CC BY
108
7. Гегель Г. Философия права / пер. Б. Г. Столпнера. — М. : Юрайт, 2020. — 292 с.
8. Гоббс Т. Избранные произведения : в 2. — М. : Мысль, 1964. — Т. 1. — 583 с.
9. Кант И. Критика чистого разума / пер. с нем. Н. О. Лосского с вариантами пер. на рус. и европ. языки. — М. : Наука, 1999. — 655 с.
10. КейнсД. М. Общая теория занятости, процента и денег. Избранное / вступ. ст. Н. А. Макашевой. — М. : Эксмо, 2007. — 960 с.
11. Клименко Е. В. Концепция свободы: от Просвещения к либерализму // Вестник СПбГУКИ. — 2014. — № 2 (19) июнь. — С. 11-18.
12. Ковалев А. В. Дебаты Кейнса и Хайека: переосмысление в свете современной макроэкономики // Вестник Санкт-Петербургского университета. Экономика. — 2019. — Т. 35. — Вып. 2. — С. 283-308.
13. Кручинина Н. А. Британские политические традиции: либерализм, консерватизм, социализм : курс лекций : учебное пособие. — Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2014. — 168 с.
14. Ленин В. И. Избранные произведения : в 3 т. — М. : Политиздат, 1971. — Т. 3. — 856 с.
15. ЛоккДж. Два трактата о правлении // Гражданское общество в России : электронная библиотека. — URL: https://www.civisbook.ru/files/File/Lokk_Traktaty_2.pdf.
16. Лукьянова А. А. Эволюция взглядов на роль государства в согласовании экономических интересов // Известия ПГПУ. — 2006. — № 2 (6). — С. 37-40.
17. Меркуро Н., Медема С. Экономическая теория и право: от Познера к постмодернизму и далее / пер. с англ. Т. Шишкиной ; науч. ред. пер. М. Одинцова. — М. : Изд-во Института Гайдара, 2019. — 648 с.
18. Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. — М. : Госполитиздат, 1955. — 800 с.
19. Мордовченков Н. В., Паленова Н. В., Поляков В. М. Людвиг Эрхард и социальная рыночная экономика в Германии: инфраструктурный аспект // Азимут научных исследований: экономика и управление. — 2015. — № 3 (12). — С. 67-71.
20. Нуреев Р. М. Требование свободной торговли. Д. Норс // Всемирная история экономической мысли : в 6 т. / гл. ред. В. Н. Черковец. — М. : Мысль, 1987. — Т. 1 : От зарождения экономической мысли до первых теоретических систем политической жизни. — 606 с.
21. Платон. Диалоги. — М. : Мысль, 2000. — 607 с.
22. Платон. Собрание сочинений : в 4 т. : пер. с др.-гр. / общ. ред. А. Ф. Лосева, В. Ф. Асмуса, А. А. Тахо-Годи ; авт. ст. в примеч. А. Ф. Лосев ; примеч. А. А. Тахо-Годи. — М. : Мысль, 1994. — Т. 4. — 830 с.
23. Самощилова Г. М. Неортодоксальный Кейнс: за пределами кейнсианства «классной доски» // Исто-рико-экономические исследования. — 2017. — Т. 18. — № 3. — С. 467-487.
24. Свешников М. И. Очерк общей теории государственного права. — СПб. : К. Л. Риккер, 1896. — 331 с.
25. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов : пер. с англ. / предисл. В. С. Афанасьева. — М. : Эксмо, 2007. — 960 с.
26. Советское государственное право : учебник для юридических институтов / под общ. ред. А. Я. Вышинского ; Академия наук СССР, Институт права. — М. : Юридическое издательство НКЮ СССР, 1938. — 652 с.
27. Сорокин Г. В. К проблеме понимания свободы у Платона // Известия вузов. Северо-Кавказский регион. Общественные науки. — 2008. — № 5. — С. 19-21.
28. Фридман М. Капитализм и свобода : пер. с англ. — М. : Новое издательство, 2006. — 240 с.
29. Фридмен М., Хайек Ф. О свободе. — М. : Социум, Три квадрата, 2003. — 182 с. — (Философия свободы. Вып. II).
30. Чичерин Б. Н. Собственность и государство. — М. : Типография Мартынова, 1882. — Ч. 1. — 468 с.
