CC BY
62
УДК 504.06
Е.И. Игонин, Р.Р. Шагидуллин
Институт проблем экологии и недропользования АНРТ, e.i.igonin@mail.ru
О НЕОБХОДИМОСТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ И СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
В статье представлен краткий анализ состояния окружающей среды и системы управления природными ресурсами и охраной окружающей среды Российской Федерации. Предложен вариант создания единой федерально-субъектной системы управления природопользованием и охраной окружающей среды.
Ключевые слова: природопользование; охрана окружающей среды; экологическая безопасность.
DOI: 10.24411/2411-7374-2020-10035
Устойчивое развитие РФ предполагает постоянное совершенствование системы государственного управления. В полной мере эта задача осознается руководством страны как важнейшая, в том числе применительно к управлению в области природопользования и ООС. Так, например, в «Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г.» (2010) формирование эффективной системы управления в сфере ООС и обеспечения экологической безопасности обозначено как одно из основных направлений государственной политики в области экологического развития РФ. В «Основах государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года» (Основы ..., 2012) указывается, что формирование эффективной системы управления в области ООС и обеспечения экологической безопасности является одной из основных задач достижения стратегической цели государственной политики в области экологического развития.
Практика показала, что стабильность и эффективность процессов природопользования, скорость и соответствие преобразований в сфере природопользования были несоразмерны содержанию процессов рыночных реформ. Замедление темпов роста экономики отодвинуло на второй план работы по созданию основ и принципов новой государственной экологической политики, которая включает структуру органов управления, экологические программы, механизмы регулирования в области ООС от загрязнения и рационального ре-сурсопользования и т.д. Вместе с тем, достижение надлежащего качества окружающей среды требует определенных согласованных действий и нали-
чия последовательного подхода к непрерывному совершенствованию системы управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, регулирования состояния окружающей среды (Игонин Е., Игонин М., 2018).
Комиссией по проведению административной реформы Правительства РФ проводятся работы по оптимизации структуры и штатной численности федеральных министерств в целях повышения эффективности работы госаппарата. Параметры реформы госаппарата закреплены двумя постановлениями, одно из них (№1829 от 16.11.2020 г.) устанавливает единые требования к структуре федеральных министерств и ведомств. Второе определяет численность сотрудников, включая территориальные подразделения (№1830 от 16.11.2020 г.). Данными постановлениями решаются вопросы повышения эффективности бюджетных расходов, но не предлагаются меры полновесной реформы, в частности, оптимизации на всех уровнях (федеральном, округа и региональном) системы и структуры управления природопользования и ООС.
Обоснованность претензий о необходимости реформирования системы и структуры управления природопользованием и ООС подтверждается анализом объективных информационно-аналитических материалов.
Прежде всего, интенсивному негативному воздействию подвергаются атмосферный воздух, водные ресурсы и почвы - основные элементы природной среды, необходимые всему живому, являющиеся индикаторами состояния окружающей среды. Экологическая обстановка в каждом регионе РФ определяется природно-климатически-
ми условиями, воздействием промышленности и транспорта на окружающую среду.
Суммарная масса выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферу в РФ в 2018 г. составила 32327 тыс. т, что на 0.8% выше показателя 2017 г. и всего на 0.1% ниже показателя 2010 г. (Государственный ..., 2018), Выбросы вредных (загрязняющих) веществ от передвижных источников составили 15259 тыс. т, в том числе от автотранспорта - 15108 тыс. т, от железнодорожного транспорта - 151 тыс. т., что на 4.6%, 4.6% и 6.3%, соответственно, выше показателей 2017 г. и на 15.3%, 15.3% и 14.4%, соответственно, выше показателей 2010 г.
С 2014 г. наблюдается непрерывный рост общей массы выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферу, а с 2012 г. произошло их перераспределение: объем выбросов от стационарных источников сократился на 13.1%, а от передвижных источников вырос на 18.9%. Доля автомобильных транспортных средств с возрастом более 10 лет и экологическим классом «Евро-0» не уменьшается и составляет около 50% от всего количества транспортных средств.
В 46 городах РФ (21% от числа городов с регулярными наблюдениями за загрязнением атмосферного воздуха на сети Росгидромета; проводились в 246 городах на 667 станциях) уровень загрязнения воздуха в 2018 г. оценивался как высокий и очень высокий (индекс загрязнения атмосферы ИЗА>7), в 60% городов - как низкий.
