CC BY
103УДК 342.4:342.9
DOI: 10.17072/2619-0648-2021-2-51-59
О НЕКОТОРЫХ ЗАМЕЧАНИЯХ ОБ ИЗМЕНЕНИЯХ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, КАСАЮЩИХСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ
Д. М. Худолей
Кандидат юридических наук,
доцент кафедры административного и конституционного права Пермский государственный
национальный исследовательский университет 614990, Россия, г. Пермь, ул. Букирева, 15
E-mail: kostya-hudoley@yandex.ru
Аннотация: в рамках общей характеристики функционирования государственного механизма проведен анализ изменений Конституции Российской Федерации, касающихся вопросов формирования Правительства РФ, его ответственности и полномочий. Осуществлен сравнительный анализ изменений, вносимых в текст Конституции Российской Федерации по сравнению с ранее установленными конституционными нормами. Показываются проблемные вопросы и предлагаются обоснованные пути их решения. Делается аргументированный вывод о том, что проведенная в 2020 г. конституционная реформа была недостаточной в части увеличения роли парламента в процессе формирования правительства и его ответствен-
© Худолей Д. М., 2021
ности. Предлагается внести последующие изменения в части воплощения конституционных установлений, касающихся деятельности правительства, которые характерны для смешанных (полупрезидентских, полупарламентских) республик. Все эти изменения должны уравновесить баланс сил между главой государства и парламентом в части формирования ими совместно ответственного перед ними правительства.
Ключевые слова: конституция; изменения конституции, правительство;
парламент; глава государства; формирование правительства; ответственность правительства
ABOUT SOME REMARKS ON THE CHANGES OF THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION CONCERNING ACTIVITY OF THE GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION
D. M. Khudoley
Perm State University
15, Bukireva st., Perm, Russia, 614990
Е-mail: kostya-hudoley@yandex.ru
Abstract: within a general characteristic of functioning of state mechanism the analysis of the changes of the Constitution of the Russian Federation concerning questions of formation of the Government of the Russian Federation, its responsibility and powers is carried out. The comparative analysis of the changes made to the text of the Constitution of the Russian Federation in comparison with earlier established constitutional norms is carried out. Problematic issues are shown and reasonable ways their solutions are proposed. The reasoned conclusion that the constitutional reform which is carried out in 2020 was insufficient regarding increase in a role of parliament in the course of formation of the government and its responsibility is drawn. It is offered to make the subsequent changes in part of an embodiment of the constitutional establishments concerning activity of the government which are characteristic for mixed (semi-presidential, semi-parliamentary) of the republics. All these changes have to counterbalance balance of forces between the head of state and parliament regarding formation of the government, in common responsible before them, by them.
Keywords: constitution; changes of the constitution; government; parliament; head of state; formation of the government; responsibility of government
января 2020 г. Президентом РФ был внесен в Государственную Думу проект закона о поправках к Конституции РФ, а 11 марта он был принят парламентом и 14 марта подписан главой государства. Однако в нарушение конституционных положений закон о поправках для его вступления в силу предусмотрел необходимую стадию проверки конституционности в Конституционном Суде РФ и проведения всенародного голосования. 16 марта Конституционный Суд РФ своим заключением признал конституционным закон о поправках к Конституции РФ. Назначенное на 22 апреля проведение всенародного голосования по одобрению поправок к Конституции РФ перенесено из-за пандемии коронавирусной инфекции. 1 июля 2020 г. на всенародном голосовании предложенные поправки были одобрены. Значительное число изменений текста основного закона касаются порядка формирования и ответственности Правительства РФ. 22 сентября Президентом РФ был внесен проект закона об изменении ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в целях приведении данного закона в соответствие с конституционными установлениями.
Одним из главных анонсированных изменений Конституции РФ объявлялось то, что теперь Государственная Дума будет утверждать Председателя Правительства РФ, а не давать согласие на его назначение, как раньше1. Многие эксперты называли это изменение свидетельством существенного повышения статуса парламента страны2. Позволим себе не согласиться с таким утверждением. Думается, что на самом деле произошла обычная подмена понятий, не меняющая, по существу, ни форму правления Российской Федерации, ни характер взаимоотношения главы государства, правительства и парламента в целом. Потому что от изменения формулировок о полномочиях Президента РФ с «назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы» на «назначает Председателя Правительства РФ после его утверждения Государственной Думой» фактически ничего в порядке назначения Председателя Правительства РФ не изменилось.