31. Чичерин Б. Н. Философия права. Избранные сочинения. — М. : Юрайт, 2020. — 371 с.
Материал поступил в редакцию 4 августа 2020 г.
REFERENCES (TRANSLITERATION)
1. Ardasheva T. G., Merzlyakova A. F. Verbalizaciya koncepta svobody v yuridicheskih tekstah // Vestnik Udmurtskogo universiteta. Seriya : Istoriya i filologiya. — 2011. — Vyp. 2. — S. 13-18.
2. Aristotel'. Politika / per. S. A. Zhebeleva ; pod obshch. red. A. I. Dovatura. — M. : Yurajt, 2020. — 297 s.
3. Borisov G. V. Merkantilizm kak teoriya dlitel'nogo perioda // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta. — 2007. — Seriya 5. — Vyp. 2. — S. 68-78.
4. Vil'yanueva E. Metafizicheskaya svoboda i racional'naya filosofiya // Epistemologiya & Filosofiya nauki. — 2010. — T. XXV. — № 3. — S. 154-168.
5. Galochkina O. A. Ekonomicheskaya svoboda rynochnyh sub"ektov: soderzhanie i mekhanizm realizacii : avtoref. dis. ... d-ra ekon. nauk. — M., 2007. — 55 s.
6. Gegel' G. Filosofiya istorii / per. A. M. Vodena. — M. : Yurajt, 2020. — 378 s.
7. Gegel' G. Filosofiya prava / per. B. G. Stolpnera. — M. : Yurajt, 2020. — 292 s.
8. Gobbs T. Izbrannye proizvedeniya : v 2. — M. : Mysl', 1964. — T. 1. — 583 s.
9. Kant I. Kritika chistogo razuma / per. s nem. N. O. Losskogo s variantami per. na rus. i evrop. yazyki. — M. : Nauka, 1999. — 655 s.
10. Kejns D. M. Obshchaya teoriya zanyatosti, procenta i deneg. Izbrannoe / vstup. st. N. A. Makashevoj. — M. : Eksmo, 2007. — 960 s.
11. Klimenko E. V. Koncepciya svobody: ot Prosveshcheniya k liberalizmu // Vestnik SPbGUKI. — 2014. — № 1 (19) iyun'. — S. 11-18.
12. Kovalev A. V. Debaty Kejnsa i Hajeka: pereosmyslenie v svete sovremennoj makroekonomiki // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta. Ekonomika. — 2019. — T. 35. — Vyp. 2. — S. 283-308.
13. Kruchinina N. A. Britanskie politicheskie tradicii: liberalizm, konservatizm, socializm : kurs lekcij : uchebnoe posobie. — Ekaterinburg : Izd-vo Ural. un-ta, 2014. — 168 s.
14. Lenin V. I. Izbrannye proizvedeniya : v 3 t. — M. : Politizdat, 1971. — T. 3. — 856 s.
15. Lokk Dzh. Dva traktata o pravlenii // Grazhdanskoe obshchestvo v Rossii : elektronnaya biblioteka. — URL: https://www.civisbook.ru/files/File/Lokk_Traktaty_2.pdf.
16. Luk'yanova A. A. Evolyuciya vzglyadov na rol' gosudarstva v soglasovanii ekonomicheskih interesov // Izvestiya PGPU. — 2006. — № 1 (6). — S. 37-40.
17. Merkuro N., Medema S. Ekonomicheskaya teoriya i pravo: ot Poznera k postmodernizmu i dalee / per. s angl. T. Shishkinoj ; nauch. red. per. M. Odincova. — M. : Izd-vo Instituta Gajdara, 2019. — 648 s.
18. Montesk'e Sh. L. Izbrannye proizvedeniya. — M. : Gospolitizdat, 1955. — 800 s.
19. Mordovchenkov N. V., Palenova N. V., Polyakov V. M. Lyudvig Erhard i social'naya rynochnaya ekonomika v Germanii: infrastrukturnyj aspekt // Azimut nauchnyh issledovanij: ekonomika i upravlenie. — 2015. — № 3 (12). — S. 67-71.
