CC BY
155ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО И ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС CIVIL LAW AND CIVIL PROCEDURE
УДК 34.4 Б01 10.24411/2618-8236-2019-14306
ББК 64.400
Плата за негативное воздействие на окружающую среду как мера экономико-правового механизма в области охраны окружающей среды
С. В. Брусницына
Челябинский государственный университет, Челябинск, Россия
Статья посвящена плате за негативное воздействие на окружающую среду как одной из мер экономико-правового механизма в области охраны окружающей среды. Автор анализирует правовую природу и основные функции платы за негативное воздействие на окружающую среду в условиях изменения действующего законодательства, выявляет проблемы правового регулирования и практики применения законодательства в рассматриваемой сфере.
Ключевые слова: экономико-правовой механизм в области охраны окружающей среды, плата за негативное воздействие на окружающую среду, экономическое регулирование в области охраны окружающей среды, плата за загрязнение окружающей среды.
Плата за негативное воздействие на окружающую среду (далее — ПНВОС) является одной из правовых мер экономико-правового механизма в области охраны окружающей среды, направленной на компенсацию вреда, причиненного окружающей среде субъектами хозяйственной и иной деятельности и регулирование уровня негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
В условиях реализации «новой» экологической политики ПНВОС приобретает стимулирующий характер и выступает в качестве рыночного механизма в области охраны окружающей среды, целью которого является создание условий материальной заинтересованности субъектов хозяйственной и иной деятельности загрязняющих окружающую среду в реализации мероприятий направленных на снижение негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. В результате реформирования экологического законодательства в рамках реализации Основ государственной политики в области экологического развития на период до 2025 года1, институт платы за негативное воздействие на окружающую среду во взаимосвязи с системой экологического нормирования должен стать одним из способов сохранения благоприятного состояния окружающей среды.
1 См.: Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года : утв. Президентом РФ 30.04.2012 .
Появление в российском законодательстве института платы за негативное воздействие на окружающую среду связано с реализацией одного из принципов охраны окружающей среды, предусмотренного ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды»2 (далее — закон Об ООС) —платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде. Он является производным от известного принципа «загрязнитель платит» (polluterpaysprinciple), впервые упомянутого в рекомендации Организации экономического сотрудничества и развития от 26 мая 1972 г.3 и закрепленного в 1992 г. в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию4 (принцип 16). В отличие от
2 Об охране окружающей среды : Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 133.
3 См.: Recommendation of the Council on Guiding Principles concerning International Economic Aspects of Environmental Policies 26 May 1972 // Организации экономического сотрудничества и развития. URL: http://acts.oecd.org/Instruments/ShowInstrumentView. aspx?InstrumentID=4&Lang=en.
4 Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию : принята в г. Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 г. // Организации объединенных наций (ООН): https://www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-1annex1.htm. Текст документа на русском языке см.: Международное публичное право : сб. документов. Т. 2. М. : БЕК, 1996. С. 135 — 138.
40
международного подхода к содержанию принципа «загрязнитель платит», где, загрязнитель должен, нести расходы, связанные с загрязнением, должным образом учитывая общественные интересы, в российском законодательстве акцент был смещен в сторону платности природопользования, подразумевая, в том числе платность негативного воздействия на окружающую среду в ходе такого природопользования. Но, несмотря на это, принцип платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде стал основой для формирования не только системы природоресурсных платежей, но и платы за «загрязнение» окружающей среды. Его реализация в нормах ЗаконаОб ООС позволила воплотить идею о компенсации экологического вреда, причиненного хозяйствующими субъектами в результате их правомерной деятельности, в отличие от возмещения ущерба, причиненного в результате совершения экологических правонарушений.
Сегодня содержание международного принципа «загрязнитель платит» помимо названного принципа, проявляется еще в одном принципе охраны окружающей среды —обязательность финансирования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность, которая приводит или может привести к загрязнению окружающей среды, мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия, на что обращает внимание и Конституционный суд РФ1. Постановление Конституционного суда РФ от 02.06.2015 № 12-П стало основой для формирования практики применения названного принципа и в системе арбитражных судов по двум основным направлениям: 1) при разрешении споров о возмещении вреда окружающей среде, причиненного негативным воздействием хозяйственной деятельности2; и 2)
1 По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Заполярнефть» : Постановление Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 № 12-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2015. № 4.