В городах с высоким и очень высоким уровнями загрязнения атмосферного воздуха проживает 13.4 млн. человек, что составляет 12% городского населения РФ.
По данным регулярных наблюдений Росгидромета за 2014-2018 гг., средние за год концентрации взвешенных веществ не изменились, диоксида серы, диоксида азота, оксида азота и оксида углерода снизились на 3-16%, бенз(а)пирена и формальдегида увеличились на 4-9% (табл. 1).
В 2018 г. количество городов, где средние за год концентрации какой-либо примеси превышают 1 ПДК, составило 143 единицы, что на 2.9% (или 4 города) выше показателя 2017 г. и на 30.9% (или на 64 города) ниже уровня 2010 г., что обусловлено повышением в 2014 г. по сравнению с прежним значением ПДКс с формальдегида более чем в 3 раза. Если учитывать прежнюю ПДК формальдегида, то количество городов, где средние концентрации какой-либо примеси превышают 1 ПДК, в 2018 г. составило бы 192 вместо 143, что на 7.2% (или на 15 городов) ниже показателя 2010 г. В 2018 г. доля городов, где наблюдается сверхнормативное загрязнение атмосферного воздуха,
4/2020
в общем числе городов с наблюдениями составила 58 %; в 2010 г. данный показатель составил 83 % и сохранялся до 2013 г. на уровне не ниже 81%, однако из-за введенного в 2014 г. изменения ПДК формальдегида величина показателя составила не 79%, а 69%.
В 2018 г. количество городов, в которых максимальные концентрации превышают 10 ПДК, составило 37 единиц, что на 2,6 % (или на 1 город) ниже значения 2017 г. и на 14.0% (или на 6 городов) ниже показателя 2010 г.
Резкое уменьшение количества городов не связано со снижением загрязнения атмосферного воздуха в этих городах, а явилось преимущественно результатом изменения ПДК, с формальдегида, что привело к занижению оценки уровня загрязнения атмосферного воздуха данным веществом и, соответственно, величины ИЗА.
В 2018 г. в список городов с наибольшим уровнем загрязнения воздуха в РФ были включены 22 города, что на 4.8% (или на 1 город) выше уровня
2017 г. и на 38.9% (или на 14 городов) ниже показателя 2010 г. С учетом действующей до 2014 г. ПДКсс формальдегида в приоритетный список в
2018 г. были бы включены 34 города, что на 3.0% (или на 1 город) выше уровня 2017 г. и на 5.6% (или на 2 города) ниже уровня 2010 г.
Загрязнение водных объектов остается одной из основных экологических проблем для промыш-ленно развитых регионов Поволжья, Урала, Кузбасса, Северного Кавказа.
За период 2010-2018 гг. структура сброшенных сточных вод в целом оставалась практически неизменной. В частности, наблюдались незначительные колебания доли нормативно-чистых вод от 62.6% (30798 млн. м3) в 2010 г. до 62.1% (24885 млн. м3) в 2018 г. Доля загрязненных сточных вод снизилась с 33.6% (16516 млн. м3) в 2010 г. до 32.8% (13135 млн. м3) в 2018 г.
Отмечается неустойчивая тенденция сокращения сброса в водные объекты загрязненных сточных вод, не прошедших никакой очистки. Так, в 2014 г. по сравнению с предыдущим 2013 г. объем грязных стоков, не прошедших очистку, возрос на 9% (с 2962.96 млн. м3 до 3228 млн. м3), а в 2015 г. по сравнению с 2014 г. сброс загрязненных стоков без очистки снизился на 3.7%, в 2016 г. по сравнению с 2015 г. - увеличился почти на 10%.
Отмечено, что не отвечает санитарно-гигиеническим и рыбохозяйственным нормативам качество воды большинства водных объектов РФ, так как около 40% сбрасываемых в них сточных вод относится к категории «загрязненных». Почти половина населения страны вынуждена пользоваться водой, не соответствующей санитарно-гигие-
ническим требованиям из-за плохой водоочистки и неудовлетворительного состояния коммунальных водопроводов.
По данным Росгидромета, экстремально высокие уровни загрязнения поверхностных пресных вод на территории РФ в 2018 г. отмечались, на 133 водных объектах в 631 случае (в 2017 г. - на 128 водных объектах в 624 случаях), высокие уровни загрязнения - на 312 водных объектах в 2112 случаях (в 2017 г. - на 330 водных объектах в 2121 случае).
