CC BY
45
УДК 342.951 ББК 67.401
DOI 10.24411/2414-3995-2020-10178 © Н.В. Малахова, Ю.В. Растяпин, 2020
Научная специальность 12.00.11 - судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
О НЕОБХОДИМОСТИ УЧЕТА ОСОБЕННОСТЕЙ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧАСТКОВЫМИ УПОЛНОМОЧЕННЫМИ ПОЛИЦИИ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ
Наталья Владимировна Малахова,
доцент кафедры административной деятельности ОВД, кандидат юридических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: nv_malakhova@mail.ru; Юрий Викторович Растяпин, старший преподаватель кафедры административной деятельности ОВД Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: office@unity-dana.ru
Аннотация. Статья посвящена особенностям административно-правового статуса иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации. При реализации контрольно-надзорной компетенции в сфере миграции участковые уполномоченные полиции обязаны знать эти особенности и использовать в своей деятельности.
Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность полиции, участковый уполномоченный полиции, миграция, миграционная политика, административно-правовой статус, временно пребывающие инострнные граждане, режим въезда на территорию страны и выезда.
ON THE NEED TO TAKE INTO ACCOUNT THE PECULIARITIES OF THE LEGAL STATUS OF FOREIGN CITIZENS IN THE IMPLEMENTATION OF CONTROL AND SUPERVISION ACTIVITIES BY DISTRICT COMMISSIONERS POLICE IN THE FIELD OF MIGRATION
Natal'ya V. Malahova,
Associate Professor of the Department of Administrative Activities of the Internal Affairs Directorate,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12);
Yuriy V. Rastyapin,
Senior Lecturer of the Department of Administrative Activities of the Internal Affairs Directorate Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. The article is devoted to the peculiarities of the administrative and legal status of foreign citizens in the territory of the Russian Federation. When implementing the control and supervisory competence in the field of migration, district police commissioners are obliged to know these features and use them in their activities.
Keywords: control and supervision activities of the police, police district Commissioner, migration, migration policy, administrative and legal status, temporarily staying foreign citizens, the regime of entry into the territory of the country and exit.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Малахова Н.В., Растяпин Ю.В. О необходимости учета особенностей административно-правового статуса иностранных граждан при осуществлении контрольно-надзорной деятельности участковыми уполномоченными полиции в сфере миграции. Вестник экономической безопасности. 2020;(3):169-73.
В 2018 году была принята Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы, определившая цель, принципы, задачи и основные направления государственной миграционной политики. Основой данной Концепции явился анализ практики регулирования миграционных процессов и современного
понимания национальных и глобальных проблем миграции. По-прежнему декларируется открытость Российской Федерации для иностранных граждан. Особо подчеркивается, что миграционная политика является вспомогательным средством для решения двух взаимосвязанных проблем - демографических и экономических [7].
Внешняя миграция на протяжении всей новейшей истории России выступала важным компенсаторным компонентом сокращения численности населения страны. Миграционный прирост населения России с 1992 по 2016 гг. превысил 9,2 млн человек и компенсировал более 70% естественной убыли. Если бы не было внешней миграции, население России сократилось бы к 2016 г. до 135 млн человек. Россия является одной из крупнейших стран по приему мигрантов. Она превратилась в государство в буквальном смысле с открытыми границами (безвизовый режим со странами СНГ, отсутствие пограничных пунктов на значительном протяжении российско-казахстанской границы и пр.). Многих людей тянет в Россию, прежде всего, в целях получения работы, а также в силу исторических и социально-культурных причин [14, с. 23-26].
Происходящие в России миграционные процессы обусловили необходимость усиления контроля со стороны государства в данной сфере. В целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации функции федерального государственного контроля (надзора) в области миграции возложены на органы внутренних дел. В реализации данной функции задействованы различные подразделения МВД России. В том числе, контрольно-надзорная деятельность в сфере миграции является одной из важнейших среди многочисленных функций участковых уполномоченных полиции. В связи с этим на первый план выходит знание ими Российского законодательства, определяющего законность нахождения иностранных граждан на территории Российского Федерации и, соответственно, особенностей их административно-правового статуса.
Административно-правовой статус иностранного гражданина, находящегося на территории Российской Федерации, основывается на Конституции РФ, Законах Российской Федерации1, а также на общепризнанных принципах и нормах международного права в области основных прав и свобод человека и гражданина, зафиксированных во Всеобщей
декларации прав человека2, Конвенции о защите прав человека и основных свобод3, и др. Большое значение для определения правового статуса иностранного гражданина имеют соглашения между Российской Федерацией и другими государствами.
Административно-правовой статус человека -это комплекс прав и обязанностей, закрепленных нормами права. Он может включать в себя несколько составных элементов: основные (конституционные) права и обязанности (они неотчуждаемы и принадлежат каждому в силу рождения; права и обязанности гражданина конкретного государства; социально-экономические (право на занятие предпринимательской деятельностью, право частной собственности, право на социальное обеспечение, на образование и др.) и другие.
