CC BY
38
Раздел 3. Административная деликтология
ЛИПИНСКИЙ Д.А., доктор юридических наук, профессор, [email protected] Департамент магистратуры; Тольяттинский государственный университет,
445020, г. Тольятти, ул. Белорусская, 14
LIPINSKY D.A.,
Doctor of Legal Sciences,
professor,
Graduate Department;
Tolyatti State University,
Belorusskaya St. 14, Tolyatti, 445020,
Russian Federation
МУСАТКИНА А.А., кандидат юридических наук, доцент, [email protected] Департамент бакалавриата; Тольяттинский государственный университет,
445020, г. Тольятти, ул. Белорусская, 14
MUSATKINA А.А., Candidate of Legal Sciences, associate professor, [email protected] Undergraduate Department; Tolyatti State University, Belorusskaya St. 14, Tolyatti, 445020, Russian Federation
О НЕЗАКОННОЙ АЛЬТЕРНАТИВНОСТИ НЕКОТОРЫХ ДИСЦИПЛИНАРНЫХ САНКЦИЙ*
Аннотация. В статье исследуются альтернативные меры дисциплинарной ответственности, предусмотренные постановлениями Правительства Российской Федерации, регулирующими дисциплину труда отдельных категорий работников. На основе анализа норм Трудового кодекса Российской Федерации и судебных решений авторы приходят к выводу о существовании коллизий между требованиями данного кодекса, прямо устанавливающими вид нормативного правового акта, в котором должны быть закреплены меры дисциплинарного воздействия, отличающиеся от предусмотренных в Трудовом кодексе Российской Федерации. Таким актом является федеральный закон. Анализируется юридическая природа лишения специального права, которое предусмотрено рядом постановлений Правительства Российской Федерации в отношении специальных субъектов дисциплинарной ответственности. По мнению авторов, в случае принятия специальных законов о дисциплине отдельных категорий работников в них не должна содержаться указанная мера ввиду ее уголовно-правовой и административно-правовой природы. Обосновывается, что одновременно с принятием указанных выше законов необходимо внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусмотрев специальные составы правонарушений на транспорте, которые и закрепляли бы меры ответственности в виде лишения специального права.
Ключевые слова: дисциплинарная ответственность; специальная дисциплинарная ответственность; дисциплина труда; меры дисциплинарной ответственности; дисциплинарное правонарушение; виды дисциплинарных правонарушений; законность; правопорядок.
ON THE ILLEGAL ALTERNATIVITY OF SOME DISCIPLINARY SANCTIONS
Annotation. The alternative disciplinary measures provided by the resolutions of the Government of the Russian Federation regulating the labor discipline of certain categories of workers are analyzed in the article. Basing on the analysis of the norms of the Labor Code of the Russian Federation and court decisions, the authors come to the conclusion that there are conflicts between the requirements of this code, which directly establish the type of a normative legal act, in which disciplinary measures, different from those provided by the Labor Code of the Russian Federation, must be fixed. This act is a Federal Law. The legal nature of the deprivation of special right, which is provided by a number of resolutions of the Government of the Russian Federation with respect to special subjects of disciplinary liability,
* Статья подготовлена при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ), проект N 17-03-00022 ОГН «Альтернативные санкции в механизме реализации дифференциации и индивидуализации юридической ответственности».
is analyzed. According to the authors' opinion, in case of the adoption of special laws concerning the discipline of certain categories of workers, they should not contain this measure due to its criminal law and administrative law nature. It is substantiated that it is necessary to amend the Code of Administrative Offences of the Russian Federation simultaneously with the adoption of the abovementioned laws. These amendments should provide for special elements of offences committed on transport, which would also fix the measures of liability in the form of deprivation of special right.
Keywords: disciplinary liability; special disciplinary liability; labor discipline; disciplinary measures; disciplinary offence; types of disciplinary offences; legality; law and order.