Всего в 2018 г. было зарегистрировано 2743 случая экстремально высокого и высокого загрязнения по 35 основным вредным (загрязняющим) веществам. Следует отметить, что в течение последних пяти лет количество случаев экстремально высокого загрязнения практически не менялось, а количество случаев высокого загрязнения имело тенденцию к незначительному сокращению. Случаи экстремально высокого загрязнения в 2018 г. были зафиксированы на 187 пунктах наблюдения, высокого загрязнения - на 452 пунктах.
По показателям основного критерия гигиенической оценки загрязнения почв за период 2014— 2018 гг. отмечается значительное загрязнение почв тяжелыми металлами (среднее значение не ниже 3 ПДК, 3 ОДК или 9 фоновых) во многих промышленных центрах России.
Анализ состояния окружающей среды показывает, что, несмотря на предпринимаемые усилия, отмечается тренд в сторону постоянного сниже-
Таблица 1. Тенденция изменений средних за год концентраций примесей в городах РФ, 2014-2018 гг. Table 1. The trend of annual average changes of impurities concentrations in cities of RF, 2014-2018
Примеси Impurities A number of cities Количество городов The trend of annual average changes of concentrations for a year, % Тенденция изменений средних за год концентраций, %
Взвешенные вещества Suspended substances 208 0
Диоксид азота Nitrogen dioxide 226 -14
Оксид азота Nitric oxide 133 -13
Диоксид серы Sulphur dioxide 224 -3
Оксид углерода Carbon monoxide 195 -16
Бенз(а)пирен Benz (a)pyrene 176 +9
Формальдегид Formaldehyde 152 +4
ния параметров ее качества.
На ООС в РФ выделяется порядка 0.7% валового внутреннего продукта (табл. 2), что явно не соответствует требованиям той экологической ситуации, которая сложилась сегодня в стране. При этом удельные показатели негативных воздействий на окружающую среду в расчете на душу населения и единицу валового внутреннего продукта в России являются одними из самых высоких в мире.
Рост затрат на ООС имел и продолжает иметь место в основном не за счет увеличения физических объемов природоохранной и природосберегающей деятельности, а за счет ценового фактора. Так, в 2013 г. по сравнению с 2012 г. рост физического объема затрат на ООС с устранением инфляционного фактора, то есть в сопоставимых ценах, составил менее 2% (при общем индексе роста рассматриваемых издержек в текущих ценах, равном 7.5%). В 2015 г. по сравнению с 2014 г. отмечалось ощутимое падение рассматриваемого физического объема суммарных природоохранных и природосберегающих затрат: уменьшение составило 7.2% (при общем индексе роста в текущих ценах, равном 8.4%).
В 2016 г. эти издержки по сравнению с предыдущим годом уменьшились также на 7.2 % при росте в текущих ценах на 1.5%. В 2017 г. рассматриваемые затраты в текущих ценах возросли по отношению к 2016 г. более чем на 10%; в сопоставимых ценах это увеличение составило менее 3%.
Что же касается 2018 г., то данные издержки в текущих ценах увеличились по отношению к предшествующему году на 9.7%, а в сопоставимых ценах уменьшились на 1.4%. Физический рост затрат был отмечен в этом отчетном году лишь по позициям «обращение с отходами» и «сохранение биоразнообразия и охрана природных территорий».
Вместе с тем информация, содержащаяся в государственных докладах, о финансировании природоохранных мероприятий, не содержит сведений:
о наличии оценки результатов планирования природоохранными ведомствами бюджета не по распределению средств, а по достиже-
нию эффективности проведенных расходов;
о методике расчета потребностей в финансировании природоохранной деятельности, в основе которой должна лежать база предыдущих лет, а не реальные потребности, что не позволяет обеспечивать объективный подход к направлению средств федерального бюджета, эффективность бюджетного процесса в решении важнейших экологических проблем;
об учете фактических расходов ведомств природоохранного комплекса и базовых параметрах их финансирования, в результате чего средства федерального бюджета, выделенные на выполнение природоохранных мероприятий, не дают должного эффекта.