2 См.: Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22 августа 2017 г. по делу № А29-10551/2016; Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 06 декабря 2016 г. по делу № А75-4922/2016; Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 25 августа 2016 г. по делу № А75-5298/2016; Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 22 августа 2016 г. по делу № А75-2929/2016 и др.
при разрешении споров о взыскании денежных средств в счет платы за негативное воздействие при сверхнормативном загрязнении3.
Вместе с тем, при рассмотрении споров о взыскании задолженностей по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду4 и споров о возмещении вреда окружающей среде5 в судебной практике сохраняется подход применения традиционного принципа охраны окружающей среды — принципа платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде.
Думается, что реализация измененного в 2014 г. принципа обязательности финансирования природоохранных мероприятий хозяйствующими субъектами в контексте внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду, позволит в будущем обеспечить ее целевой характер, и тем самым будет способствовать выполнению ее основной цели — охране окружающей среды.
В соответствии со ст. 16 Закона Об ООС плата за негативное воздействие на окружающую среду проявляется в установлении обязанности хозяйствующих субъектов, деятельность которых приводит к негативным изменениям качества окружающей среды вносить платежи за загрязнение окружающей среды. Такая обязанность возникает у всех хозяйствующих субъектов, независимо от видов осуществляемой деятельности (производственной или непроизводственной). К таким видам негативного воздействия относятся: 1) выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками; 2) сбросы загрязняющих веществ в водные объекты; 3) хранение, захоронение отходов производства и потребления (размещение отходов).
Обратим внимание, что в редакции Закона Об ООС до декабря 2015 г. было названо больше видов негативного воздействия, и перечень их являлся открытым, что обязывало практически любого хозяйствующего субъекта, деятельность которого тем или иным образом оказывала воз-
3 Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 31 мая 2017 г. по делу № А67-3582/2016; Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 07 сентября 2017 г. по делу № А27-22938/2015; Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 10 августа 2016 г. по делу № А27-17301/2015; Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 22 июня 2016 г. по делу № А03-20394/2015 и др.
4 См.: Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 ноября 2017 г. по делу № А26-1185/2017; Решение Арбитражного суда Ростовской области от 23 ноября 2017 г. по делу № А53-27932/2017; Решение Арбитражного суда Ростовской области от 27 ноября 2017 г. по делу № А53-31615/2017; Решение Арбитражного суда Свердловской области от 27 ноября 2017 г. по делу № А60-41689/2017 и др.
5 См.: Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 28 ноября 2017 г. по делу № А27-16516/2017.
41
действие на окружающую среду, вносить плату за загрязнение. Сейчас же список негативных воздействий сокращен и является закрытым, что исключает распространение обязанности внесения платы за загрязнение на тех лиц, которые этого не делают или делают в минимальном объеме, не причиняя вреда окружающей среде.
В условиях реализации принципа сочетания общего и индивидуального подходов к установлению мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды, статьей 4.2 ЗаконаОб ООС с 1 января 2015 г. вводится категорирование объектов негативного воздействия на окружающую среду (I, II, III, IV категории) в зависимости от уровня их негативного воздействия. В связи с чем, ст. 16.1 названного Закона устанавливает конкретный круг субъектов, обязанных вносить плату за загрязнение окружающей среды с учетом категории объекта хозяйственной и иной деятельности. При этом Закон исключает из их числа лиц, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность исключительно на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду отнесенных к IV категории. Такие объекты обладают следующими признаками: наличие стационарных источников загрязнения окружающей среды, масса загрязняющих веществ в выбросах в атмосферный воздух которых не превышает 10 т в год; отсутствие сбросов загрязняющих веществ в составе сточных вод в централизованные системы водоотведения, другие сооружения и системы отведения и очистки сточных вод, за исключением сбросов загрязняющих веществ, образующихся в результате использования вод для бытовых нужд; отсутствие сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду1. Это могут быть офисные помещения, школы, детские сады и другие аналогичные объекты, не имеющие в своем составе стационарных источников загрязнения окружающей среды (источников выбросов в атмосферный воздух). С объектов^ категории с 2016 г. плата за загрязнение окружающей среды не взимает-ся2.Однако, условием освобождения от ПНВОС названных объектов является наличие у хозяйствующих субъектовсвидетельства о постановке на государственный учет такого объекта3. Но, если у юридического лица или индивидуального
1 Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий : Постановление Правительства Российской Федерации от 28.09.2015 № 1029 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 40. Ст. 5566.