Согласно устоявшемуся в правовой доктрине мнению дисциплинарная ответственность подразделяется на общую, которая предусмотрена нормами Трудового кодекса Российской Федерации (далее -ТК РФ), и специальную, которая закреплена в положениях и уставах о дисциплине, а также в федеральных законах, регулирующих прохождение различных видов государственной службы. Кроме того, она предусмотрена в нормативных правовых актах для лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В связи с этим дисциплинарную ответственность можно считать комплексным межотраслевым институтом в системе права. Комплексность обусловлена тем, что в ее состав входит несколько относительно самостоятельных субинститутов: общей дисциплинарной ответственности; специальной дисциплинарной ответственности; дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих, которая является разновидностью специальной дисциплинарной ответственности; дисциплинарной ответственности лиц, занимающих государственные должности.
В единый межотраслевой институт их позволяют объединить наличие общих мер юридической ответственности; схожие основания; специфика объекта посягательства и другие признаки (подробное обоснование данного межотраслевого образования дано нами в другой работе, в связи с чем в рамках настоящей статьи указанная проблема не рассматривается) [1]. Существование специальных субинститутов дисциплинарной ответственности обусловлено процессами специализации отечественного права. На наличие базовой отрасли и профилирующих со специальными отраслями права обратил в свое время внимание С.С. Алексеев [2, с. 34], а объективные процессы, которые происходят в системе отечественного права, неизбежно затра-
гивают и отдельные правовые институты с субинститутами, для которых свойственны два противоположных процесса специализации и унификации. Специализация характеризуется тем, что происходит относительное обособление группы норм, которые рассчитаны на специфику тех или иных общественных отношений. В этом смысле нормы нескольких разновидностей специальной дисциплинарной ответственности как раз и обусловлены различными элементами общественных отношений. На наш взгляд, в этом находит свое проявление принцип дифференциации юридической ответственности.
Альтернативные санкции дисциплинарной ответственности законодатель закрепляет на основе действия принципа дифференциации юридической ответственности с целью обеспечения правоприменителем реализации принципа индивидуализации юридической ответственности. Именно поэтому в ст. 192 ТК РФ предусмотрен альтернативный перечень мер дисциплинарной ответственности: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям. На выбор меры дисциплинарного взыскания должны влиять характер и степень общественного вреда совершенного правонарушения, личность виновного, форма вины, поведение субъекта до и после совершения правонарушения и другие обстоятельства.
Интересным для анализа представляется перечень мер специальной дисциплинарной ответственности, которые также являются проявлением принципа дифференциации юридической ответственности. Вместе с тем в процессе законодательного закрепления юридической ответственности и ее реализации должен соблюдать -ся общеправовой принцип законности, а также ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, в которой провозглашается, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федераль-
ным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Следует обратить внимание на возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральными законами.
Согласно ч. 2 ст. 192 ТК РФ «федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине (часть пятая статьи 189 настоящего Кодекса) для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания». Однако между положениями, которые предусмотрены ч. 5 ст. 189 и ч. 2 ст. 192 ТК РФ, существует коллизия. Из требований ч. 5 ст. 189 ТК РФ следует, что положения и уставы о дисциплине должны быть приняты на уровне федерального закона, а в ст. 192, кроме федеральных законов, законодатель не указывает на вид нормативного правового акта, которым может быть закреплено положение о дисциплине или устав о дисциплине. Между тем в настоящее время действует целый комплекс нормативных правовых актов, принятых на уровне постановлений Правительства Российской Федерации и предусматривающих меры специальной дисциплинарной ответственности.
Вступает в противоречие с ч. 5 ст. 192 и ч. 4 ст. 192 ТК РФ. В ней указывается, что «не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине». Законодатель наряду с федеральными законами перечисляет и иные виды нормативных правовых актов. В статье 330 ТК РФ законодатель вновь отмечает только один вид нормативного правового акта - федеральный закон, которым могут быть установлены меры специальной ответственности. Так, «дисциплина работников, труд которых непосредственно связан с движением транспортных средств, регулируется настоящим Кодексом, а также положениями (уставами) о дисциплине, если такие положения (уставы) о дисциплине установлены федеральными законами» (ст. 330 ТК РФ).