20. Nureev R. M. Trebovanie svobodnoj torgovli. D. Nors // Vsemirnaya istoriya ekonomicheskoj mysli : v 6 t. / gl. red. V. N. Cherkovec. — M. : Mysl', 1987. — T. 1 : Ot zarozhdeniya ekonomicheskoj mysli do pervyh teoreticheskih sistem politicheskoj zhizni. — 606 s.
21. Platon. Dialogi. — M. : Mysl', 2000. — 607 s.
22. Platon. Sobranie sochinenij : v 4 t. : per. s dr.-gr. / obshch. red. A. F. Loseva, V. F. Asmusa, A. A. Taho-Godi ; avt. st. v primech. A. F. Losev ; primech. A. A. Taho-Godi. — M. : Mysl', 1994. — T. 4. — 830 s.
23. Samoshchilova G. M. Neortodoksal'nyj Kejns: za predelami kejnsianstva «klassnoj doski» // Istoriko-ekonomicheskie issledovaniya. — 2017. — T. 18. — № 3. — S. 467-487.
24. Sveshnikov M. I. Ocherk obshchej teorii gosudarstvennogo prava. — SPb. : K. L. Rikker, 1896. — 331 s.
25. Smit A. Issledovanie o prirode i prichinah bogatstva narodov : per. s angl. / predisl. V. S. Afanas'eva. — M. : Eksmo, 2007. — 960 s.
26. Sovetskoe gosudarstvennoe pravo : uchebnik dlya yuridicheskih institutov / pod obshch. red. A. Ya. Vyshinskogo ; Akademiya nauk SSSR, Institut prava. — M. : Yuridicheskoe izdatel'stvo NKYu SSSR, 1938. — 652 s.
27. Sorokin G. V. K probleme ponimaniya svobody u Platona // Izvestiya vuzov. Severo-Kavkazskij region. Obshchestvennye nauki. — 2008. — № 5. — S. 19-21.
28. Fridman M. Kapitalizm i svoboda : per. s angl. — M. : Novoe izdatel'stvo, 2006. — 240 s.
29. Fridmen M., Hajek F. O svobode. — M. : Socium, Tri kvadrata, 2003. — 182 s. — (Filosofiya svobody. Vyp. II).
30. Chicherin B. N. Sobstvennost' i gosudarstvo. — M. : Tipografiya Martynova, 1882. — Ch. 1. — 468 s.
31. Chicherin B. N. Filosofiya prava. Izbrannye sochineniya. — M. : Yurajt, 2020. — 371 s.
001: 10.17803/1994-1471.2021.127.6.048-057
А. О.Стрельников*
Перспективы совершенствования конституционно-правовой ответственности Правительства Российской Федерации перед парламентом Российской Федерации
Аннотация. Статья посвящена исследованию института конституционно-правовой ответственности Правительства перед парламентом в России в настоящее время. В связи с проведением конституционной реформы в 2020 г. автор отмечает, что законодатель пошел по пути усиления роли и значения парламента в части контроля деятельности Правительства. Тем не менее главным недостатком текущего законодательства по-прежнему является отсутствие реальных санкций, которые парламент РФ может применять самостоятельно по отношению к Правительству РФ или его отдельным членам. Поэтому автором предлагается ряд новых санкций, а также ряд мер, направленных на совершенствование действующих механизмов применения санкций конституционной ответственности. В частности, предлагается ввести право Государственной Думы РФ представлять собственные кандидатуры на вакантные должности в Правительстве, утверждение которых находится в ведении Государственной Думы РФ, дать возможность Государственной Думе самостоятельно освобождать отдельных членов Правительства от должностей, утверждение которых находится в ее ведении. Кроме того, предлагается усовершенствовать процедуру выражения вотума недоверия Правительству Государственной Думой, а именно ввести обязанность Президента РФ отправлять Правительство РФ в отставку, в случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству. Предлагается также повысить роль Совета Федерации РФ, введя право данного органа не просто проводить консультации с Президентом РФ, а утверждать соответствующие кандидатуры федеральных министров, предложенных данному органу Президентом РФ. Автор отмечает, что предлагаемые меры совершенствования позволят повысить эффективность реализации ряда федеральных законов, регулирующих парламентскую ответственность Правительства РФ.
