CC BY
391
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2013 Юридические науки Выпуск 1(19)
II. КОНСТИТУЦИОННОЕ, МУНИЦИПАЛЬНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
УДК 342.113.1 + 003
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМО ЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ: ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Н.С. Соколова
Помощник судьи
Бердский городской суд Новосибирской области 633010, г. Бердск, ул. Ленина, 45 [email protected]
В статье сформулированы основные проблемы разграничения полномочий между органами исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды, выявлены и обобщены причины их возникновения.
По мнению автора, данный анализ необходим при дальнейшем исследовании разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти в сфере охраны окружающей среды и их роли в реализации конституционного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду.
Ключевые слова: государственное экологическое управление; проблемы разграничения полномочий в сфере охраны окружающей среды
С начала 90-х годов XX столетия и до настоящего времени система и структура федеральных органов исполнительной власти претерпевала неоднократные изменения. При этом на протяжении уже около двух десятилетий основной целью проведения административных реформ являются упорядочение системы государственного управления посредством упрощения структуры и сокращение аппарата органов исполнительной власти Российской Федерации. В течение этого времени организационно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти неоднократно менялся. Соответствующие изменения касались и их наименования, порядка подчинения и сфер их ведения. Безусловно, происходили изменения и в сфере распределения полномочий.
Эффективное разграничение предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти является одной
© Соколова Н.С., 2013
из наиболее важных и глубоко практических задач на современном этапе развития российской государственности.
К сожалению, система государственного экологического управления в настоящее время характеризуется незавершенностью процесса разграничения предметов ведения и полномочий в природоохранной сфере как между федеральными органами исполнительной власти, так и между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что делает ее неэффективной и нерезультативной [8].
Среди многочисленных проблем по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов особое место занимают вопросы законодательства об охране окружающей среды. Право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, закреплено в Конституции
Российской Федерации и напрямую зависит от эффективной реализации конституционно-правовых норм на федеральном и региональном уровне.
Анализ проводимых административных реформ в системе государственного управления за последние двадцать лет позволяет утверждать, что функции в сфере охраны окружающей среды и природопользования были закреплены не за одним органом власти. При этом критерии разграничения обозначенных полномочий до сих пор остаются спорными.
Государственное управление по пользованию и охране природных ресурсов осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы.
В соответствии с Конституцией РФ был принят Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», редакция которого в дальнейшем была уточнена федеральными законами от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. №199-ФЗ и от 18 июля 2011 г. №242-ФЗ [4].
В статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» говорится о том, что охрана окружающей среды является сферой деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц [4].
Для успешного решения социальноэкономических задач, а также задач сохранения благоприятной окружающей среды, в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности необходимо согласованное участие государства и муниципальных образований в природоохранной деятельности.
В главе II Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» определены полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды [4, ст. 5-10 Закона].
Несмотря на законодательное закрепление полномочий органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды, система государственного экологического управления в настоящее время не является эффективной и результативной, характеризуется незавершенностью процесса разграничения предметов ведения и полномочий в природоохранной сфере как между федеральными органами исполнительной власти, так и между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
На наш взгляд, проблемы разграничения полномочий в сфере охраны окружающей среды заключаются в следующем:
1. Огромный массив нормативноправовых актов в сфере охраны окружающей среды. В настоящее время природоохранное законодательство состоит из более 400 федеральных законов и 4000 подзаконных актов, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации [2].
2. В нормативно-правовых актах, регулирующих отношения по охране окружающей среды федерального, регионального и муниципального уровней, имеют место несогласованность, коллизии, неясности. Как указывается в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., «всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868» [3].
Чаще всего коллизии в экологическом законодательстве возникают в результате
принятия региональных нормативных правовых актов, которые нередко противоречат федеральному законодательству, при подготовке нормативных правовых актов не соблюдаются правила законодательной техники, допускаются терминологические ошибки, экологическое законодательство находится в состоянии постоянного реформирования, которое порой происходит бессистемно.
3. В законодательстве отсутствует четкое разграничение и делегирование полномочий органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды, что не позволяют четко установить субъекта ответственности за возможные просчеты.
Так, согласно пункту 5.1.3 постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. №400 (ред. от 08.10.2012) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. №370» Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль и надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр [5]. Как усматривается из постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. №401 (ред. от 11.10.2012) «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет контроль и надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами [7].
В постановлении Правительства РФ от 2 февраля 2010 г. №39 (ред. от 06.10.2011) «Об утверждении Положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, и о внесении изменений в Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» говорится, что государственный горный надзор осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее
территориальными органами, являющимися органами государственного горного надзора, во взаимодействии с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами, являющимися органами государственного геологического контроля [6], а также с природоохранными и иными контрольными органами. Однако, в данном постановлении отсутствует ясное и четкое разграничение полномочий субъектов, уполномоченных осуществлять государственный горный надзор.
