CC BY
60
Жукова Наталья Владимировна
Об особенностях деятельности участковых уполномоченных полиции в сфере охраны окружающей среды
Освещаются вопросы охраны окружающей среды, связанные с деятельностью участковых уполномоченных полиции. Указывается, что в настоящее время у них недостаточно полномочий для того, чтобы проводить качественную профилактику экологических правонарушений и возбуждать производство по делам об административных правонарушениях в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Предлагается внести изменения и дополнения в некоторые нормативные правовые акты.
Ключевые слова: охрана окружающей среды, нарушение норм об охране окружающей среды, привлечение к административной ответственности, участковый уполномоченный полиции, создание экологических фондов.
About features of activity of district police officers in the field of environmental protection
The article highlights the issues related to the activities of district police officers in the field of environmental protection. It is indicated that at present the district police officers do not have enough powers to carry out quality prevention of environmental offenses and initiate proceedings on administrative offenses in the field of environmental protection and environmental management. It is proposed to amend and supplement some normative legal acts in this regard.
Key words: environmental protection, violation of the norms on environmental protection, bringing to administrative responsibility, district police officer, creation of environmental funds.
Проблемы, связанные с охраной окружающей среды в Российской Федерации, становятся все более актуальными. Так, в государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2017 году» указано на продолжающуюся деградацию земель (в частности, сельскохозяйственного назначения, в которых утрачивается содержание плодородного слоя), их загрязнение, изменение площади; гибель лесных массивов от пожаров и насекомых; нарушения правового режима особо охраняемых природных территорий (незаконные нахождение, проход и проезд) и т.д. [1].
Отдельно в докладе представлены сведения по округам Российской Федерации. В частности, в Южном федеральном округе 13% населения проживают в условиях загрязненного атмосферного воздуха. Как повышенный характеризовался уровень загрязнения атмосферного воздуха в г. Краснодаре, а в г. Ростове-на-Дону он определен как высокий. В Краснодарском крае, по сравнению с остальными семью субъектами, отмечен самый высокий показатель валового объема выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и сбросов в водные ресурсы [1].
Эти, а также другие экологические проблемы (опустынивание земель, исчезновение различных видов растений и животных и т.д.), которых с каждым днем становится все больше, требуют незамедлительного решения. Принимать участие в этом процессе может и должно как все наше гражданское общество, так и отдельные его структуры, в частности органы внутренних дел (далее - ОВД), способные обеспечивать природоохранную функцию государства [2].
Как известно, деятельность сотрудников ОВД реализуется в трех направлениях: административном, оперативно-розыскном и уголовно-процессуальном [3, с. 94-95]. В каждом из этих направлений могут решаться задачи, направленные на обеспечение одного из конституционных прав человека - права на благоприятную окружающую среду (далее - право на БОС) и охрану окружающей среды. Например, осуществляя оперативно-розыскную деятельность, органы внутренних дел предупреждают, пресекают и раскрывают экологические преступления. Уголовно-процессуальная деятельность предполагает расследование экологических преступлений, привлечение виновных лиц к уголовной ответственности. Администра-
125
тивная деятельность включает в себя производство по делам об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды (далее - ООС) и природопользования, профилактику административных правонарушений.
К обязанностям сотрудников ОВД при осуществлении указанной деятельности относятся:
получение и регистрация заявлений об административных правонарушениях в области ООС и природопользования, осуществление проверки этих заявлений и принятие по ним соответствующих мер;
незамедлительное прибытие на место совершения административного правонарушения в области ООС и природопользования, пресечение противоправных деяний;
выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений в области ООС и природопользования, оказание информационно-правового содействия в устранении этих причин и условий; участие в пропаганде эколого-правовых знаний;
в случае обнаружения административных правонарушений в указанной сфере - принятие мер для фиксации их следов, установления субъекта (субъектов) их совершения и последующего направления материалов с целью вынесения по ним соответствующих решений.
В то же время в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) предусмотрено лишь два состава правонарушений в сфере ООС, по которым решения принимают сотрудники ОВД (выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума (ст. 8.22) и эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума (ст. 8.23)). Также выделено четырнадцать составов правонарушений, по которым сотрудники ОВД вправе составлять протоколы об административных правонарушениях (следует отметить, что с июня 2019 г. перечень таких составов увеличился [4]).
Однако, по нашему мнению, полномочия ОВД в сфере ООС недостаточны. Для качественной реализации экологической политики государства, обеспечения права на БОС эти полномочия следует расширить. Считаем, что к деятельности в сфере ООС следует привле-
кать участковых уполномоченных полиции (далее - УУП), которые в соответствии с приказом МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции» выполняют задачи по защите жизни, здоровья, прав и свобод различных категорий граждан, что, конечно, относится и к рассматриваемой сфере (далее -приказ № 1166) [5].