В настоящее время выделяют миграционный статус граждан4 как один из элементов административно-правового статуса иностранных граждан. Нормативного определения понятия миграционного статуса пока не состоялось. В то же время, представляется, что данный статус приобретается иностранными гражданами в период их нахождения на территории иного государства и его особенности зависят от целей, сроков и оснований, дающих право иностранному гражданину законно находиться на территории Российской Федерации. Большое значение при этом имеет режим въезда на территорию страны и выезда. Иностранные граждан прибывают в Российскую Федерацию на основании визы либо в порядке, не требующем получения визы.
В соответствии с положениями Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» выделяется три категории иностранных граждан, имеющих право нахождения на территории Российской Федерации. К таким категориям относятся: временно пребывающие; временно проживающие; постоянно проживающие.
Временно пребывающие в Российской Федерации иностранные граждане - прибывшие в
1 Например, Федеральным законом от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федеральным законом от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральным законом от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». СПС КонсультантПлюс.
2 Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948. // Российская газета, № 67, 05.04.1995.
3 Конвенция о защите прав человека и основных свобод. (Заключена в г. Риме 04.11.1950) // Бюллетень международных договоров, № 3, 2001.
4 См. IV Раздел, п. в, ст. 23 Концепции миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы.
Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и получившие миграционную карту, но не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание.
Отметим, что визовый режим предполагает получение иностранными гражданами специального разрешения (визы) на въезд в Российскую Федерацию. Виза является основным документом, подтверждающим законность их въезда на территорию страны. Порядок визового режима определен Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». По общему правилу иностранные граждане могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из Российской Федерации при наличии визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве1.
Виза - выданное уполномоченным государственным органом разрешение на въезд и пребывание в Российской Федерации или транзитный проезд через ее территорию. Виза может быть однократной, двукратной и многократной. Время пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации определяется сроком действия визы. Срок действия визы может быть продлен во время пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации либо сокращен в тех случаях, когда изменяются условия или перестают существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в РФ.
В зависимости от цели въезда и пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации виза, может быть дипломатической, служебной, обыкновенной или транзитной.
Безвизовый режим предполагает срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина:
- не более девяносто суток суммарно в течение каждого периода в сто восемьдесят суток. При этом непрерывный срок временного пребывания не может превышать девяносто суток;
- определяется сроком действия разрешения на работу для высококвалифицированного специалиста и членов его семьи.
Безвизовый въезд в Российскую Федерацию вне зависимости от цели возможен для граждан иностранных государств, с которыми заключены соответствующие международные соглашения. Такие соглашения заключены, в частности, с государствами СНГ: Азербайджаном, Арменией, Белоруссией, Казахстаном, Киргизией, Молдавией, Таджикистаном, Узбекистаном, Украиной2.
Существуют исключения из указанных правил, которые необходимо знать участковому уполномоченному полиции. Так, для граждан Украины, постоянно проживающих на территориях отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласно Постановлению Правительства РФ от 29.12.2018 № 1744 увеличен срок временного пребывания до 180 суток с даты каждого въезда на территорию Российской Федерации.
Возможность иностранных граждан въезжать в страну без визы может быть также предусмотрена международными договорами Российской Федерации и указами Президента РФ (ч. 1, 2 ст. 24 ФЗ № 114-ФЗ от 15.08.1996 г.). Так, участники международных спортивных, культурных, научных и деловых массовых мероприятий имеют право въезжать в РФ в безвизовом порядке на основании документа, удостоверяющего личность, и аккредитационного удостоверения, выданного организатором мероприятия (Указ Президента РФ от 16.12.2015 № 626; п. 1 Указа Президента РФ от 29.06.2015 № 326). Перечень международных спортивных, культурных, научных и деловых массовых мероприятий, а также сроки пребывания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с участием в таких мероприятиях утверждаются Правительством РФ (пп. «в» п. 1 Указа № 626; пп. «а» п. 3 Указа № 326; Перечень, утв. Распоряжением Правительства РФ от 24.09.2016 № 2015-р).
1 Ст. 24 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
2 См. ст. 1 Соглашения между Правительствами РФ и Азербайджанской Республики от 03.07.1997; ст. 1 Соглашения между Правительствами РФ и Республики Армения от 25.09.2000; ст. 1 Соглашения между Правительствами Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, РФ и Республики Таджикистан от 30.11.2000; ст. 1 Соглашения между Правительствами РФ и Республики Молдова от 30.11.2000; ст. 1 Соглашения между Правительствами РФ и Республики Узбекистан от 30.11.2000; ст. 1 Соглашения между Правительствами РФ и Украины от 16.01.1997. СПС КонсультантПлюс.