4. Отсутствие самостоятельного государственного органа, способного обеспечивать оптимальную территориальную и межведомственную координацию в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды Российской Федерации. Можно выделить три межотраслевых органа специальной компетенции в области охраны окружающей среды: Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство здравоохранения РФ и Министерство сельского хозяйства РФ. Отраслевые органы специальной компетенции осуществляют управление охраной окружающей среды в отдельных отраслях народного хозяйства (промышленность, транспорт, оборона, энергетика и т.д.). В их число следует включить МВД России, Министерство обороны РФ, Федеральную службу безопасности, таможенные органы и т.д. Данный перечень не носит исчерпывающего характера.
Хотелось бы привести следующий пример: в статье 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» полномочия органов местного самоуправления по проведению мероприятий в области охраны окружающей среды конкретно не определены. С одной стороны, это позволяет им быть более самостоятельными в правовом регулировании проведения соответствующих мероприятий; с другой стороны, муниципалитеты не могут обойтись без поддержки в части федерального и регионального законодательства.
Ни Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, являю-
щееся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, ни органы государственной власти субъектов Российской Федерации не обладают полномочиями в оказании помощи в виде методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.
В итоге происходит следующее: крупным муниципальным образованиям не хватает полномочий в области муниципального экологического управления, а небольшие города не справляются с уже предоставленными полномочиями.
Л.А. Тихомирова называет следующие причины возникновения проблем при распределении полномочий в области охраны окружающей среды между федеральными органами исполнительной власти:
«- частое реформирование системы государственного управления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в проведении которого зачастую можно и не увидеть конкретной цели и основной идеи такого реформирования;
- отсутствие общего порядка определения и распределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти;
- отсутствие четких критериев в распределении объектов, подконтрольных разным федеральным органам исполнительной власти, выполняющим смежные функции, а также отсутствие четких критериев в распределении объектов, подконтрольных федеральным органам исполнительной власти и их территориальным органам;
- несвоевременное принятие мер по приведению всей системы нормативных правовых актов в соответствие с внесенными изменениями» [8].
Полагаю, что в качестве причин следует также выделить:
1) отсутствие как такового экологического движения в России как формы воздействия граждан, общественных объединений на деятельность государственных ор-
ганов как исполнительной, так и законодательной власти в целях решения экологических проблем в обществе и в регионах. Именно благодаря судебной практике, сформировавшейся в результате обращений граждан и общественных организаций в компетентные суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в их части; об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, раскрываются все те несовершенства законодательства и неэффективность деятельности того или иного органа государственной власти, в том числе и в сфере охраны окружающей среды;
2) преобладание в России экономических интересов над экологическими. В условиях экономического кризиса природоохранная деятельность финансируется по остаточному принципу. Загрязнение природной среды достигло невероятных за последние годы масштабов. Более 23 тысяч предприятий на сегодня являются мощными загрязнителями окружающей среды - воздуха, недр и сточных вод. С позиций действующего уголовного законодательства их деятельность преступна. И, несмотря на провозглашение права человека на благоприятную для жизни и здоровья окружающую среду перед другими интересами в иерархии социальных ценностей, экономические интересы остаются приоритетными.
Для разрешения вышеуказанных проблем считаем необходимым предпринять следующие шаги:
Во-первых, следует строить принципиально иные взаимоотношения между органами публичной власти различных уровней с учетом современных реалий и прогнозируемых перспектив.
Во-вторых, должна осуществляться координация действий органов государственной власти и местного самоуправления, юридических лиц, граждан и их объединений с целью согласования мероприятий по природоохранной деятельности.
В-третьих, формирование системы органов исполнительной власти по управлению охраной окружающей среды на федеральном, региональном и муниципальном уровнях должно происходить с учетом конкретной экологической ситуации, объективными потребностями в установлении координационных отношений между различными уполномоченными природоохранными субъектами.
В-четвертых, необходимо систематизировать нормативные правовые акты, т.е. осуществлять деятельность по их упорядочению в определенную целостную систему путем ее соответствующей обработки.
В-пятых, необходимо создание независимого самостоятельного государственного органа, способного обеспечивать оптимальную территориальную и межведомственную координацию в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды Российской Федерации.
В-шестых, полномочия по предметам совместного ведения, по которым возникает столкновение различных интересов, необходимо разделить конкретно и закрепить за определенным органом государственной власти на федеральном уровне или же только на уровне субъекта.
Библиографический список
1. Гейт Н.А. О государственном экологическом управлении в России [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Каримов Д.А., Малюхин Д.М. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды // Административное и муниципальное право. 2010. №9.
3. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 20062010 годах [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
4. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды (постатейный)» / (под
ред. А.П. Анисимова) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Об охране окружающей среды [Электронный ресурс]: Федер. закон Рос. Федерации от 10 янв. 2002 г. №7-ФЗ (ред. от 25 июня 2012 г.). [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору [Электронный ресурс]: постановление Правительства Рос. Федерации от 30 июля 2004 г. №401 (ред. от 11 окт. 2012 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Об утверждении Положения о государ-
ственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, и о внесении изменений в Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр [Электронный ресурс]: постановление
Правительства Рос. Федерации от 2 февр. 2010 г. №39 (ред. от 6 окт. 2011 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. №370 [Электронный ресурс]: постановления Правительства Рос. Федерации от 30 июля 2004 г. №400 (ред. от 8 окт. 2012 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Тихомирова Л.А. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» .
