CC BY
69
УДК 342.9 ББК 67.401.133.12
© 2020 г. Щеглов Александр Иванович,
преподаватель кафедры административного права и административной деятельности ОВД Барнаульского юридического института МВД России. E-mail: sanja-2015@bk.ru
Равнюшкин Александр Викторович,
доцент кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России кандидат юридических наук. E-mail: ravnyushkin@mail.ru
О НОВОМ ПОДХОДЕ К ПРОФИЛАКТИКЕ ПРЕСТУПЛЕНИЙ, СОВЕРШАЕМЫХ ЛИЦАМИ, РАНЕЕ СУДИМЫМИ И (ИЛИ) НАХОДЯЩИМИСЯ ПОД АДМИНИСТРАТИВНЫМ НАДЗОРОМ В ПОЛИЦИИ И УСИЛЕНИИ В НЕЙ РОЛИ СОТРУДНИКОВ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ИНСПЕКЦИЙ ФСИН РОССИИ
В статье поднимается проблема, связанная со снижением эффективности профилактического воздействия на лиц, состоящих на профилактическом учете из числа состоящих под административным надзором со стороны участковых уполномоченных полиции.
Ключевые слова: участковый уполномоченный полиции, профилактика, индивидуальная профилактика, административный надзор, профилактический учет, уголовно-исполнительная инспекция.
Shcheglov Alexander Ivanovich - Lecturer, the Department Administrative Law and Administrative Activities, the Department of Internal Affairs of the Barnaul Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
Ravnushkin Alexander Viktorovich - Associate Professor, the Department of Administrative Law, the Saint Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law.
ON A NEW APPROACH TO THE PREVENTION OF CRIMES COMMITTED BY PERSONS PREVIOUSLY CONVICTED AND (OR) UNDER ADMINISTRATIVE SUPERVISION IN THE POLICE AND STRENGTHENING THE ROLE OF EMPLOYEES OF THE CRIMINAL EXECUTIVE INSPECTIONS OF THE FEDERAL PENITENTIARY SERVICE OF RUSSIA
The article raises the problem of reducing the effectiveness ofpreventive impact on persons who are on the preventive register from among those who are under the administrative supervision of the district police commissioners.
Keywords: commissioner ofpolice, prevention, individual prevention, administrative supervision, preventive registration, criminal executive inspection.
Раскрытие преступлений и профилактика правонарушений являются основными направлениями служебной деятельности участковых уполномоченных полиции (далее -УУП). Важной составляющей в профилактике правонарушений является организация индивидуальной работы с лицами, состоящими на профилактических учетах в территориальном органе внутренних дел на районном уровне (далее - профучет). За прошедшие десять лет произошло множество изменений как в действующем законодательстве Российской Федерации, так и в подходах к организации проведения индивидуальной профилактической работы с отдельными категориями граждан. Неоднократно изменялись не только правовые основания и порядок постановки лиц на про-
фучет, но и существенным образом изменились сами качественные характеристики категорий граждан. Ключевым новшеством 2011 года стал принятый федеральный закон об административном надзоре [1], нормы которого стали служить правовой основой осуществления административного надзора за определенными категориями граждан.
В настоящее время ведомственная Инструкция [2] (далее - Инструкция УУП) регламентирует проведение УУП индивидуальной профилактической работы с шестью категориями лиц, состоящих на профилактическом учете. Стоит отметить, что законодательно в отношении всех предусмотренных категорий про-фучета перечень принимаемых мер профилактического воздействия со стороны УУП не
имеет различий, несмотря на то, что категории лиц разнообразны, каждая из их них имеет собственные криминологические характеристики: образ жизни; стиль поведения в быту, обществе; склонности к противоправному поведению и т. д., что требует от УУП прохождения специальной профессиональной подготовки, наличия определенных познаний психологии и умений по работе с разнородными категориями лиц.