Система и структура государственного управления в сфере природопользования и ООС достаточно сложна и громоздка, в связи с чем остается одной из проблемных сфер в современной России, которая нуждается в коренной перестройке, и с этим согласны многие эксперты. Свое отношение к данной проблеме высказал в ноябре 2019 г. первый вице-премьер, министр финансов РФ А. Силуанов, который предлагал «задуматься о возможности сокращения числа надзорных органов»; данное предложение вписывается в решения постановлений Правительства РФ по оптимизации численности госслужащих.
Из анализа международного опыта следует, что инвестиции в совершенствование экологической политики, укрепление системы и структуры управления природопользованием и ООС, создание стимулов для модернизации промышленности, позволяют остановить и повернуть вспять деградацию окружающей среды.
Согласно статье 77 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти. В настоящее время в России нет жесткой модели устройства единой системы органов государственной власти в сфере управления природопользованием и ООС.
Несмотря на закрепленное в Конституции РФ (ст. 1, 5, 65, 77) двухуровневое государственное управление (федеральный и субъектов федерации - субъектный), в настоящее время система управления в сфере природопользования и ООС представляет собой систему, состоящую из органов:
федерального уровня управления (Министерство природных ресурсов и экологии РФ, федеральные службы и агентства);
субфедеральных - управления федеральными округами (департаменты окружающей среды и экологической безопасности);
территориального управления по субъектам
(межрегиональные управления Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования, межрегиональные (межсубъектные) бассейновые водохозяйственные управления и
др);
управления субъекта (министерства/департаменты экологии и природных ресурсов).
Предполагалось, что министерства и ведомства, расположенные на разных уровнях управления, наделенные соответствующей компетенцией, будут действовать по принципам субординации, в духе сотрудничества, на основе целесообразного распределения административных полномочий и функций. На практике получилось так, что каждый стал позиционировать себя как самостоятельный «контрольно-надзорный» орган, обеспечивающий соблюдение природоохранных требований, а не «управляющий» природными ресурсами и состоянием окружающей среды. Законодательно они не несут никакой ответственности за рациональное природопользование и качество окружающей среды. Действия природоохранных органов по применению экономических инструментов направлено на сбор платежей за природопользование и негативное воздействие на окружающую среду, а не на изменение поведения природополь-зователей в части уменьшения их воздействия на окружающую среду. В обеспечении соблюдения нормативных актов в сфере природопользования и ООС упор делается на количество правоприменительных действий, а не на достижение природоохранных целевых показателей.
Сложившаяся система управления природопользованием и ООС, принятие законов и подзаконных актов, ограничивающих надзорную деятельность, привели, прежде всего, к ослаблению роли государственных специально уполномоченных природоохранных служб, а нормативно-правовое разграничение объектов государственного экологического надзора на федеральные и региональные не способствовало снижению случаев нарушения природопользователями требований экологического законодательства.
Анализ деятельности специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и ООС, действующих на различных уровнях управления, указывает на отсутствие системного, взаимоувязанного регулирования отношений в этой сфере, что искажает конституционный смысл их соотношения (ст. 72, 77 Конституции РФ). Набор реализуемых мер не обременен системностью и не связан единой государственной стратегией, не направлен на конкретные целевые показатели обеспечения качества ОС, и не рационализирован.
Таблица 2. Затраты на ОСС* (в фактически действовавших ценах, млрд. рублей) Table 2. Expenses for environmental protection * (in actual prices, bln. rubles)
2010 r. 2015 r. 2016 r. 2017 r. 2018 r. Индексы физического объема затрат* Physical volume indices*
2015 г., % к 2014 г. 2016 г., % к 2015 г. 2017 г. % к 2016 г. 2018 г. % к 2017 г.
Объем затрат на ООС Environmental costs 372.4 562.4 590.9 652.7 715.8 92.8 92.8 102.7 98.6
в том числе: на охрану атмосферного воздуха и предотвращение изменения климата including: protection of atmospheric air and prevention of climate change 80.1 104.0 102.3 122.8 130.9 80.7 91.9 114.7 99.8
на сбор и очистку сточных вод for collection and treatment of waste water 169.2 234.1 235.6 239.1 246.9 90.9 92.9 97.2 96.2
на обращение с отходами for waste management 41.5 68.5 66.7 79.5 91.7 97.6 90.1 114.7 107.7
на защиту и реабилитацию земель, поверхностных и подземных вод for the protection and rehabilitation of land, surface and ground waters 17.2 38.0 44.5 33.6 30.7 91.3 108.1 72.1 84.2
на сохранение биоразнообразия и охрану природных территорий to preserve biodiversity and protect natural areas 23.0 45.9 37.2 37.2 41.1 115.5 76.4 115.6 105.9
прочие others 41.5 72.1 105.9 140.5 174.4 101.1 97.2 104.5 98.0
Объем затрат на ООС, % к ВВП Expenditures on environmental protection, % of gross domestic product 0.8 0.7 0.7 0.7 0.7 - - - -
* изменения совокупных затрат в сопоставимой оценке, т.е. с устранением влияния цен. changes in total costs in a comparable estimation, i.e. with the elimination of influence of prices.