2 Письмо Росприроднадзора от 29.09.2016 г. № АА-03-04-32/20054.
3 О плате за негативное воздействие на окружающую среду : письмо Росприроднадзора от 14 октября 2016 г. № ОД-06-01-35/21270.
предпринимателя имеются одновременно объекты IV категории и объекты, относящиеся к иным категориям (I, II, III), ПНВОС исчисляется и вносится по всем объектам, включая объекты IV категории4.
Интересным и неоднозначным при исследовании платы за негативное воздействие на окружающую среду как меры экономического регулирования в области охраны окружающей среды является вопрос о ее правовой природе, который до сих пор, несмотря на внесенные изменения в Закон Об ООС остается дискуссионным.
Так, существует позиция, в соответствии с которой ПНВОС — это платеж, заменяющий экологический налог и выполняющий некоторые его функции [7, с. 27], при этом предлагается изменить действующий порядок правового регулирования платежей за загрязнение окружающей среды посредством инкорпорации положений, касающихся элементов обложения по данным платежам, в Налоговый кодекс РФ [2, с. 44].
Согласно другой позиции, поддерживаемой Конституционным Судом РФ5, ПНВОС — это специальный публично-правовой платеж неналогового характера. Взимается такой платеж с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. В этом случае ПНВОС рассматривается как форма возмещения экономического ущерба от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в пределах установленных нормативов под контролем государства. Такой платеж носит компенсационный характер и должен устанавливаться на основе принципа эквивалентности, исходя из вида и объема негативного воздействия на окружающую среду (в пределах допустимых нормативов).
При этом установление ПНВОС имеет целью обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и, следовательно, преследует не столько фискальный интерес государства в наполнении казны, сколько общий интерес в сохранении природы и обеспечении экологической безопасности. ПНВОС является обязательным публично-правовым платежом за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное влияние на нее в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия6.
4 О плате за негативное воздействие на окружающую среду : письмо Росприроднадзора от 21 февраля 2017 г. № АС-06-02-36/3591.
5 Определение КС РФ от 10 декабря 2002 г. № 284-О.
6 См.: Определение КС РФ от 23 ноября 2017 г. № 2541-О; Постановления КС РФ от 28 февраля
По мнению Е. В. Марьина, разграничение понятий налога и неналогового платежа приобретает в современных условиях принципиально важный характер. Это и предотвращение перетекания налогов в неналоговые платежи, и ограничение объема самих неналоговых платежей; они, как и налоги, также имеют предел изъятия, превышение которого ведет к распаду хозяйствующего субъекта, либо подавляет деловую активность физического лица [3, с. 96].
Отметим, что изменения, внесенные в Зако-нОб ООС в 2014-2017 гг. установили более четкий порядок исчисления и взимания ПНВОС как специального платежа неналогового характера, но не решили вопроса о ее правовой природе, что подтверждается разработкой и обсуждением законопроекта о дополнении Налогового кодекса РФ главой об экологическом налоге1.
Проект такого федерального закона был подготовлен Минфином России по поручению премьер-министра от 16.03.2018 г. №ДМ-П13-10пр2 и прошел публичное обсуждение на федеральном портале проектов нормативных правовых актов, в результате чего было получено огромное количество замечаний и предложений. Необходимость замены публично-правового платежа неналогового характера экологическим налогом, по мнению Министерства финансов РФ, обусловлено недостаточно эффективным взиманием ПНВОС, вследствие чего финансирование государственных экологических программ осуществляется за счет иных доходов федерального и региональных бюджетов. Введение же экологического налога, по прогнозам Минфина России, позволит увеличить объем поступающих в бюджет платежей природопользователей, необходимых для реализации государственной политики в области экологии, за счет применения предусмотренных налоговым законодательством механизмов обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов. Решить проблему недостаточно эффективного взимания ПНВОС планируется за счет того, что, во-первых, ФНС России обладает всей необходимой информацией о деятельности хозяйствующих субъектов, значит, замена платы за негативное воздействие на окружающую среду экологическим налогом сможет повысить эффективность администрирования за счет более полного охвата потенциальных плательщиков.