Кроме того, единственным субъектом, который имеет право вносить кандидатуру Председателя Правительства РФ на утверждение в Государственную Думу, как был Президент РФ, так и остался. Причем Президент РФ, как и раньше, не связан конституционными и законодательными установле-
1 Безруков А.В. Конституционная реформа: основные направления и пути совершенствования конфигурации публичной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 6.С. 9.
2 Трусов Н.А. О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти: критический взгляд на отдельные вопросы техники и содержания проекта Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 4. С. 22.
ниями с выбором кандидатуры. Напомним, что в парламентских и смешанных республиках глава государства тоже предлагает парламенту кандидатуру на пост премьер-министра, но только из числа представителей победившей партии или правящей партийной коалиции. В России такой формулировки нет, что позволяло главе государства предлагать парламенту на пост Председателя Правительства представителя не правящей партии (В. Черномырдин) либо вообще не партийных кандидатов. За последние 25 лет только Д. Медведев и В. Путин занимали пост Председателя Правительства РФ, являясь представителями правящей партии.
В Конституции РФ сохранилась, пусть и видоизмененная, норма о том, что в случае трехкратного отклонения Государственной Думой представленной кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ тот назначается главой государства единолично. При этом Государственная Дума РФ может быть распущена (ранее Конституция РФ однозначно предписывала в этом случае роспуск нижней палаты парламента). Неопределенность конституционных формулировок в свое время даже стала поводом для обращения в Конституционный Суд РФ, который постановил, что глава государства может вносить как одну кандидатуру три раза, так и разные кандидатуры3. Данное постановление Конституционного Суда РФ неоднократно критиковалось в юридической литературе. Во-первых, сам текст Конституции РФ, исходя из грамматического толкования, прямо говорит, что глава государства вносит на утверждение «кандидатуры» (во множественном лице). Исходя из логического толкования также внесение три раза разных кандидатур объяснимо. Подобные формулировки, что глава государства вносит парламенту на утверждение три кандидатуры и в случае их не утверждения может сам назначить «технического» премьер-министра и распустить парламент, встречаются во многих парламентских и смешанных республиках. Однако в конституциях этих стран предусмотрено одно правило: президент вносит три раза разные кандидатуры, причем он связан с распределением мест в парламенте в своем выборе. А именно в первый раз президент обязан внести в парламент кандидатуру от партии, имеющей наибольшее число мест в парламенте. Если эта кандидатура не получила поддержки у всего парламента, то право выдвинуть кандидатуру переходит к партии, занимающей второе место по числу мандатов, а потом уже и к третьей партии. Именно так предусмотрено, например, в конституциях Эстонии, Кыргызстана. Понятно, что роспуск парламента гла-
3 По делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апр. 1996 г. // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 3.
вой государства в случае трехкратного не утверждения представленных кандидатур является вынужденной мерой преодоления парламентского кризиса, в котором партии, представленные в законодательном органе, не в состоянии договориться о формировании правительства. Роспуск парламента ни в коем случае не является мерой конституционно-правовой ответственности, поскольку в действиях парламента нет состава правонарушения. Поэтому и роспуск парламента главой государства является абсолютно оправданной мерой, так как без правительства страна существовать не в состоянии. Но назначенный главой государства премьер-министр является сугубо «техническим», поскольку будет возглавлять правительство вплоть до новых парламентских выборов. И именно организация новых парламентских выборов является основной задачей такого состава правительства.
В России в силу отсутствия законодательных формулировок глава государства может вносить три раза одну и ту же кандидатуру, фактически продавливая парламент в назначении на пост Председателя Правительства РФ лицо, которое может не пользоваться поддержкой парламентского большинства, а значит и народа, интересы которого парламентарии и выражают. Неудивительно, что правительство С. Кириенко, назначенное таким образом в 1998 г. на смену правительства В. Черномырдина, просуществовало всего 4 месяца. Но еще большее удивление в том же году вызвало представление кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ того же В. Черномырдина на смену С. Кириенко, хотя он сам кварталом ранее был отправлен в отставку. Думается, что подобные факты нисколько не красят историю страны. Причины подобной правительственной чехарды в 1998-1999 гг., когда сменилось 6 составов правительства, обусловлены в том числе и конституционными установлениями, суть которых не подверглась существенному изменению. Думается, что эту норму вообще нужно было отменить, предусмотрев правило, что глава государства связан с распределением мест в нижней палате парламента при представлении на утверждении Государственной Думы кандидатуры Председателя Правительства РФ.