К серьезным недостаткам существующей системы управления в сфере природопользования и ООС следует также отнести:
отсутствие четкой координации между отдельными ведомствами природно-ресурсного блока и неотлаженность организационной структуры природоохранных органов, служб, инспекций, надзоров, как на федеральном, так и региональном уровнях;
совмещение некоторых функций по использованию ресурсов и контролю за природопользованием в рамках одного ведомства;
дублирование некоторых функций в рамках одного ведомства;
недостаточно высокий уровень оперативного и эффективного взаимодействия федеральных и региональных структур управления состоянием
окружающей среды;
совмещение в ряде ведомств хозяйственных и контрольных функций;
недоработки законодательства, несоответствия между законами о местном самоуправлении, об ООС, а также положениями об органах охраны окружающей природной среды и о регулировании использования природных ресурсов;
отсутствие единообразия в структуре и ведомственной подчиненности специально уполномоченных федеральных (территориальных) органов и органов субъектов в сфере ООС;
низкий статус специально уполномоченных органов управления в сфере ООС в структуре государственного управления.
Разновекторность действий и отсутствие единых подходов при реализации государственной
экологической политики позволяют принимать управленческие решения в пользу текущих задач, которые имеют признаки хаотичности. Выдача специально уполномоченными федеральными органами различного уровня природоохранных разрешений носит раздробленный характер, в которых не учитываются региональные особенности.
Разделение деятельности в сфере природопользования и ООС на федеральном уровне между несколькими уполномоченными органами в настоящее время создает препятствия для осуществления эффективного управления и надзора в сфере природопользования и ООС. Исходя из чего система управления должна быть адаптивной, т.е. изменять свою структуру и способы функционирования в соответствии с накопленным опытом работы и меняющимися условиями, и целями управления.
Приведенный выше ситуационный анализ позволяет выделить ряд ключевых вопросов, решение которых важно для создания единой эффективной системы и структуры управления природопользованием и ООС в РФ и реализовать положения ряда принятых документов, упомянутых выше.
Государственная система управления в сфере природопользования и ООС должна эволюционировать путем перехода на принципиально новую платформу, которая способна объединить в себе комплексное управление текущими процессами, встроенный механизм постоянного изменения этих процессов и инновационные технологии. Необходима повсеместная интеллектуализация государственного управления со структурной оптимизацией на всех уровнях и применением интеллектуальных управленческих технологий при оптимальном использовании потенциала гражданского общества и национальных ресурсов, материальных, финансовых, кадровых, научно-технологических, информационных и природных. Для этого нужно использовать самые передовые 1Т-технологии и аналитические платформы.
Исходя из сложности, многоплановости и дефицита бюджетных средств, предлагается создать организационно федерально-субъектную систему и структуру управления в области природопользования, ООС и обеспечения экологической безопасности. Управлять природопользованием и ООС должен один орган, поскольку объект управления - природа - один, неразделим, и процесс природопользования, несмотря на видовую дробность, также один.
Создание меньшего числа уровней управления природопользованием и ООС, за счет сокращения малоэффективных федеральных служб и агентств,
внеконституционных субфедеральных и межрегиональных (межсубъектных) структур, обеспечит повышение надежности коммуникаций и оперативности системы управления. Сокращение уровней управления позволят ограничить дальнейшее расширение полномочий госорганов, даже если такое расширение кажется обоснованным.
Обоснованием формирования федерально-субъектной системы и структуры управления в области природопользования, ООС и обеспечения экологической безопасности служит то, что невозможно оперировать старыми организационными формами, перешедшими из дорыночной экономики, которые не удовлетворяют требованиям устойчивого развития, создают опасность деформации самих задач управления.