Проведенный анализ нормативных правовых актов показывает, что в настоя-
щее время действуют следующие постановления Правительства Российской Федерации: от 23 мая 2000 г. N 395 «Об утверждении Устава о дисциплине работников морского транспорта»*; от 21 сентября 2000 г. N 708 «Об утверждении Устава о дисциплине работников рыбопромыслового флота Российской Федерации»**; от 22 сентября 2000 г. N 715 «Об утверждении Устава о дисциплине экипажей судов обеспечения Военно-Морского Флота»***; от 25 августа 1992 г. N 621 «Об утверждении Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации»****.
Все уставы о дисциплине были приняты до вступления в силу ТК РФ и соответствовали положениям КЗоТ РСФСР от 9 января 1971 г. Трудовой кодекс Российской Федерации вступил в силу с 1 февраля 2002 г., в связи с чем было более чем предостаточно времени, чтобы принять соответствующие федеральные законы, регулирующие различные виды специальной дисциплинарной ответственности.
Существующее положение с задержкой принятия различных федеральных законов «О дисциплине...» могло быть нивелировано, если бы в указанных выше постановлениях Правительства Российской Федерации были предусмотрены меры дисциплинарной ответственности, которые идентичны мерам, установленным в ТК РФ. Однако анализ данных нормативных правовых актов показывает совершенно иное. Наряду с такими мерами дисциплинарной ответственности, как замечание, выговор и увольнение по соответствующим основаниям, в них предусмотрены: строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; изъятие дипломов у капитанов и лиц командного состава рыбопромыслового флота Российской Федерации на срок до трех лет; лишение машиниста права управления локомотивом, мотор-вагонным подвижным составом, специаль-
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. N 33. Ст. 2311.
** Там же. 2000. N 40. Ст. 3965.
*** Там же. Ст. 3966.
**** Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации. 1992. N 9. Ст. 608.
ным самоходным подвижным составом, права управления дрезиной, а также свидетельства помощника машиниста и помощника указанных выше железнодорожных подвижных средств.
Следует отметить, что Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992 г. N 621 «Об утверждении Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации» стало предметом рассмотрения в высшей судебной инстанции. В определении Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2003 г. N КАС03-23 меры дисциплинарной ответственности признаны незаконными. При этом высшая судебная инстанция обосновала свою позицию тем, что статьями 192 и 330 ТК РФ предусмотрена возможность закрепления дополнительных видов дисциплинарных взысканий только федеральным законом*.
Вводя дополнительные альтернативы и расширяя перечень мер дисциплинарной ответственности, законодатель стремился соблюдать принцип дифференциации и создавать предпосылки для реализации принципа индивидуализации. Но одновременно существует и принцип законности, который в иерархии принципов юридической ответственности находится на уровень выше. Его действие обязательно для всех субъектов общественных отношений, в том числе для законодателя и правоприменителя. Кроме того, в теоретических разработках, посвященных принципу законности и верховенству федерального закона, неоднократно указывалось, что меры юридической ответственности должны устанавливаться только на уровне федерального закона [3, с. 8; 4, с. 213].
На основе системного анализа норм ТК РФ, а также решения высшей судебной инстанции можно сделать вывод, что все положения и уставы, регламентирующие дисциплинарную ответственность субъектов, которые приняты на уровне не законов, а постановлений Правительства Российской Федерации, не соответствуют данному кодексу. Примечательно, что суд не принял во внимание положения ч. 2
ст. 423 ТК РФ, согласно которой «изданные до введения в действие настоящего Кодекса нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации по вопросам, которые в соответствии с настоящим Кодексом могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих федеральных законов». Очевидно, что суд руководствовался конституционным положением о допустимости ограничений прав и свобод человека только федеральным законом, а также положениями ст. 5 ТК РФ (трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права), согласно которым «постановления Правительства Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу».
Еще раз подчеркнем, что, по нашему мнению, все положения (уставы) о дисциплине труда, которые приняты на уровне постановлений Правительства Российской Федерации, предусматривающие дополнительно к существующим в ТК РФ специальные меры дисциплинарной ответственности, являются не соответствующими ТК РФ, и признание их таковыми остается только вопросом времени и обращения в суд того или иного субъекта, к которому будет применена указанная санкция, либо необходимо дождаться, когда же отреагирует Прокуратура Российской Федерации в защиту неопределенного числа граждан. Кроме того, с момента вступления в силу ТК РФ прошло более шестнадцати лет, и остаются непонятными причины, по которым законодатель в течение такого длительного времени так и не принял «пакет» законов, регулирующих специальные виды дисциплинарной ответственности. Известен только один нормативный правовой акт подобного рода - Федеральный закон от 8 марта 2011 г. N 35-ФЗ «Устав о дисциплине работников организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты в области использования атомной энергии»**. Таким образом, остается только ожидать принятия федеральных зако-
* Гарант: справ.-правовая система. 11К1_: ИНр:// base.garant.rU/12130074/#block_1111
** Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 11. Ст. 1504.
нов, регулирующих вопросы специальной дисциплинарной ответственности. Однако в настоящее время проекты таких федеральных законов не внесены в порядке законодательной инициативы.
Как отмечалось ранее, дифференциация юридической ответственности непосредственно связана с принципом индивидуализации. На первом уровне действия принципа дифференциации юридической ответственности законодателем «распределяются» меры юридической ответственности на основе различных критериев по отраслевым институтам путем внесения соответствующих изменений или дополнений в существующие нормативные правовые акты, а иногда (что происходит достаточно редко) формируется новый институт юридической ответственности. Содержание проблемы заключается в том, что законодатель должен руководствоваться юридической природой тех или иных мер, общественной вредностью того или иного правонарушения, не должно допускаться дублирование и создание коллизий.
В связи с этим вызывает возражение «вторжение» некоторых мер специальной дисциплинарной ответственности в сферу регулирования, присущую административной ответственности. В качестве примера можно привести такие меры дисциплинарной ответственности, как «изъятие дипломов у капитанов судов»; «изъятие документов, дающих право на управление железнодорожными транспортными средствами». Употребление понятия «лишение специального права» с очевидностью вытекает из указанных мер, так как именно данные документы дают право на управление транспортным средством. Лишение специального права -это мера административной ответственности и уголовной ответственности, а изъятие документов, предоставляющих то или иное право, выступает способом, который обеспечивает данное наказание, лишая субъекта юридической возможности пользоваться тем или иным правом [4, с. 120].
Следует отметить, что в Особенной части КоАП РФ за конкретные административные правонарушения предусматривается наказание в виде лишения права управления судном, например в ст. 11.7 «Нарушение правил плавания». В статье 1.1 КоАП РФ указано: «законодательство
об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях». Как аксиома звучит и положение том, что наказуемость и «иные уголовно-правовые последствия определяются только настоящим Кодексом» (ст. 3 УК РФ). Примечательно, что верхний предел лишения специального права по дисциплинарным уставам превышает в три раза нижний предел уголовного наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, которое устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания (ч. 2 ст. 47 УК РФ).
Исходя из этого меры юридической ответственности, существенно ограничивающие права граждан, должны быть предусмотрены соответствующим нормативным правовым актом, который закрепляет особый порядок их реализации. В связи с этим аксиоматичным представляется и утверждение о том, что административный процесс и уголовный процесс предоставляют больше прав и свобод субъекту, совершившему правонарушение, в сравнении с дисциплинарном производством, в котором даже и само дело о правонарушении может рассматривать субъект, не обладающий специальными познаниями в области юриспруденции.
Вполне понятно, что в ведомственном правовом регулировании введение подобных мер основано на том, что субъекты обращаются с источниками повышенной опасности, от соблюдения ими разнообразных требований зависит не только их собственная жизнь, но и жизнь и здоровье сотен, а иногда и тысяч людей, экологическая и техносферная безопасность. Однако возникает вопрос о длительности законодательных мер по устранению противоречий. Правительство Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы и вправе внести проекты соответствующих федеральных законов на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Таким образом, существует необходимость принятия специальных федеральных законов, регулирующих дисци-
плину труда отдельных категорий работников народного хозяйства. М.В. Яхина считает, что именно в них должны быть закреплены меры в виде лишения права машиниста управления железнодорожным составом, изъятия дипломов у капитанов судов [6, с. 9]. Если принять во внимание указанную позицию, то меры ответственности, обладающие уголовно-правовой и административно-правовой природой, будут предусмотрены в ином нормативном правовом акте, сущность которого совершенно другая. Проблема заключается и в том, что анализ главы КоАП РФ, посвященной административным правонарушениям на транспорте, показывает, что в ней содержатся составы правонарушений, не охватывающие всех правонарушений, совершаемых работниками, на которых распространяется специальная дисциплинарная ответственность. Выход из сложившейся ситуации видится в одновременном принятии пакета законов, регулирующих различные виды специальной дисциплинарной ответственности, и внесении дополнений в КоАП РФ. При этом в КоАП РФ составы с мерами ответственности в виде лишения специального права должны быть сформулированы по типу бланкетных с отсылкой к федеральным законам, регулирующим дисциплину отдельных категорий работников народного хозяйства. Типичные же для дисциплинарной ответственности меры в виде замечания, выговора, строгого выговора, предупреждения о неполном служебном соответствии должны содержаться в соответствующих будущих федеральных законах, а не в КоАП РФ.
