistvo i pravo = Business and Law, 2016, no. 1, pp. 100-110. (In Russ.)