2006 г. № 2-П и от 14 мая 2009 г. № 8-П; Определение КС РФ от 10 декабря 2002 г. № 284-О.
1 Проект федерального закона «О внесении изменений части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» размещен на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (ID: 02/04/0818/00083016).
2 URL: http://government.ru/orders/selection/401/31829/ (дата обращения: 10.09.2019).
Во-вторых, сегодня за неуплату ПНВОС как обязательного платежа неналогового характера в РФ предусмотрена только административная (ст. 8.41 КоАП РФ) и специальная (п. 4 ст. 16.4 закона об ООС) ответственности,тогда как за неуплату налогов предусмотрена уголовная ответственность, что должно способствовать более эффективному взиманию ПНВОС.
В то же время в законопроекте есть и некоторые положения, которые могут отрицательно повлиять на развитие института ПНВОС. Так, по мнению М. Шуваловой, законопроект предусматривает довольно непростую процедуру взимания экологического сбора: декларация по экологическому налогу представляется в налоговый орган по месту нахождения предприятия или организации, однако содержащиеся в ней данные об объемах произведенного негативного воздействия на окружающую среду должны быть подтверждены территориальным органом Росприроднадзора (сейчас, декларация о плате за НВОС представляется в Росприроднадзор, он контролирует правильность исчисления платы, полноту и своевременностью ее внесения (п. 5 ст. 16.4, ст. 16.5 закона об ООС). Такая схема, с одной стороны, позволит избежать проблем с представлением недостоверной отчетности в налоговую, сотрудники которой не обладают, по крайней мере пока, необходимой квалификацией для оценки поданной декларации в части правильности исчисления объемов негативного воздействия, отмечают эксперты. С другой — этосущественно усложнит процедуру подачи декларации для плательщиков: своевременность ее представления в налоговую напрямую будет зависеть от оперативности согласования данных с Росприроднадзором (причем само ведомство, вероятно, столкнется с проблемой нехватки кадров для проверки документов в связи с предполагаемым увеличением количества плательщиков).В связи с этим представляется необходимым как минимум определить порядок такого согласования и механизм взаимодействия двух ведомств [6, с. 2].
Кроме того, позиция Минфина о том, что введение экологического налога и его эффективное администрирование позволит увеличить объем поступлений в бюджет противоречит основной цели взимания ПНВОС — охране окружающей среды. Во-первых, основной задачей ПНВОС является минимизация негативного воздействия на окружающую среду, а значит и снижение общего объема платы за загрязнение окружающей среды. Интерес общества заключается не в том, чтобы суммы таких платежей постоянно росли, а в том, чтобы они сокращались, за счет инвестиций хозяйствующих субъектов в их природоохранную деятельность. Соответственно, показателем
43
эффективности института ПНВОС должен быть не рост собираемости платежей за загрязнение окружающей среды, а их сокращение, что будет свидетельствовать о реализации природоохранных мероприятий хозяйствующими субъектами, а значит и снижении негативного воздействия на окружающую среду. Во-вторых, в законопроекте нет никаких специальных положений о том, что средства от ПНВОС должны быть направлены на финансирование природоохранных мероприятий, а увеличение объема поступлений в бюджет не гарантирует их расходование именно на такие мероприятия. Кроме названных, есть и много других замечаний к законопроекту.
Таким образом, независимо от того, каким нормативным правовым актом будет установлена плата за негативное воздействие на окружающую среду, Налоговым кодексом или законом об ООС не решенной остается основная проблема взимания этого платежа — отсутствие ее целевого использования. Пока экологические платежи будут «растворяться» в общем бюджете и тратиться на разные другие мероприятия проблема возмещения вреда окружающей среде так и не будет решена.