Одним из направлений деятельности УУП является производство по делам об административных правонарушениях. Следует учитывать характер и особенности этой деятельности, предусмотренные приказом № 1166, а именно то, что УУП обязаны знать формы и методы предупреждения правонарушений, особенности обслуживаемой территории, владеть информацией о местах хранения различных средств, которые могут быть опасными для жизни и здоровья граждан. Соответственно, знание своей территории позволяет УУП не только выявлять административные правонарушения в области ООС, вести производство по делам об административных правонарушениях в этой сфере, но и, прежде всего, проводить профилактическую работу среди населения. По нашему мнению, УУП, как никто иной в структуре ОВД, способен реализовать обеспечение права на БОС. Однако в приказе № 1166 обеспечение ООС в числе его обязанностей отсутствует.
Помимо сказанного, УУП могли бы вести производство по делам об административных правонарушениях по восьми составам, предусмотренным гл. 8 КоАП РФ «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования». В частности, это составы, предусмотренные ст. 8.8 (использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению), ст. 8.12.1 (несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе), ст. 8.26 (самовольное использование лесов, нарушение правил использования лесов для ведения сельского хозяйства, уничтожение лесных ресурсов), ст. 8.28 (незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан), 8.30 (уничтожение лесной инфраструктуры, а также сенокосов, пастбищ), ст. 8.35 (уничтожение редких и
126
находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений), ст. 8.39 (нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях), ст. 8.45 (невыполнение требований по оборудованию хозяйственных и иных объектов, расположенных в границах водоохранных зон, сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод).
В настоящее время, например, органами, осуществляющими государственный земельный надзор, рассматриваются дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.8. К таким органам в соответствии с Положением о государственном земельном надзоре относится Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы. Штатная численность этой службы только за период с 2011 по 2015 г. снизилась с 45 тыс. до 35 тыс. человек [6]. В службу входят различные структурные подразделения, а не только те, которые осуществляют государственный земельный надзор, следовательно, количество сотрудников, которые должны заниматься таким надзором, значительно меньше. Если же учесть размер территорий, на которых должен осуществляться надзор, то можно сделать вывод, что данные сотрудники не смогут его обеспечить в надлежащем объеме. К тому же в настоящее время происходят «ослабление и децентрализация государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, сокращение численности государственных инспекторов» [7, с. 217].
Есть и другие аргументы в пользу передачи УУП полномочий вести производство по делам об указанных выше административных правонарушениях. Так, Ф.Г. Мышко отмечает, что лица, осуществляющие свою деятельность в органах государственной власти, обеспечивающих охрану природы, из-за правовой неопытности либо других причин передают материалы в отношении правонарушителей в полицию для возбуждения уголовных дел, хотя фактически деяния влекут за собой административную ответственность [8].
В отличие от лиц, которые обязаны выявлять и привлекать к административной ответственности правонарушителей по указанным выше составам, участковые уполномоченные полиции умеют выявлять административные
правонарушения и собирать доказательства по ним. В своем арсенале они имеют больше форм и способов воздействия на правонарушителей, чем эти лица.
Порой привлечение к административной ответственности затруднено еще и наличием законодательных барьеров. Так, например, сотрудники Министерства природных ресурсов и экологии республики Татарстан для возможности привлечения к административной ответственности за незаконную разработку карьеров использовали материалы, полученные с помощью фото- и видеосъемки транспортных средств, владельцами которых допускались нарушения. Указанные материалы направлялись в государственную инспекцию безопасности дорожного движения для возможности получения сведений о лицах, которым принадлежат эти транспортные средства, однако в предоставлении сведений отказывалось на основании запрета, установленного Федеральным законом «О персональных данных» [9]. При этом внутриведомственное взаимодействие в ОВД достаточно развито, что является дополнительным аргументом в пользу высказанных предложений.
Также можно решить многие проблемы в сфере ООС в различных поселениях за счет штрафов, взысканных по делам об административных правонарушениях, инициированных УУП. Благодаря таким штрафам органы местного самоуправления могли бы создать экологические фонды на местах, за счет поступлений в которые можно было бы решать многочисленные вопросы:
1) осуществление озеленения территорий городских и сельских поселений;
2) восстановление возобновляемых природных ресурсов;
3) привлечение активных граждан к выявлению административных правонарушений в сфере использования природных ресурсов с последующей оплатой их услуг;
4) стимулирование деятельности государственных инспекторов, УУП, в результате которой правонарушители были привлечены к административной ответственности, в виде выплаты им дополнительных премий по результатам их деятельности в этой сфере.
Следует еще учитывать, что правонарушения в сфере ООС и природопользования являются высоколатентными, а ввиду недостаточных сил органов государственной власти, обеспечивающих ООС, наличия юриди-
127
ческих знаний, их выявление затруднено [10, 11, 12].
В связи с изложенным предлагается внести ряд дополнений в действующие нормативные акты:
в КоАП РФ: в ч. 1 ст. 23.3 после слов «Органы внутренних дел (полиция) рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ... статьями» внести дополнение «8.8, 8.12.1.», после цифр «8.23» внести дополнение «8.26, 8.28, 8.30, 8.35, 8.39, 8.45.»;
1. Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. URL: https://gosdoklad-ecology. ru/2017/pochva-i-zemelnye-resursy/sostoyanie-pochv-i-zemelnykh-resursov/section.pdf; https:// gosdoklad-ecology.ru/2017/biologicheskoe-raznoobrazie/lesnye-resursy/section.pdf; https:// gosdoklad-ecology.ru/2017/subjects/yufo/section. pdf (дата обращения: 17.06.2019).