На основе проведенного сравнительного анализа категории лиц, состоящих на профуче-те, условно их можно разделить на две группы:
Первая группа включает в себя лиц, имеющих опыт совершения преступления, которые были осуждены за совершение умышленного преступления и отбыли назначенное наказание в местах лишения свободы. К данной группе относятся категории профучета п. 33.1. Инструкции УУП, в отношении которых установлен административный надзор, и п. 33.2 - освобожденные из мест лишения свободы*.
Ко второй группе относятся все остальные категории профучета, допускающие совершение определенных административных правонарушений или своим поведением дающие основания полагать о возможном намерении совершения противоправных действий в ближайшем будущем, а именно: п. 33.3. - допускающие правонарушения в семейно-бытовой сфере; п. 33.4 - лица, больные алкоголизмом; п. 33.5 -лица, больные наркоманией, и п. 33.6 - лица, совершившие административное правонарушение. Главным отличием между представленными группами является степень криминализации и общественной опасности таковых лиц.
Особую сложность при осуществлении индивидуальной профилактической работы УУП вызывает именно работа с лицами, включенными в первую группу (которые находились в местах лишения свободы), поскольку именно у ранее судимых лиц, как правило, изменена психология, поведенческие мотивы, проявляются характерные особенности (асоциальные установки, пренебрежение общественными интересами и психологическая направленность на криминальное поведение) в связи с отбытием наказания в учреждениях пенитенциарной системы России [3, с. 2].
«Для них характерно противоправное и аморальное поведение, которое является выражением предпреступной позиции личности» [4], а также нежеланием вести законопослушный образ жизни и становиться на путь исправления.
По данным статистики, только за истекший 2019 г. по России за совершение преступлений было выявлено 504 416 лиц, ранее совершавших преступления [5], а также 8 881 лицо, в период совершения преступления находившееся под административным надзором и состоявшее на профучете. Данный факт говорит о недостаточной степени качества профилактического воздействия на данные категории граждан и указывает, что требуется выработка дополнительных управленческих решений.
Неутешительны данные статистики по итогам прошедших 7 месяцев 2020 г., в соответствии с которыми по России отмечается увеличение преступности (+ 0,5 % по А11111), численность ранее совершавших преступления насчитывает 290 836 лиц [6]. Вместе с тем по имеющимся сведениям ГИАЦ МВД России, только за первое полугодие 2020 г. задержано 14 301 поднадзорное лицо за совершение преступления, в отношении этих лиц возбуждено 13 360 уголовных дел [7]. В качестве второстепенного показателя наличия устоявшегося антиобщественного поведения рассматриваемой категории граждан выступают данные о привлечении 61 405 лиц к административной ответственности, относительно которых составлено 226 589 протоколов об административном правонарушении, то есть они систематически нарушают закон. Следует отметить, что эти данные только за первое полугодие 2020 года [7].
Следует учесть, что статистика МВД России не располагает сведениями о совершении преступлений отдельными категориями граждан из числа иных категорий, состоящих на профучете (за исключением лиц, состоящих под административным надзором), к ним также относятся и лица, освобожденные из мест лишения свободы (п. 33.2 Инструкции УУП), а это значит, что число ранее судимых лиц, совершивших умышленное преступление в срок нахождения на профучете, гораздо
* Освобожденные из мест лишения свободы и имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления; преступления при рецидиве преступлений; двух и более преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 228, ст. 228.3, ч. 1 ст. 231, ч. 1 ст. 234.1 УК РФ; умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего.
больше. Обозначенное обстоятельство рассмотрим на примере одной категории ранее судимых - лиц, находящихся под административным надзором (далее - поднадзорник).
В соответствии с официальными данными статистики ГИАЦ МВД России, количество поднадзорников с каждым годом увеличивается, к концу 2019 г. их численность на профу-чете достигла 113 172 лиц [7] (см. таблицу 1), что, безусловно, значительно повышает нагрузку и объем проводимой профилактической работы с данной категорией. Но с 2011 г., с начала реформирования системы МВД России, подразделение УУП подвергнулось массовому сокращению штатных единиц.