BiЫюgraficheskij spisok
1. Gejt КА. О gosudarstvennom ]е^^ь cheskom upravlenii V Rossii ^еккгоппу]
resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPljus».
2. Karimov D.A., Maljuhin D.M. Gosudar-stvennoe upravlenie v oblasti pri-rodopol'zovanija i ohrany okruzhajushhej sredy // Administrativnoe i municipal'noe pravo. 2010. №9.
3. Koncepcija administrativnoj reformy v Rossijskoj Federacii v 2006-2010 godah [Jelektronnyj resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPljus».
4. Nauchno-prakticheskij kommentarij k Fed-eral'nomu zakonu «Ob ohrane okruzhajushhej sredy (postatejnyj)» / (pod red. A.P. Anisimova) [Jelektronnyj resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPljus».
5. Ob ohrane okruzhajushhej sredy [Jelektronnyj resurs]: Feder. zakon Ros. Federacii ot 10 janv. 2002 g. №7-FZ (red. ot 25 ijunja 2012 g.). [Jelektronnyj resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPljus».
6. O Federal'noj sluzhbe po jekologichesko-mu, tehnologicheskomu i atomnomu nad-zoru [Jelektronnyj resurs]: postanovlenie Pravitel'stva Ros. Federacii ot 30 ijulja 2004 g. №401 (red. ot 11 okt. 2012 g.). Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPljus».
7. Ob utverzhdenii Polozhenija o gosudar-stvennom nadzore za bezopasnym vedeniem rabot, svjazannyh s pol'zovaniem nedrami, i o vnesenii izmenenij v Polozhenie o gosudarstvennom kontrole za geologicheskim izucheniem, racional'nym ispol'zovaniem i ohranoj nedr [Jelektronnyj resurs]: postanovlenie Pravitel'stva Ros. Federacii ot 2 fevr. 2010 g. №39 (red. ot 6 okt. 2011 g.). Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPljus».
8. Ob utverzhdenii Polozhenija o Federal'noj
sluzhbe po nadzoru v sfere pri-rodopol'zovanija i vnesenii izmenenij v Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 22 ijulja 2004 g. №370 [Jelektronnyj resurs]: postanovlenija Pravitel'stva Ros. Federacii ot 30 ijulja 2004 g. №400 (red. ot 8 okt. 2012 g.). Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tant-
Pljus».
9. Tihomirova L.A. Konstitucionnye osnovy
razgranichenija predmetov vedenija i
polnomochij Rossijskoj Federacii i ee sub#ektov v oblasti ohrany okruzhajushhej sredy [Jelektronnyj resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tant-
Pljus».
DIVISION OF AUTHORITY BETWEEN THE FEDERAL EXECUTIVE AUTHORITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE FIELD OF ENVIRONMENTAL PROTECTION: THE MAIN PROBLEM
N.S. Sokolova
Berdsky Court of Novosibirsk Region 45, Lenin str., Berdsk, 633010 E-mail: S okolovaND [email protected]
The article sets out the basic problem of delimitation of powers between the executive power in the sphere of environmental protection have been identified and summarized their causes.
According to the author, this analysis is needed for further study of distribution of powers between levels of government in the field of the environment and their role in the implementation of the constitutional rights and civil rights to a healthy environment.
Since the early 90-ies of XX century to the present, the system and structure of federal executive bodies has undergone numerous changes. In this case, for nearly two decades, the main purpose of the administrative reform is to streamline public admin-
istration by simplifying the structure and reducing the staff of the executive authorities of the Russian Federation. During this time, the legal status of the federal bodies of executive power has changed several times. Corresponding changes were also made, and their names, lines of authority and their areas of jurisdiction. Certainly, there have been changes in the distribution of powers.
The effective separation of powers between the different levels of public administration is one of the most important and deeply practical problems of the present stage of development of the Russian state.
Unfortunately, the system of state environmental management is now characterized by the incomplete process of separation of powers in the environmental field as between the federal authorities and between the federal authorities and the state authorities of the Russian Federation, which makes it inefficient and not effective [8].
Among the many problems in the joint jurisdiction of the Russian Federation and its special place in matters of legislation on environmental protection. Everyone's right to a favorable environment, reliable information about its condition and compensation for damage to health or property by ecological violations enshrined in the Constitution of the Russian Federation, and depends on the effective implementation of the constitutional law on the federal and regional level. Analysis of the administrative reform in the public administration over the past two years suggests that the functions in the field of environment and natural resources are not concentrated in a single agency.
The criteria of differentiation designated authority still raise some questions. Public administration use and protection of natural resources of the various governmental bodies with different expertise and operating at different levels. They can be divided into three types: the organs of general competence, the organs of special competence, functional organs.
Keywords: state environmental management; the problems the division of powers in the field of environmental