На наш взгляд, единственным серьезным изменением Конституции РФ в порядке назначения Правительства РФ следует считать новую редакцию ст. 112, согласно которой заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры (кроме министров «силового блока) назначаются Президентом РФ после утверждения Государственной Думы. При этом Президент РФ не вправе отказать в назначении лицам, ранее утвержденным на должность нижней палатой парламента. К тому же на этот процесс экстраполировано старое правило, что в случае трехкратного не утверждения одной
трети членов Правительства РФ они назначаются Президентом РФ единолично, а Государственная Дума может быть распущена. Думается, что эта норма, действительно, увеличивает роль парламента в его взаимоотношениях с главой государства и правительством. Однако «министры силового блока» (ведающие вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности) назначаются Президентом РФ в ином порядке - после согласования кандидатур с Советом Федерации. Процедура «согласования» в отличие от «утверждения» не является юридически обязательной, во многом носит формальный характер. Учитывая, что с течением времени Совет Федерации из выборного органа (1993-1995 гг.) превратился в орган, где заседают назначенцы, представляющие губернатора (а значит, и главу государства) и законодательный (представительный) орган субъекта РФ, вряд ли стоит ожидать даже широкой дискуссии в Совете Федерации по представленным кандидатурам. Тем более, что по новым поправкам к Конституции РФ 30 членов Совета Федерации могут назначаться главой государства, из них 7 - пожизненно, а Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, также может занимать пост сенатора пожизненно.
Другие изменения текста Конституции РФ, которые касаются уточнения полномочий Правительства РФ (ст. 114 Конституции РФ), правовых актов Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ), также не носят принципиального характера, так как, по сути, существующие законодательные нормы просто инкорпорируются в конституционный текст. Такой же характер носит и другая норма Конституции РФ, что Президент Российской Федерации осуществляет общее руководство Правительством Российской Федерации; вправе председательствовать на заседаниях Правительства (п. «б» ст. 83 Конституции РФ). Также вряд ли революционно следует оценивать изменения текста Конституции РФ, которые касаются закрепления требований к членам Правительства РФ по возрасту, наличию гражданства РФ, отсутствия иностранного гражданства или право на постоянное проживание в иностранном государстве, а также запрете открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 110 Конституции РФ), поскольку эти формулировки уже давно присутствовали в законе о правительстве.
Совсем другое значение имеет норма, что в случае если Председатель Правительства Российской Федерации освобожден Президентом от должности, вновь назначенный Председатель не представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, а глава государства принимает отставку Председателя, его заместителей, федеральных министров, а также руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации. Все эти нормы свидетельствуют о более широком использовании механизмов личной ответственности членов правительства, а не только коллективной.
Однако в целом ответственность членов правительства также не подверглась серьезному пересмотру. Правительство, как и раньше, слагает полномочия только перед вновь избранным главой государства, а не перед вновь избранным парламентом (как предусмотрено в парламентских и смешанных республиках). При этом формы ответственности правительства перед парламентом не были существенно увеличены. Как и раньше, вынесение парламентом вотума недоверия не влечет автоматической отставки правительства (как это предусмотрено в парламентских и смешанных республиках). Повторное вынесение вотума недоверия в трехмесячный срок, как и раньше, влечет либо отставку Правительства РФ, либо роспуск Государственный Думы. Но учитывая тот факт, что глава государства осуществляет общее руководство Правительством РФ и фактически возглавляет исполнительную власть, Государственной Думе рассчитывать на то, что глава государства при такой дилемме оправит в отставку Правительство РФ, а не распустит нижнюю палату российского парламента, не приходится.