Дополнительно необходимо учесть, что в реальной профилактической работе не участвует начальник подразделения, его замести-тель(и), а также УУП, отсутствующие на службе (во время отпуска, при временной нетрудоспособности, нахождении на учебе или в служебной командировке), что составляет еще примерно 10 %. В связи с чем следует произвести расчет за вычетом условно - 20 % от нормативной штатной численности (см. таблицу 2, столбец 4). Таким образом, наблюдается практическое тождество количества УУП, задействованных в реальной профилактической работе, с численностью поднадзор-ников.
Таблица 1
Фрагмент формы статистической отчетности ГИАЦ МВД России 518
«Надзор» раздел 2 по России
Форма 518 раздел 2: Всего по России
Год Количество лиц, состоящих под административным надзором в отчётном периоде Прирост (+/-) Количество лиц, осужденных за совершение преступления в период нахождения под администартивным надзором Удельный вес количества лиц, совершивших преступления из числа состоящих под административным надзором
1 2 3 4 5
2011 11542
2012 42080 30538
2013 60239 18159
2014 73720 13481
2015 87416 13696
2016 100270 12854
2017 106106 5836 3044 2,87
2018 110547 4441 5788 5,24
2019 113172 2625 8881 7,85
Как показывает таблица 2 (столбец 2), за девять лет численность с 59,8 тыс. 2011 г. подразделения участковых по России показательно сократилось более чем на 9 тыс. сотрудников, и на конец 2019 г. насчитывает 50,7 тыс. [8]. Кроме того, по данным МВД России, некомплект участковых уполномоченных оценивается по стране примерно в 10 % [9]. Столь стремительное сокращение УУП отрицательно скажется не только на показателях их служебной деятельности, но и на результативности профилактической работы, что приведет к негативному развитию криминального поведения, в особенности среди ранее судимых лиц.
Сравнивая количественное соотношение поднадзорников и УУП (см. таблицу 2, столбец 5), выясняется, что если по итогам 2011 г. нагрузка по проверкам одного поднадзорни-ка распределялась между четырьмя УУП, то в последующие годы количество УУП сокращалось, а количество поднадзорников, наоборот, стремительно увеличивалось. По итогам 2019 г. их соотношение кардинально поменялось, теперь каждым УУП по средней нагрузке приходится осуществлять профилактические мероприятия с двумя-тремя поднадзорниками. Из этого следует, что на работу с ними требуется значительное увеличение трудозатрат, а именно в 12 раз уве-
Таблица 2
Расчет нагрузки по количеству лиц, состоящих под административным надзором
на одного УУП (ст. УУП)
Год Количество УУП по нормативам Прирост (+/-) Фактическое количество УУП, осупкствляюших профилактическую работу с лицами, состоящими под административным надзором (-20%: некомплект, начальник УУП, заместитель начальника УУП, отпуск) Нагрузка по количествулиц, состоящих под административным надзором на одного УУП (ст. УУП)
1 2 3 4 5
20X1 59806 47844,80 0,24
2012 58843 -963 47074,40 0,89
2013 53801 -5042 43040,80 1,40
2014 50494 -3307 40395,20 1,82
2015 51988 1494 41590,40 2,10
2016 52005 17 41604,00 2,41
2017 51274 -731 41019 ДО 2,59
2018 51038 -236 40830,40 2,71
2019 50720 -318 40576,00 2,79
личилась нагрузка на каждого УУП по сравнению с 2011 г.