Временно пребывающие в Российской Федерации иностранные граждане или принимающая сто-рона1 должны в установленном порядке уведомить территориальный орган МВД России о месте пребывания иностранного гражданина. При этом все иностранные граждане, въезжающие в РФ, в том числе в безвизовом порядке, обязаны заполнить миграционную карту, кроме граждан Белоруссии, которые освобождены от получения и необходимости заполнения миграционной карты2.
По истечении срока действия визы или иного срока временного пребывания у иностранного гражданина возникает обязанность выехать из страны. В то же время этот срок может быть продлен либо сокращен при изменении условий или прекращении существования обстоятельств, в связи с которыми ему был разрешен въезд в страну.
Так, например, срок временного пребывания иностранного гражданина сокращается в случае принятия в отношении него решения о не разрешении въезда в Российскую Федерацию, или продлевается при выдаче разрешения на работу, патента, а также в других случаях предусмотренных ч. 2 ст. 5 ФЗ № 115 от 25.07.2002 г. «О правовом положении иностранных граждан».
При нарушении правил въезда или пребывания в нашем государстве иностранный гражданин приобретает статус незаконно находящегося на территории Российской Федерации и подлежит административной либо уголовной ответственности.
В целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц в отношении некоторых категорий иностранных граждан может быть принято решение о нежелательности пребывания в Российской Федерации. В этом случае они обязаны выехать из страны в установленный срок, в противном случае они подлежат депортации.
Анализ норм права, регулирующих правоотношения в сфере миграции, позволяет выявить наличие еще одной особенности в административ-
1 Принимающей стороной могут являться граждане РФ, иностранные граждане, юридические лица, у которых иностранный гражданин фактически проживает или трудится, администрация гостиницы.
2 Ст. 25.9 Федерального Закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; п. 1 ст. 2 Соглашения между РФ и Республикой Беларусь от 24.01.2006.
но-правовом статусе иностранных граждан. В ряде случаев, указанных в ст. 28 Закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ, выезд иностранных граждан из Российской Федерации может быть ограничен. Например, в случае привлечения к уголовной ответственности за совершение преступления, не выполнения обязательств по уплате налогов и др.
Таким образом, мы рассмотрели положения законодательства, дающие общее представление об особенностях административно-правового статуса иностранных граждан, временно прибывающих на территории нашей страны. При временном или постоянном проживании иностранных граждан, осуществлении ими трудовой и иных видов деятельности на территории Российской Федерации возникают обстоятельства, характеризующие особенности именно их административно-правового статуса, которые необходимо учитывать при реализации контрольно-надзорной функции в сфере правоохраны.
Миграционный статус иностранного гражданина на территории Российской Федерации можно представить как совокупность прав и обязанностей, приобретаемых и реализуемых им в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными правовыми актами и соглашениями, а также комплекс законно установленных ограничений и запретов, юридической ответственности за нарушение правил въезда или нахождения на территории Российской Федерации.
В заключение важно отметить, что контроль полицией за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства режима пребывания и проживания на территории Российской Федерации является важным инструментом в регулировании процессов миграции, позволяющий органам внутренних дел контролировать миграционную ситуацию в стране и выявлять случаи нелегальной миграции, противодействие которой является важной составляющей национальной безопасности Российской Федерации.
Литература
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ,
от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). СПС Консультант-Плюс.
2. Федеральный закон от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». СПС Консуль-тантПлюс.
3. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov. ги - 2019 г.
4. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». СПС Консультант-Плюс.
5. Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». СПС КонсультантПлюс.
6. Федеральный закон от 27.10.2008 № 186-ФЗ «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Беларусь об обеспечении равных прав граждан Российской Федерации и Республики Беларусь на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территориях государств - участников Союзного государства». СПС КонсультантПлюс.
7. Указ Президента РФ от 31.10.2018 № 622 «О Концепции миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы» // Собр. законодательства Российской Федерации, 05.11.2018, № 45, ст. 6917.
8. Постановление Правительства РФ от 16.08.2004 № 413 «О миграционной карте». СПС КонсультантПлюс.
11. Распоряжение Правительства РФ от 15.11.2018 № 2496-р «Об установлении квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации на 2019 год». СПС Консуль-тантПлюс.
12. Приказ МВД России от 27.11.2017 № 891 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, а также форм отметки и бланка документа о разрешении на временное проживание в Российской Федерации». СПС Консуль-тантПлюс.
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы». // Вестник Конституционного Суда РФ, № 4, 2004.
14. Рязанцев С.В., Письменная Е.Е. Внешняя миграционная политика России: социально-правовой аспект // Миграционное право. 2018. № 2.
15. Административная деятельность полиции: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / 2-е изд. перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2019.