Вопрос о правовой природе платы за негативное воздействие на окружающую среду, тесно связан с вопросом об ее основных функциях как меры в области охраны окружающей среды в рамках экономического регулирования.
Как специальный публично-правовой платеж неналогового характера ПНВОС выполняет так называемую фискальную функцию, выражающуюся в отчуждении денежных средств хозяйствующими субъектами, загрязняющими окружающую среду в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и их дальнейшее распределение между бюджетами различных уровней. С 2016 г. (в т. ч. в 2019 г.) в соответствии с Бюджетным кодексом РФ1 40 % от платы за негативное воздействие на окружающую среду поступает в доход бюджетов субъектов РФ, 55 % в бюджеты муниципальных районов и городских округов и только 5 % в федеральный бюджет.
Признание неналогового характера имеет решающее значение, поскольку в отношении платы как неналогового платежа применимы нормы бюджетного законодательства и иных актов в области финансового права. А одним из принципов бюджетной системы признается принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Так, в соответствии со ст. 35 БК РФ, расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финанси-
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.
рования дефицита бюджета. Это значит, что все денежные средства, вносимые в счет платы за негативное воздействие на окружающую среду, не увязаны с расходами бюджета на меры по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия. То есть сбор денежных средств от ПНВОС не подразумевает их целевое использование — обязательноефинанси-рование природоохранных мероприятий. Таким образом, при реализации фискальной функции удовлетворяется именно публичный интерес — пополнение государственной казны.
Вместе с тем, как отмечает Тихомиров Ю.А. «публичный интерес нельзя понимать только как интерес государства, отделенный от интересов граждан, корпораций и в целом всегообще-ства»[5. С. 76].Преследуя публичные интересы, государство, не может оставить без удовлетворения потребностей таких групп общественных отношений как охрана окружающей среды и природопользование [1. С. 109].Поэтому государство, реализуя экологическую функцию, основной целью которой является охрана окружающей среды, осуществляет, например финансирование природоохранной деятельности органов государственной власти (экологический контроль; сбор, удаление отходов и очистка сточных вод; охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания; прикладные научные исследования в области охраны окружающей среды и другие вопросы в области охраны окружающей среды (подп. 6 п. 3 ст. 21 БК РФ)). Финансирование природоохранных программ за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в пределах бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетовпредусмотре-но Стратегией экологической безопасности Российской Федерации2 (п. 32), а также Паспортом национального проекта «Экология»3 в части финансового обеспечения реализации одиннадцати федеральных проектов в рамках реализации единого национального проекта «Экология» (разд. 5).
Однако приоритетной и основной функцией, которую должен выполнять институт платы за негативное воздействие на окружающую среду является не фискальная, а компенсационная функция. Именно компенсационная функция
2 Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года : Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2017. № 17. Ст. 2546.
3 См.: Паспорт национального проекта «Экология» : утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24.12.2018 г. № 16.
обладает признаком целевого характера отчуждаемых денежных средств, что позволяет их использовать именно для проведения мероприятий по восстановлению благоприятного состояния окружающей среды и возмещения ущерба, причиненного природной среде и ее компонентам, а также здоровью человека.
Реализация компенсационной функции на практике обеспечивалась посредством поступления средств, вносимых в счет платы за негативное воздействие на окружающую среду в систему экологических фондов, просуществовавших до 2001 г. Такие фонды выполняли администрирующую функцию — контролировали поступление денежных средств от предприятий. Аккумулированные от внесения платы за негативное воздействие денежные средства расходовались на содержание деятельности системы фондов, которая заключалась исключительно в осуществлении природоохранных задач, направленных на возмещение вреда, причиненного окружающей среде.
С начала 2000-х гг. компенсационная функция утратила приоритетное значение, уступила место фискальной функции — пополнения государственной казны. В итоге, утрата целевого характера средств, вносимых в счет платы за загрязнение окружающей среды, по сути, привела к их «растворению» в общем бюджете, а значит, и невозможности компенсации вреда, причиненного окружающей среде. Становится неизвестным, как и на что, тратятся собранные средства от платы за негативное воздействие на окружающую среду, так как Бюджетный кодекс РФ не обязывает органы государственной власти использовать их исключительно на решение задач в области охраны окружающей среды.