Как было отмечено выше, поднадзорника-ми, вопреки проводимым в отношении их профилактических мероприятий, совершается большое количество преступлений, в связи с чем целесообразно проследить динамику преступного поведения среди них. Однако, ко всему сожалению, в ЦСИ ФКУ «ГИАЦ МВД России» по форме отчетности 518 «Надзор» раздела 2 имеются данные статистики о количестве осужденных лиц, совершивших преступления в период нахождения под административным надзором, только за предшествующие три года: в 2017 г. - 5 836, в 2018 г. -5 788 и в 2019 г. - 8 881 лицо. Плюс ко всему прибавляется не только абсолютное число, но и увеличивается удельный вес лиц, осужденных за совершение преступление внутри представленной категории лиц. Если в 2017 г. их доля составляла 2,87 %, в 2018 г. - 5,24 %, то по итогам 2019 г. доля достигла значения 7,85 %. Это свидетельствует о складывающейся негативной тенденции развития криминальности в связи с неспособностью полноценно и надлежащим образом оказать профилактическое воздействие на поднадзорных лиц со стороны УУП.
В результате изучения различных источников о деятельности УУП складывается вывод о том, что рассмотренная негативная тенденция, связанная с поднадзорными лицами, является следствием множества причин, одними из которых являются:
а) недостаточный уровень подготовленно-
сти УУП, в том числе по работе со специальным контингентом (ранее судимых);
б) некомплект подразделения УУП.
Предлагаем подробнее рассмотреть каждую причину по отдельности.
Объем выполняемых задач УУП весьма разнообразен, в отличие от деятельности иных служб и подразделений ОВД. В работе УУП присутствуют отдельные обязанности каждого из них, что является чрезмерным и требует специальных познаний и навыков. Специфические особенности деятельности УУП обосновывают наличие высшего профессионального юридического образования для лиц, замещающих должности УУП (старшего УУП) [10], причем на подобное профессиональное обучение и подготовку одного УУП требуется минимум 5 лет.
При этом по стране существует лишь одно специализированное образовательное учреждение высшего профессионального образования - Барнаульский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации, - которое в соответствии с приказом МВД России получило статус учебно-научного центра по реализации узкого приоритетного профиля подготовки - деятельности участковых уполномоченных полиции. Представляется, что этого недостаточно в масштабах одного Сибирского федерального округа, даже с учетом произошедших сокращений штатных должностей подразделений УУП, в связи с чем заполнить некомплект квалифицированными кадрами в сложившихся условиях не представляется воз-
можным уже на протяжении нескольких лет. В системе МВД России только несколько образовательных организаций осуществляют обучение по указанной узкой специальности, среди них Санкт-Петербургский университет МВД России. Однако и этого недостаточно. Другие варианты, предусматривающие увеличение количества профессиональной подготовки указанной категории сотрудников полиции в современных условиях, например, получить подготовленных профессионально обученных кадров для работы в должности УУП из других служб и подразделений ОВД, маловероятны.
Стоит заметить, что для всех сотрудников ОВД на регулярной основе проводятся занятия по правовой, служебной, огневой и физической подготовке. При этом какого-либо иного дополнительного обучения, необходимого для исполнения служебных обязанностей при работе со специальным контингентом, не проводится, нет и занятий по психологии. Таким образом, УУП не обладают теми необходимыми психологическими качествами и умениями при работе с ранее судимыми лицами, имеющими рецидив, в особенности с поднадзорным лицами, которые имеют устоявшиеся криминальные взгляды, что, безусловно, вызывает немало сложностей при работе с ними. Как следствие этого, эффективность индивидуальной профилактики, в особенности с поднадзорными, остается на низком уровне, о чем свидетельствуют негативные данные статистики.
Данные проблемы объясняют недостаточность в квалифицированных кадрах подразделения УУП. Кроме того, сотрудник, назначенный на должность УУП, не получивший специального образования (назначен на должность из иного подразделения, службы; получивший высшее юридическое образование вне системы МВД России, и принятый на службу в полицию), столкнувшись с разносторонним выполнением должностных обязанностей, не может полноценно работать и исполнять служебные обязанности, поэтому покидает данное подразделение (переводится, увольняется), что в определенной мере и объясняет постоянную текучку и некомплект подразделений УУП.