Структурный подход к системе позволит упорядочить задачи, распределить полномочия и ответственность всех уровней власти. Любой системе свойственна структурированность, элементы которой благодаря наличию связей образуют единое целое. Структура и система тесно связаны между собой, но это не одно и тоже понятие. Именно эффективно действующая структура характеризует конкретную систему со стороны ее строения, пространственно-временного расположения частей, устойчивых взаимосвязей между ее элементами. Главной характеристикой качества структуры любой экономической системы является сбалансированность, пропорциональность ее частей (подсистем).
Управление в области природопользования и ООС должно базироваться на следующих основных принципах:
единства системы, состоящей из единого федерального органа государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации;
разграничения предметов ведения между единым федеральным органом государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации на основе разграничения сфер и компетенций их деятельности;
равноправия между единым федеральным органом государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий;
разделения функций природопользования и ООС;
обеспечения приоритетов, гарантирующих право граждан на благоприятную окружающую среду;
подконтрольностью органов государственного управления;
гарантированного административного и судебного порядка обжалования решений органов
управления;
ответственности органов управления и государства за решения, приведшие к отрицательным последствиям в области природопользования и состояния окружающей среды, и непринятие мер по обеспечению надлежащего качества окружающей среды;
информирования и гарантирования права на получение достоверной информации в области состояния окружающей среды;
научной обоснованности и экспертизы принимаемых решений.
Создание эффективной единой федерально-субъектной системы органов управления природопользованием и ООС необходимо осуществлять в соответствии с задачами и функциями, которые охватывают такие направления, как учет природных ресурсов, организация мониторинга окружающей среды, осуществление планирования и научного прогнозирования в области использования, воспроизводства и охраны природных объектов и ресурсов, проведение экологического надзора, обеспечение экономической эффективности производства, связанного с природопользованием.
В дальнейшем создание единой федерально-субъектной системы управления природопользованием и ООС надлежит закрепить в законодательных актах, поскольку система представляет собой совокупность элементов, взаимодействующих между собой в пространстве и времени, функционирование которых направлено на достижение общей цели.
В качестве основного элемента единой федерально-субъектной системы управления природопользованием и ООС необходимо рассматривать орган, наделенный определенной специальной компетенцией, в структуру которого должны входить управления с правами юридического лица и органы государственной власти субъектов федерации. При установлении компетенции органа управления в сфере природопользования и ООС важным моментом является достижение необходимого соответствия между функциями и полномочиями.
Принято считать, что, во-первых, содержание полномочий в полной мере должно вытекать и обусловливаться содержанием функций соответствующего федерального и субъектного органа управления. Во-вторых, объем полномочий должен строго соответствовать объему осуществляемых функций, эффективно обеспечивать реализацию каждой функции относительно каждого объекта управления. Следует отметить, что распределение компетенции между различными органами определяется функциональным назначением и
характером выполняемых задач.
При данном подходе, и в целях ликвидации монополии, становится очевидным, что единым государственным федерально-региональным органом, обеспечивающим рациональное природопользование и ООС в общенациональном масштабе, должно стать после соответствующей реорганизации центральное для всех субъектов федерации Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (наделенное особыми правами), несущее исключительную ответственность за состояние окружающей среды при условии исключения из Положения о нем практических функций. В его систему необходимо включить органы управления в сфере природопользования и ООС субъектов РФ. К основным задачам этого министерства следует отнести:
формирование единого природоохранного законодательства;
формирование единой федерально-субъектной системы и структуры управления в сфере природопользования и ООС;
координацию деятельности федерально-субъектных органов в области рационального природопользования и ООС;
разработку и реализацию общенациональных программ (индикативных планов) в области рационального природопользования и ООС (воздушная и водная среда, отходы производства и потребления, питьевая вода, опасные вещества, ядохимикаты, радиоактивное заражение, шумовое загрязнение, междисциплинарные проблемы);
проведение научных исследований и разработок в области рационального природопользования и ООС;
оказание помощи министерствам и ведомствам субъектов, а также местным органам управления в вопросах рационального природопользования и ООС, организация их взаимодействия.