На основании того, что производство по делам об административных правона-
рушениях не отличается оперативностью и динамичностью, как дисциплинарное производство, возможен риск того, что лицо, представляющее опасность, продолжает управлять железнодорожным составом, морским судном и т.п., ставя под угрозу жизни сотен людей. Представляется целесообразным закрепление меры защиты (не являющейся мерой ответственности) в виде временного отстранения данного лица на период расследования.
Итак, в завершение необходимо сделать выводы.
1. В целях реализации положений ТК РФ, устранения противоречий необходимо принятие федеральных законов: «Устав о дисциплине работников морского транспорта»; «Устав о дисциплине работников рыбопромыслового флота Российской Федерации»; «Устав о дисциплине экипажей судов обеспечения Военно-Морского Флота»; «Устав о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации». Альтернативные меры, отличающиеся от мер, предусмотренных в ТК РФ, в виде строгого выговора, предупреждения о неполном служебном соответствии, могут содержаться в настоящих нормативных правовых актах. Включение в них норм, предусматривающих меры в виде лишения специального права, представляется недопустимым.
2. Одновременно с принятием указанных выше федеральных законов необходимо внесение изменений в КоАП РФ, направленных на включение специальных составов административных правонарушений на транспорте, в которых следует предусмотреть меры ответственности в виде лишения специального права.
Список литературы
1. Институт юридической ответственности / Д.А. Липинский [и др.]; под ред. Д.А. Липинского. М.: РИОР, 2017. 236 с.
2. Алексеев С.С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. 264 с.
3. Станкин А.Н. Верховенство федерального закона в Российской Федерации: конституционные вопросы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. 22 с.
4. Ефремов А.Ф. Теоретические и практические проблемы реализации принципов законности в Российском государстве: дис. ... д-ра юрид. наук. Самара, 2000. 559 с.
5. Максимов И.В. Административные наказания. М.: Норма, 2009. 464 с.
6. Яхина М.Р. Специальная дисциплинарная ответственность: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2017. 22 с.
References
1. Lipinsky D.A. [i dr.]. Institut yurildicheskoy otvetstvennosti [Institute of Legal Responsibility]. Moscow, RIOR Publ., 2017. 236 p.
2. Alekseev S.S. Struktura sovetskogo prava [Structure of Soviet law]. Moscow, Yuridicheskaya literatura Publ., 1975. 264 p.
3. Stankin A.N. Verhovenstvo federal'nogo zakona v Rossiyskoy Federatsii: konstitutsionnye voprosy. Avtoref. Kand. Diss. [The supremacy of federal law in the Russian Federation: constitutional issues. Autoabstract Cand. Diss.]. Saratov, 2007. 22 p.
4. Efremov A.F. Teoreticheskie i prakticheskie problemy realizatsii printsipov zakonnosti v Rossiyskom gosudarstve. Dokt. Diss. [Theoretical and practical problems of the implementation of the principles of legality in the Russian state. Doct. Diss.]. Samara, 2000. 559 p.
5. Maksimov I.V. Administrativnye nakazaniya [Administrative penalties]. Moscow, Norma Publ., 2009. 464 p.
6. Yahina M.R. Spetsial'naya distsiplinarnaya otvetstvennost'. Avtoref. Kand. Diss. [Special Disciplinary Responsibility. Autoabstract Cand. Diss.]. Moscow, 2017. 22 p.