Ключевые слова: ответственность; парламент; недоверие; правительство; президент; Государственная Дума; Совет Федерации; освобождение; санкции; конституционная ответственность; парламентская ответственность; недостатки; конституция; реформа конституции.
Для цитирования: Стрельников А. О. Перспективы совершенствования конституционно-правовой ответственности Правительства Российской Федерации перед парламентом Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. - 2021. - Т. 16. - № 6. - С. 48-57. - DOI: 10.17803/1994-1471.2021.127.6.048057.
© Стрельников А. О., 2021
* Стрельников Антон Олегович, аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Московского городского педагогического университета 2-й Сельскохозяйственный пр-д, д. 4, г. Москва, Россия, 129226 d55595@yandex.ru
Prospects for Improving Responsibility of the Government of the Russian Federation before the Parliament of the Russian Federation under Constitutional Law
Anton O. Strelnikov, Postgraduate Student, Department of State and Legal Disciplines, Moscow City Pedagogical University
2-y Selskokhozyaistbennyi pr-d, d. 4, Moscow, Russia, 129226 d55595@yandex.ru
Abstract. The paper is devoted to the study of the institution of constitutional and legal responsibility of the Government before the Parliament in Russia at the present time. In connection with the implementation of the Constitutional Reform in 2020, the author notes that the legislator has taken the path of strengthening the role and importance of the Parliament in terms of monitoring the activities of the Government. Nevertheless, the main drawback of the current legislation is still the lack of real sanctions that the Russian Parliament can apply independently in relation to the Russian Government or its individual members. Therefore, the author proposes a number of new sanctions, as well as a number of measures aimed at improving the existing mechanisms for applying sanctions of constitutional responsibility. In particular, it is proposed to introduce the right of the State Duma of the Russian Federation to present its own nominees for vacant positions in the Government, the approval of which is under the authority of the State Duma of the Russian Federation, to enable the State Duma to independently release individual members of the Government from positions approved by it. In addition, it is proposed to improve the procedure for expressing a vote of no confidence in the Government by the State Duma, namely, to introduce the obligation of the President of the Russian Federation to dismiss the Government of the Russian Federation in the event that the State Duma re-expresses no confidence in the Government within three months. It is also proposed to increase the role of the Council of Federation of the Russian Federation by introducing the power of this body not only to consult with the President of the Russian Federation, but to approve the corresponding candidacies of federal ministers proposed to this body by the President of the Russian Federation. The author notes that the proposed improvement measures will increase the effectiveness of the implementation of a number of federal laws regulating the parliamentary responsibility of the Government of the Russian Federation. Keywords: responsibility; parliament; mistrust; government; President; State Duma; Council of the Federation; liberation; sanctions; constitutional responsibility; parliamentary responsibility; limitations; constitution; Constitution Reform.
Cite as: Strelnikov AO. Perspektivy sovershenstvovaniya konstitutsionno-pravovoy otvetstvennosti Pravitelstva Rossiyskoy Federatsii pered parlamentom Rossiyskoy Federatsii [Prospects for Improving Responsibility of the Government of the Russian Federation before the Parliament of the Russian Federation under Constitutional Law]. Aktualnye problemy rossiyskogo prava. 2021;16(6):48-57. DOI: 10.17803/1994-1471.2021.127.6.048-057. (In Russ., abstract in Eng.).
На данный момент институт конституционно-правовой ответственности Правительства (куда также включается и парламентская ответственность) находится в стадии активного развития и, безусловно, нуждается в дальнейшем совершенствовании. Общей тенденцией развития современного законодательства является усиление роли нижней палаты парламента по отношению к Правительству РФ. Так, в 2005 г. был принят Федеральный закон «О парламентском расследовании», в 2008 г. введена конституционная обязанность Правительства от-
читываться перед Государственной Думой о результатах своей работы ежегодно, в 2013 г. принят Федеральный закон «О парламентском контроле», а в 2020 г. — закон о поправках в Конституции, в соответствии с которым появилась статья 103.1, где закреплено право палат парламента проводить парламентский контроль и направлять соответствующие парламентские запросы. Кроме того, самым важным моментом конституционной реформы 2020 г. в рассматриваемой сфере, на наш взгляд, является закрепление права Государственной Думы утверж-
дать кандидатуры федеральных министров и заместителей Председателя Правительства по предложению последнего. Порядок формирования данного органа исполнительной власти был несколько изменен: теперь некоторые кандидатуры на соответствующие вакантные должности Председатель Правительства предлагает не Президенту, а Государственной Думе, что свидетельствуют о повышении ее значения.