Таким образом, сложившееся правовое регулирование платы за негативное воздействие на окружающую среду, приводящее к невозможности реализации компенсационной функции и замены ее фискальной представляется неверным. Фискальная функция платы за негативное воздействие на окружающую среду не способна должным образом обеспечить реализацию задачи снижения негативного воздействия на окружающую среду, и, приводит к невозможности возмещения посредствам платы за негативное воздействие уже причиненного вреда окружающей среде. Это противоречит сущности и основной идеи взимания платы за негативное воздействие, заложенной при включении рассматриваемого института в российское законодательство. Об этом говорится и в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации, где нецелевое и неэффективное использование средств, поступающих в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду, рассматри-
ваются как внутренние вызовы экологической безопасности (подп. «м» п. 20). В связи с чем в план мероприятий по реализации Стратегии экологической безопасности Российской Федерации включен раздел, предусматривающий проработку вопроса о создании и развитии системы экологических фондов (разд.ХП п.31 Распоряжения Правительства РФ от 29.05.2019 № 1124-р1).
В рамках реализации Основ государственной политики в области экологического развития плата за негативное воздействие на окружающую среду как мера экономического регулирования и рыночный инструмент охраны окружающей среды приобретает стимулирующую функцию. Она выражается в стимулировании субъектов хозяйственной и иной деятельности, загрязняющих окружающую среду к снижению такого негативного воздействия и обеспечению благоприятной окружающей среды. Реализация стимулирующей функции осуществляется посредством установления системы дифференцированных ставок по каждому загрязняющему веществу, которые умножаются на объем такого вещества, поступающего в окружающую среду (платежную базу), и применения с 1 января 2020 годак таким ставкам специальных понижающих коэффициентов(п.п.5,6 ст.16.3 Закона Об ООС). Это должно заинтересовать хозяйствующих субъектов в проведении мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду и внедрению наилучших доступных технологий. Чем меньше оказанного негативного воздействия на окружающую среду — тем меньше размер платежей за загрязнение окружающей среды, а значит и в целом финансовая нагрузка на предприятие.
Кроме того, стимулировать к снижению негативного воздействия на окружающую среду будет и возможность вычитания понесенных затрат на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия из суммы платы за негативное воздействие на окружающую среду, предусмотренная п.11 ст.16.3 закона об ООС. Такими затратами признаются документально подтвержденные расходы лиц, обязанных вносить плату в отчетном периоде на финансирование следующих мероприятий: 1) внедрение наилучших доступных технологий; 2) проектирование, строительство, реконструкция: систем оборотного и бессточного водоснабжения; централизованных систем водоотведения (канализации), канализационных сетей, локальных (для отдельных объектов хозяйственной и (или) иной деятельности)
1 Об утверждении плана мероприятий по реализации Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года : Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29.05.2019 № 1124-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2019. № 23. Ст. 2995.
45
сооружений и устройств по очистке сточных, в том числе дренажных, вод, по переработке жидких бытовых отходов и осадка сточных вод; сооружений и установок по улавливанию и утилизации выбрасываемых загрязняющих веществ, термической обработке и очистке газов перед их выбросом в атмосферный воздух, полезному использованию попутного нефтяного газа; 3) установка: оборудования по улучшению режимов сжигания топлива; оборудования по использованию, транспортированию, обезвреживанию отходов производства и потребления; автоматизированных систем, лабораторий по контролю за составом, объемом или массой сточных вод; автоматизированных систем, лабораторий (стационарных и передвижных) по контролю за составом загрязняющих веществ и объемом или массой их выбросов в атмосферный воздух; автоматизированных систем, лабораторий (стационарных и передвижных) по наблюдению за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды; 4) мероприятия по обеспечению использования и утилизации попутного нефтяного газа. Названные природоохранные мероприятия должны быть включены в план мероприятий по охране окружающей среды или программу повышения экологической эффективности.