Государственная единая федерально-субъектная система управления рациональным природопользованием и состоянием окружающей среды должна действовать в соответствии со следующими принципами:
законности, являющейся конституционной и выражающейся в точном и неукоснительном соблюдении в управленческой деятельности всех нормативно-правовых актов, принятие верного решения в случае коллизии применяемого законодательства;
приоритета ООС, подразумевающее, что управленческие решения должны приниматься в соответствии с требованиями ООС, при этом использование одних природных объектов должно осуществляться не во вред другим природным
объектам и окружающей среды в целом;
платности за природопользование и возмещение ущерба в следствии негативного воздействия на окружающую среду;
сочетания централизованного управления природопользованием и ООС с местным самоуправлением, под которым подразумевается как недопустимость ущемления прав и законных интересов в ООС субъекта федерации или органа местного самоуправления системой централизованного управления, так и то, что организация деятельности субъекта федерации или местных органов самоуправления в сфере природопользования и ООС не должна осуществляться в ущерб государственным интересам и интересам других территорий;
сочетания демократического подхода с единоначалием в управлении природопользованием и ООС, которое, с одной стороны, предусматривает максимальное вовлечение населения в процесс ООС, а с другой - сочетает расширение демократических начал с точно определенной индивидуальной ответственностью каждого за свои действия в сфере ООС;
обязательным установлением критериев, мониторинга (анализ, оценка и прогноз) качества государственной системы управления и всех соответствий «цель - процесс - структура» государственного системного управления.
Главным лицом, ответственным за эффективное функционирование государственной федерально-субъектной системы и структуры управления рациональным природопользованием и состоянием окружающей среды, должен быть министр охраны окружающей среды и природных ресурсов, наделенный соответствующими правами.
Заключение
Состояние системы и структуры управления в области природопользования и ООС в РФ указывает на то, что де-факто ее экологическая политика основана на применении административно-командных методов регулирования и платежей за негативное воздействие на окружающую среду, которые как инструмент природоохранного регулирования неэффективны. Многочисленные реорганизации действующей системы в этой области производились без существенного изменения сложившегося соотношения экономических и административных методов. Экономические, информационные и организационные инструменты либо не играют значительной роли, либо еще находятся на стадии формирования, или вообще отсутствуют.
Проведенный анализ, представленный в на-
стоящей статье, показывает, что сложилась удобная ситуация, обусловленная кризисом в связи с пандемией коронавируса, которая позволяет провести полноценную реформу системы и структуры управления природопользования и ООС. Одновременно достаточное сокращение госаппарата на федеральном и региональном уровнях значительно сократит неподъемные бюджетные расходы на государственное управление.
Реформа также позволит повысить эффективность управления в сфере природопользования и ООС, которая кроется не в количестве управленческих структур и увеличении числа уровней управления, а в сбалансированности их компетенций, четком разграничении полномочий, исключении дублирования функций, нормативно-правовом и финансовом обеспечении их реализации.
Список литературы
1. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2018 году». [Электронный ресурс], https://www.mnr.gov.ru (дата обращения: 01.11.2020).
2. Игонин Е.И., Игонин М.Е. Концептуальные основы построения системы государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды в Российской Федерации. Казань: Изд-во АН РТ 2018. 502 с.
3. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс], http://www.garant.ru (дата обращения: 01.11.2020).
4. Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012 г.) [Электронный ресурс], http:// www.garant.ru (дата обращения: 01.11.2020).
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.11.2020 г. №1829 «О структуре центральных аппаратов федеральных министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации».
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.11.2020 г. №1830 «Об оптимизации структуры и численности федеральных государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, федеральных министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации».
7. Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года (разработан Минэкономразвития РФ) [Электронный ресурс]. http://www.garant.ru (дата обращения: 01.11.2020).
References
1. Gosudarstvennyj doklad «О sostoyanii i ob ohrane okruzhayushchej sredy Rossijskoj Federacii v 2018 godu» [State
report «On the state and protection of the environment of the Russian Federation in 2018»]. [Internet resource], https://www. mnr.gov.ru (Accessed: 01.11.2020).
2. Igonin E.I., Igonin M.E. Konceptual'nye osnovy postroeniya sistemy gosudarstvennogo upravleniya v sfere prirodopol'zovaniya i ohrany okruzhayushchej sredy v Rossijskoj Federacii. [Conceptual foundations for building a public administration system in the field of natural resources and environmental protection in the Russian Federation], Kazan': Izd-vo AN RT 2018. 502 p.
3. Konstituciya Rossijskoj Federacii [Constitution of the Russian Federation] [Internet resource], http://www.garant.ru (Accessed: 01.11.2020).