С целью снижения оттока кадров из подразделения УУП в качестве одного из путей решения предлагают предусмотреть дополнительные меры по укомплектованию штатной численности подразделений УУП, в том числе привлечения дополнительных претен-
дентов на должности УУП за счет социальных и правовых преимуществ, например, льготное исчисление выслуги лет при назначении пенсий сотрудникам полиции, увольняемым с должностей УУП [11, с. 93].
Нельзя не признать тот факт, что за короткий промежуток времени (1-2 года), принятие управленческого решения о массовом наборе сотрудников на должности УУП не позволит кардинально улучшить ситуацию. Ведь, как известно, УУП как специалиста необходимо готовить годами. Формально можно перевести сотрудников из других подразделений, заполнив некомплект, но данная мера может отрицательно сказаться и на работе ОВД в целом.
Анализируя вышеизложенное, предлагаем рассмотреть иной путь решения имеющейся проблемы. Так, в отличие от образовательной системы МВД России уголовно-исполнительная система России располагает достаточно развитой сетью образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку кадров для органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания. В состав образовательных организаций высшего образования ФСИН России входят семь высших учебных заведений, один филиал; в образовательные организации дополнительного профессионального образования ФСИН России входят: Высшие академические курсы Академии ФСИН России, факультеты повышения квалификации высших учебных заведений ФСИН России, 3 института повышения квалификации, 2 межрегиональных учебных центра, 30 учебных центров и пунктов территориальных органов ФСИН России [12, с. 12-13].
Ко всему прочему, в ходе проведения занятий по профессиональной психологической подготовке у сотрудников ФСИН России формируются:
1) необходимые психологические знания для адекватной оценки и учета психологических аспектов служебной деятельности;
2) профессионально важные психологические качества (эмоциональная устойчивость, наблюдательность, внимательность и др.);
3) психологическая устойчивость для преодоления трудностей профессиональной деятельности, в том числе в экстремальных условиях [13].
Дополнительно на занятиях по физической подготовке формируются и отрабатываются:
1) готовность сотрудников к действиям в экстремальных ситуациях пресечения противоправных действий со стороны спецконтингента;
2) готовность к силовому пресечению противоправных действий с использованием физической силы и специальных средств в условиях, максимально приближенных к реальным ситуациям.
Из всего вышеизложенного надлежит сделать выводы:
Во-первых, уголовно-исполнительная система располагает достаточно развитой сетью образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку кадров.
Во-вторых, сотрудники уголовно-исполнительной инспекции имеют специальную профессиональную подготовку по работе со спецконтингентом.
В-третьих, сотрудники уголовно-исполнительной инспекции обладают готовностью и навыками к действиям в экстремальных ситуациях пресечения противоправных действий со стороны спецконтингента, готовностью к силовому пресечению противоправных действий, максимально приближенных к реальным ситуациям.
В-четвертых, на сотрудников уголовно-исполнительной инспекции возложен узкий круг служебных обязанностей по исполнению и контролю за исполнением наказаний, установленных судом.
Литература
1. Федеральный закон от 06.04.2011 № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // СПС «КонсультантПлюс».
2. Приказ МВД России от 29.03.2019 № 205 «О несении службы участковым уполномоченным полиции на обслуживаемом административном участке и организации этой деятельности» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Московской области «Проблемы социальной адаптации (ресоциа-лизации) лиц, освобожденных из мест лишения свободы» М., 2013.
4. URL: https://70.xn—b1aew.xn—p1ai/news/ item/15227339.
5. URL: https://genproc.gov.ru/upload/iblock/ 034/sbornik_12_2019.pdf.
6. URL: https://genproc.gov.ru/upload/iblock/ caf7sbornik_7_2020.pdf.
В-пятых, поднадзорные лица в своем прошлом находились в местах лишения свободы, то есть относятся к спецконтингенту. Кроме того, на них по решению суда возложены определенные ограничения и запреты. По своей сути установление ограничений и запретов по решению суда, является разновидностью наказания. Соответственно проводить и работать с ними надлежит не УУП.