2. Демичев А. А. Природоохранная деятельность полиции // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2016. № 1(35). С. 31-36.
3. Гончаров И.В., Барбин В.В., Киричек Е.В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел: учеб. / под ред. И. В. Гончарова. М., 2014.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 1, ч. 1. Ст. 1; 2018. № 15, ч. I. Ст. 2035.
5. Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции: приказ МВД России от 31 дек.2012 г. № 1166 // Рос. газ. 2013. 27 марта; URL: http://www.pravo.gov. ru, 28.11.2016.
6. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. URL: https://www.unece.org/fileadmin/DAM/hlm/wpla/ sessions/9th_session/day_1_presentations/12_ RUS_Pridankin_PPT.pdf (дата обращения: 17.06.2019).
7. Законность: состояние и тенденции в 2010-2014 гг. Деятельность прокуратуры по ее обеспечению: науч. доклад / под общ. ред. О. С. Капинус. М., 2015.
8. Мышко Ф.Г. Экологическая безопасность. М., 2003.
9. Абдулганиев Ф.С., Багаутдинов Ф.Н. Актуальные проблемы совершенствования эко-
в приказ МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции» («Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции»): п. 5 дополнить подпунктом 5.7 следующего содержания: «в обеспечении охраны окружающей среды»; п. 37 дополнить подпунктом 37.26 следующего содержания: «осуществлять взаимодействие с органами местного самоуправления по вопросам охраны окружающей среды».
1. Official website of the Ministry of natural resources and ecology of the Russian Federation. URL: https://gosdoklad-ecology.ru/2017/pochva-i-zemelnye-resursy/sostoyanie-pochv-i-zemelnykh-resursov/section.pdf; https://gosdoklad-ecology. ru/2017/biologicheskoe-raznoobrazie/lesnye-resursy/section.pdf; https://gosdoklad-ecology. ru/2017/subjects/yufo/section.pdf (date of access: 17.06.2019).
2. Demichev A.A. Environmental activities of the police // Legal science and law enforcement practice. 2016. № 1(35). P. 31-36.
3. Goncharov I.V., Barbin V., Kirichek E.V. Ensuring the rights and freedoms of man and citizen in the activities of the Internal Affairs Agencies: textbook / ed. by I.V. Goncharov. Moscow, 2014.
4. Administrative Offences Code of the Russian Federation d.d. Dec. 30, 2001 № 195-FL // Coll. of the legislation of the Russian Federation. 2002. № 1, pt. 1. Art. 1; 2018. № 15, pt. I. Art. 2035.
5. Questions of the organization of activity of district police officers: order of the Ministry of the Interior of Russia d.d. Dec. 31, 2012 № 1166 // Russian newsp. 2013. March 27; URL: http://www. pravo.gov.ru, 28.11.2016.
6. Federal service for state registration, cadaster and cartography. URL: https://www.unece.org/ fileadmin/DAM/hlm/wpla/sessions/9th_session/ day_1_presentations/12_RUS_Pridankin_PPT. pdf (date of access: 17.06.2019).
7. Legitimacy: status and trends in 20102014, the activities of the office to ensure: research report / gen. ed. by O.S. Kapinus. Moscow, 2015.
8. Myshko F.G. Environmental security. Moscow, 2003.
9. Abdulganiev F.S., Bagautdinov F.N. Actual problems of environmental legislation improvement // Russian justice. 2017. № 4. P. 21-23.
128
логического законодательства // Рос. юстиция. 2017. № 4. С. 21-23.
10. Боголюбов С.А. Соотношение экологических политик России и других государств // Экологическое право. 2016. № 4. С. 23-32.
11. Злотникова Т.В. Природоохрана России. Эколого-правовой и социально-политический взгляд на 20-летие // Экологическое право. 2010. № 2. С. 13-22.
12. Транин А. А. Модернизация опасных промышленных предприятий как фактор обеспечения экологической безопасности: правовые аспекты // Экологическое право. 2013. № 1. С. 14-18.
10. Bogolyubov S.A. Correlation of environmental policies of Russia and other states // Environmental law. 2016. № 4. P. 23-32.
11. Zlotnikova T. V. Environmental protection in Russia. Ecological-legal and socio-political view of the 20th anniversary // Environmental law. 2010. № 2. P. 13-22.
12. Tranin A.A. Modernization of hazardous industrial enterprises as a factor of environmental safety: legal aspects // Environmental law. 2013. № 1. P. 14-18.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Жукова Наталья Владимировна, преподаватель кафедры гражданского права и процесса Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHOR
N.V. Zhukova, Lecturer of the Chair of Civil Law and Procedure of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
129