Вместе с тем можно выделить и некоторые проблемы, возникающие с зачетом расходов на природоохранные мероприятия в счет ПНВОС. Так, препятствия со стороны органов государственной власти появляются на этапе согласования отчетов о выполненных природоохранных проектах. В качестве оснований отказа хозяйствующим субъектам, в возможности вычитания понесенных затрат на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия из суммы ПНВОС указываются, как доводы по существу затрат, подлежащих зачету (например, утверждается, что они не принесли реального экологического эффекта), так и формальные основания (в формах документов не предусмотрено граф для отражения зачета, зачет невозможно оформить через органы казначейства, отсутствует утвержденный порядок зачета и т. д.)1.
Кроме того, данные затраты, не учтенные при исчислении ПНВОС в отчетном периоде, могут быть учтены в последующие отчетные периоды, но не более чем в течение срока выполнения плана мероприятий по охране окружающей сре-
1 См.: Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25.09.2018 № Ф01-4169/2018 по делу № А79-15744/2017; Постановление АС Восточно-Сибирского округа от 19.05.2016 по делу № А33-20045/2014; Постановление АС Уральского округа от 13.03.2015 по делу № А07-21236/2013.
ды или программы повышения экологической эффективности. Ограничение периода, в течение которого природопользователь вправе засчитывать природоохранные затраты прошлых периодов, с учетом ограничения по размеру корректировки платы значительно снижает стимулирующий эффект механизма корректировки платы: по итогам выполнения природоохранных мероприятий объем и (или) масса выбросов (сбросов) конкретного загрязняющего вещества будет значительно снижена, что влечет уменьшение размера платы по нему и, как следствие, размер затрат, которые могут засчитываться в счет корректировки платы. Если бы период зачета затрат прошлых периодовне ограничивался, то природопользователи пусть и на протяжении длительного периода, но смогли бы зачесть понесенные затраты [4, с. 152].
Кроме названных фискальной, компенсационной и стимулирующей функций, плата за негативное воздействие на окружающую среду как мера экономико-правового механизма в области охраны окружающей средывыполняет и карательную функцию. Карательная функция исходит от обратного: при наличии сверхнормативного загрязнения к предприятию применяются «санкции» экономического характера — с 1 января 2020 г. ставки платы умножаются на повышающие коэффициенты (например, 25, 100), в результате чего на предприятие возлагается повышенная финансовая нагрузка. Если хозяйствующий субъект в течение шести месяцев после наступления сроков, определенных планом мероприятий по охране окружающей среды или программой повышения экологической эффективности не обеспечивает снижение объема или массы выбросов и сбросов загрязняющих веществ, то исчисление за соответствующие отчетные периоды платы за объем или массу выбросов и сбросов загрязняющих веществ, превышающих нормативы допустимых выбросов, нормативы допустимых сбросов или технологические нормативы, происходит с применением коэффициента 100.
Таким образом, институт платы за негативное воздействие на окружающую среду в рамках совершенствования экономического механизма сегодня претерпевает существенные изменения, которые должны стать позитивным шагом к созданию системы мер, способствующих снижению негативного воздействия на окружающую среду. Несмотря на обозначенные проблемы, изменение данного механизма должно привести к повышению эффективности экономического стимулирования хозяйствующих субъектов, направленного на обеспечение снижения ими уровня негативного воздействия на окружающую среду и соблюдения ими экологических требований.
Список литературы
1. Альхименко, В. В. Публичный интерес в административном праве / В. В. Альхименко, Н. Г. Салищева, А. А. Гришковец // Труды Института государства и права Российской академии наук. — 2011. — № 4.
2. Васянина, Е. Л. Вопросы взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду / Е. Л. Васянина // Налоги. — 2014. — № 4.
3. Марьин, Е. В. К вопросу о плате за негативное воздействие на окружающую среду / Е. В. Марьин // Сибирский торгово-экономический журнал. — 2016. — № 1 (22).
4. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) / Л. П. Берназ, И. Н. Жочкина, Н. В. Кичигин и др. ; отв. ред. Н. И. Хлуденева. — Москва : ИЗиСП : Контракт, 2018. — 528 с.