В этом контексте представляется весьма убедительным мнение Г.Ю. Зинина, что исправление лица, совершившего преступление, не заканчивается временными рамками срока лишения свободы. «Трансформация форм и средств исправления и привития правопос-лушания в период установления административного надзора говорит об изменении интенсивности воспитательного воздействия. При этом в постпенитенциарный период важную роль в тесной взаимосвязи исправитель-но-предупредительного процесса играет ФСИН России» [14, с. 417]. Думается, что с данным суждением следует согласиться.
Таким образом, на основании вышеизложенного, с учетом целесообразности и оптимизации деятельности УУП, нами предлагается исключить из профилактического учета ТОВД на районном уровне поднадзорных и лиц, освобожденных из мест лишения свободы, с автоматической постановкой на про-фучет в уголовно-исполнительные инспекции по территориальности.
Bibliography
1. Federal law № 64-FL of 06.04.2011 «On administrative supervision of persons released from places of deprivation of liberty» // LRS «Consult-antPlus».
2. Order of the Ministry of internal Affairs of Russia dated 29.03.2019 № 205 «On serving as a precinct police Commissioner in the served administrative area and organizing this activity» // LRS «Con-sultantPlus».
3. Special report of the Commissioner for human rights in the Moscow region «Problems of social adaptation (re-socialization) of persons released from prison». M., 2013.
4. URL: https://70.xn—b1aew.xn—p1ai/news/ item/15227339.
5. URL: https://genproc.gov.ru/upload/iblock/ 034/sbornik_12_2019.pdf.
6. URL: https://genproc.gov.ru/upload/iblock/caf/ sbornik_7_2020.pdf.
7. Statistical data of the CSI fku «Giac of the
7. Статистические данные ЦСИ ФКУ «ГИАЦ МВД России»: форма отчетности 518 «Надзор».
8. Статистические данные ЦСИ ФКУ «ГИАЦ МВД России»: форма отчетности 578 «Профилактика».
9. URL: https://life.ru/p/1175045.
10. Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Консультан-тПлюс».
11. Репьев А.Г. Оценка эффективности деятельности участковых уполномоченных полиции на основе статистических данных: анализ, планирование, прогнозирование // Труды Академии управления МВД России. 2018. № 1 (45).
12. Профессиональная подготовка сотрудников уголовно-исполнительной системы: учебное пособие. Вологда, 2012.
13. Приказ Минюста РФ от 27.08.2012 № 169 «Об утверждении Наставления по организации профессиональной подготовки сотрудников уголовно-исполнительной системы».
14. Зинин Г.Ю. О некоторых особенностях правового воздействия в постпенитенциарный период // Уголовно-исполнительное право. 2018. Т. 13(1-4), № 4.
Ministry of internal Affairs of Russia» reporting form 518 «Supervision».
8. Statistical data of the CSI fku «Giac of the Ministry of internal Affairs of Russia» reporting form 578 "Prevention"».
9. URL: https://life.ru/pA175045.
10. Federal law №» 342-FL of 30.11.2011 «On service in the internal Affairs bodies of the Russian Federation and amendments to certain legislative acts of the Russian Federation» // LRS «ConsultantPlus».
11. Rep'ev A.G. Evaluation of the effectiveness of police district commissioners based on statistical data: analysis, planning, forecasting // Proceedings of the Academy of management of the Ministry of internal Affairs of Russia. 2018. №» 1 (45).
12. Professional training of employees of the penitentiary system: a textbook. Vologda, 2012.
13. On approval of the Instruction on the organization of professional training of employees of the criminal Executive system: order of the Ministry of justice of the Russian Federation №2 169 of August 27, 2012.
14. Zinin G.Yu. On some features of legal impact in the post-penitentiary period // Criminal Executive law. 2018. Vol. 13 (1-4). № 4.