Небольшой поправке подверглась норма Конституции РФ о праве Председателя Правительства РФ самому поставить вопрос о доверии перед Государственной Думой. Теперь, в отличие от ранее предусмотренных формулировок, в этом случае Президент РФ вправе, но не обязан отправить Правительство в отставку либо распустить Государственную Думу. Глава государства обязан это сделать только при повторном выражении неодобрения деятельности Правительства РФ в течение 3 месяцев (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ).
Таким образом, несмотря на то, что изменению подверглось значительное число норм Конституции РФ, по сути, радикального пересмотра устоявшихся взаимоотношений между главой государства и парламентом в
4
процессе назначения правительства и его ответственности не произошло .
4 Авакьян С.А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации: грядет раунд четвертый? // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 1. С. 31.
Это обусловлено тем, что в текст Конституции РФ были инкорпорированы нормы, ранее уже существовавшие в российском законодательстве, в том числе и сформулированные в ходе интерпретационной деятельности Конституционного Суда РФ, который придерживался позиции о наличии у главы государства «скрытых полномочий», не получивших своего явного выражения в тексте Конституции РФ5. Россия как была государством, в котором наблюдается значительный перекос в балансе ветвей власти в пользу главы государства, так и осталась ею. Этот факт позволяет некоторым авторам утверждать, что в России складывается суперпрезидентская республи-ка6. Несмотря на то, что в ходе конституционной реформы Президент РФ передал парламенту часть своих полномочий, его власть фактически не уменьшилась, а по некоторым показателям даже выросла7. В полной мере это утверждение подтверждается и проведенным анализом конституционных норм о Правительстве РФ. Мы считаем, что требуется более радикальная реформа, направленная на закрепление в России такого порядка формирования и ответственности правительства, который характерен для смешанных республик (полупрезидентских, полупарламентских)8. В частности, предлагается обязать главу государства выдвигать на пост Председателя Правительства кандидатуру от партии или партийной коалиции, имеющей большинство мест в Государственной Думе. Выражение Государственной Думой вотума недоверия (или отказ в выражении доверия) должны влечь автоматическую отставку Правительства РФ. Наконец, желательно установить норму, что Правительство РФ должно слагать свои полномочия перед вновь избранной Государственной Думой, а не после президентских выборов. Все эти изменения должны уравновесить баланс сил между главой государства и парламентом, что является необходимым шагом для построения режима эффективно функционирующего парламентаризма, при котором правительство формируется главой государств и парламентом совместно, а само правительство является подотчетным и подконтрольным не только главе государства, но и парламенту, представляющим интересы народа.
5 Особое мнение судьи Конституционного Суда Н. В. Витрука // Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. № 5.
6 Сухарев В. Я. Правовые системы стран мира: энциклопедический словарь-справочник / отв. ред. В.Я. Сухарев. М.: Норма, 2003. С. 245.
7 Трубилов Г. В. Проект реформы российского парламентаризма: взаимоотношения парламента с исполнительной властью и населением // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 7. С. 45.
8 Чиркин В. Е. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / отв. ред. В.Е. Чиркин. М.: Юристъ, 1997. С. 234.
Библиографический список
Авакьян С. А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации: грядет раунд четвертый? // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 1.
Безруков А. В. Конституционная реформа: основные направления и пути совершенствования конфигурации публичной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 6.
Сухарев В. Я. Правовые системы стран мира: энциклопедический словарь-справочник / отв. ред. В. Я. Сухарев. М.: Норма, 2003.
Трубилов Г. В. Проект реформы российского парламентаризма: взаимоотношения парламента с исполнительной властью и населением // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 7.
Трусов Н. А. О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти: критический взгляд на отдельные вопросы техники и содержания проекта Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 4.
Чиркин В. Е. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / отв. ред. В. Е. Чиркин. М.: Юристъ, 1997.
Информация для цитирования
^ Худолей Д. М. О некоторых замечаниях об изменениях Конституции Российской Федерации, касающихся деятельности Правитель-
3 ства РФ // Ex jure. 2021. № 2. C. 51-59. DOI: 10.17072/2619-06482021-2-51-59.
К
щ Khudoley D. M. About Some Remarks on the Changes of the Constitution of the Russian Federation Concerning Activity of the Government of the Russian Federation. Ex jure. 2021. № 2. Pp. 51-59. (In Russ.). DOI: 10.17072/2619-0648-2021-2-51 -59.