5. Тихомиров, Ю. А. Административное усмотрение и право / Ю. А. Тихомиров // Журнал российского права. — 2000. — № 4.
6. Шувалова, М. Целесообразна ли замена платы за НВОС экологическим налогом? / М. Шувалова // Гарант.ру. — URL: https://www.garant.ru/article/1229647.
7. Ялбулганов, А. А. Правовое регулирование платы за негативное воздействие на окружающую природную среду: обновленная структура платежа / А. А. Ялбулганов // Реформы и право. — 2016. — № 1.
Дата поступления: 18.04.2019
Дата принятия к опубликованию: 22.04.2019
Сведения об авторе
Брусницына Светлана Владимировна — старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Челябинского государственного университета. Челябинск, Россия. Hsv80@mail.ru
Библиографическое описание: Брусницына, С. В. Плата за негативное воздействие на окружающую среду как мера экономико-правового механизма в области охраны окружающей среды / С. В. Брусницына // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. — 2019. — Т. 4, вып. 3. — С. 39 — 47.
Bulletin of Chelyabinsk State University. Series: Law. 2019. Vol. 4, iss. 3. Pp. 39 — 47.
Pay for negative environmental impacts as measures of economic and legal mechanism in the area of environmental protection
S.V. Brusnitsyna
Chelyabinsk State University, Chelyabinsk,Russia. Hsv80@mail.ru
The article is devoted to the payment for the negative impact on the environment as one of the measures of the economic and legal mechanism in the field of environmental protection. The author analyzes the legal nature and main functions of the payment for the negative impact on the environment in the context of changes in the current legislation, identifies the problems of legal regulation and the practice of applying legislation in this area.
Keywords: economic and legal mechanism in the field of environmental protection, payment for negative impact on the environment, economic regulation in the field of environmental protection,payment for environmental pollution.
References
1. Al'himenko V.V., Salishcheva N.G., Grishkovets A.A. Publichnyi interes v administrativnom prave [Public interest in administrative law]. Trudy Instituta gosudarstva i prava Rossiiskoi akademii nauk [Proceedings of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences], 2011, no. 4. (In Russ.).
47
2. Vasyanina E.L. Voprosy vzimaniya platy za negativnoe vozdeistvie na okruzhayushchuyu sredu [Issues of charging fees for the negative impact on the environment]. Nalogi [Taxes], 2014, no. 4. (In Russ.).
3. Mar'in E.V. K voprosu o plate za negativnoe vozdeistvie na okruzhayushchuyu sredu [On the issue of payment for negative environmental impact]. Sibirskii torgovo-ekonomicheskii zhurnal [Siberian Trade and Economic Journal], 2016, no. 1 (22). (In Russ.).
4. Bernaz L.P., Zhochkina I.N., Kichigin N.V. et al. Nauchno-prakticheskii kommentarii k Federal'nomu zakonu ot 10 yanvarya 2002 g. No. 7-FZ «Ob okhrane okruzhayushchei sredy» (postateinyi) [Scientific and practical commentary on the Federal Law of January 10, 2002 No. 7-FZ «On Environmental Protection» (itemized)]. Moscow, IZISP Publ., Contract Publ., 2018. 528 p.(In Russ.).
5. Tikhomirov Yu.A. Administrativnoe usmotrenie i pravo [Administrative discretion and law]. Zhurnal rossiiskogo prava [Journal of Russian Law], 2000, no. 4.(In Russ.).
6. Shuvalova M. Tselesoobrazna li zamena platy za NVOS ekologicheskim nalogom? [Is it advisable to replace the fee for a NIE with an environmental tax?] Garant.ru. Available at: https://www.garant. ru/article/1229647. (In Russ.).
7. Yalbulgan A.A. Pravovoe regulirovanie platy za negativnoe vozdeistvie na okruzhayushchuyu prirodnuyu sredu: obnovlennaya struktura platezha [Legal regulation of fees for negative impact on the environment: an updated payment structure]. Reformy i pravo [Reforms and Law], 2016, no. 1. (In Russ.).