4. Osnovy gosudarstvennoj politiki v oblasti ekologicheskogo razvitiya Rossii na period do 2030 goda (utv. Prezidentom RF 30.04.2012 g.) [Fundamentals of state policy in the field of environmental development of Russia for the period up to 2030 (approved by the President of the Russian Federation on April 30, 2012)] [Internet resource], http://www.garant.ru (Accessed: 01.11.2020).
5. Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 16.11.2020 g. №1829 «O strukture central'nyh apparatov federal'nyh ministerstv, rukovodstvo deyatel'nost'yu kotoryh osushchestvlyaet Pravitel'stvo Rossijskoj Federacii, federal'nyh sluzhb i federal'nyh agentstv, podvedomstvennyh etim federal'nym ministerstvam, federal'nyh sluzhb i federal'nyh agentstv, rukovodstvo deyatel'nost'yu kotoryh osushchestvlyaet Pravitel'stvo Rossijskoj Federacii» [Decree of the Government of the Russian Federation of 16.11.2020 No 1829 «On the structure of the central offices of federal ministries, the activities of which are controlled by the Government of the Russian Federation, federal services and federal agencies subordinate to these federal ministries, federal services and federal agencies, the management of which carried out by the Government of the Russian Federation»].
6. Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 16.11.2020 g. №1830 «Ob optimizacii struktury i chislennosti federal'nyh gosudarstvennyh grazhdanskih sluzhashchih i rabotnikov, zameshchayushchih dolzhnosti, ne yavlyayushchiesya dolzhnostyami federal'noj gosudarstvennoj grazhdanskoj
sluzhby, federal'nyh ministerstv, rukovodstvo deyatel'nost'yu kotoryh osushchestvlyaet Pravitel'stvo Rossijskoj Federacii, federal'nyh sluzhb i federal'nyh agentstv, podvedomstvennyh etim federal'nym ministerstvam, federal'nyh sluzhb i federal'nyh agentstv, rukovodstvo deyatel'nost'yu kotoryh osushchestvlyaet Pravitel'stvo Rossijskoj Federacii» [Decree of the Government of the Russian Federation of 16.11.2020 No 1830 «On optimization of the structure and number of federal state civil servants and employees filling positions that are not positions of the federal state civil service, federal ministries, which are managed by the Government of the Russian Federation, federal services and federal agencies subordinate to these federal ministries, federal services and federal agencies, the activities of which are managed by the Government of the Russian Federation»].
7. Prognoz dolgosrochnogo social'no-ekonomicheskogo razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2030 goda (razrabotan Minekonomrazvitiya RF) [Forecast of long-term socio-economic development of the Russian Federation for the period up to 2030 (developed by the Ministry of Economic Development of the Russian Federation)] [Internet resource], http://www.garant.ru (Accessed: 01.11.2020).
Igonin E.I., Shagidullin R.R. On the necessity of reforming the system and structure of natural resources management and environmental protection.
The article presents a brief analysis of the state of the environment and the system of natural resources management and environmental protection of the Russian Federation. A variant of creating a unified federal-subject system for natural resources management and environmental protection has been proposed.
Keywords: natural resources management; environmental protection; environmental safety.
Информация об авторах
Игонин Евгений Иванович, старший научный сотрудник, Институт проблем экологии и недропользования АН РТ, 420087, Россия, г. Казань, ул. Даурская, 28, E-mail: e.i.igonin@mail.ru.
Шагидуллин Рифгат Роальдович, доктор химических наук, член-корреспондент АН РТ, директор, Институт проблем экологии и недропользования АН РТ, 420087, г. Казань, ул. Даурская, 28, E-mail: shagidullin_@mail.ru.
Information about the authors
Evgeny I. Igonin, Senior Researcher, Research Institute for Problems of Ecology and Mineral Wealth Use of Tatarstan Academy of Sciences, 28, Daurskaya st., Kazan, Russia, 420087, E-mail: e.i.igonin@mail.ru.
Rifgat R. Shagidullin, D.Sc. in Chemistry, Corresponding Member of Tatarstan Academy of Sciences, Director, Research Institute for Problems of Ecology and Mineral Wealth Use of Tatarstan Academy of Sciences, 28, Daurskaya st., Kazan, 420087, Russia, E-mail: shagidullin_@mail.ru.
a
российский журнал прикладной экологии