Вместе с тем действующее законодательство не лишено недостатков, многие из которых так и не были устранены в ходе конституционной реформы 2020 г., о чем говорят и другие специалисты. Например, Л. А. Нудненко, Л. А. Тха-бисимова отмечают низкую эффективность парламентского запроса, указывая, что в период с 2015 по 2017 г. Государственной Думой было направлено всего 7 запросов и, помимо повторного направления парламентского запроса, никакой другой формы реагирования на неудовлетворительный ответ чиновников не предусмотрено1. Н. А. Боброва отмечает, что сама по себе возможность Госдумы РФ заслушать отчет Правительства есть не более чем декоративная формальность и не означает подлинной ответственности Правительства перед парламентом как высшим законодательным и представительным органом страны 2 .
Таким образом, главным недостатком конституционного законодательства, регулирующего конституционную ответственность Правительства РФ, по нашему мнению, является отсутствие реальных санкций, которые может применить Государственная Дума за нарушение конституционных обязанностей Правительством, превращение их скорее в «благие пожелания», чем
юридические средства воздействия. Данную точку зрения высказывают и другие авторы. Так, А. Т. Карасев, А. В. Крысанов говорят о том, что возможность применения мер конституционно-правовой ответственности, санкций должна быть реальной, иначе институт конституционно-правовой ответственности будет лишен своего потенциала3.
Во-первых, Государственной Думе было дано право утверждать кандидатуры заместителей Председателя Правительства, а также федеральных министров (за исключением ряда федеральных министров), которые ей предложил Председатель Правительства РФ. Процессуальный срок для утверждения таких кандидатур для Государственной Думы составляет 7 дней4. В случае если Государственная Дума утвердит данные кандидатуры, Президент их назначает на должность и не вправе отказать в таком назначении. Однако остается неясным, какая последует санкция, если Государственная Дума не рассмотрит представленные кандидатуры в положенный срок, поскольку в ч. 4 ст. 112 говорится лишь о трехкратном отклонении Государственной Думой представленных кандидатур, данная же ситуация не урегулирована. Существенным недостатком является отсутствие права Государственной Думы вносить собственные кандидатуры для утверждения на данные должности, например если она не утверждает кандидатуры, которые предложил Председатель Правительства РФ. Представляется необходимым такое право Государственной Думе предоставить, и здесь возможно несколько вариантов: 1) в случае первоначального отклонения представленных кандидатур Государственная
1 Нудненко Л. А., Тхабисимова Л. А. Конституционные основы парламентского контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации // Юридический вестник Самарского университета. 2018. Т. 4. № 4. С. 32.
2 Боброва Н. А. 20 лет и 20 недостатков Конституции России // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 3. С. 36.
3 Карасев А. А., Крысанов А. В. Механизм парламентского контроля в системе персональной конституционно-правовой ответственности членов Правительства Российской Федерации // Вестник Московского университета. Серия 21 : Управление (государство и общество). 2014. № 2. С. 6.
4 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.). Ч. 2 ст. 112 // Российская газета. 04.07.2020. № 144.
Дума может предложить собственные кандидатуры на данные должности взамен отклоненных; 2) только при трехкратном отклонении представленных кандидатур Государственная Дума может внести собственные кандидатуры на данные должности. В любом случае при реализации обоих вариантов необходимо предусмотреть срок, когда Государственная Дума может вносить собственные кандидатуры. Представляется рациональным, если этот срок будет также составлять семь дней с момента отклонения представленных Председателем Правительства РФ кандидатур. Если в течение этого срока он предлагает другие или те же кандидатуры повторно, то с целью повышения роли и значения парламента целесообразно рассматривать кандидатуры, которые первыми были выдвинуты депутатами Государственной Думы. Конечно, внедрение данного права потребует и разработки соответствующего механизма, который должен быть урегулирован Регламентом Государственной Думы. Представляется возможным сделать эту процедуру аналогичной процедуре вынесения постановления о недоверии Правительству РФ, несколько ее упростив.
В общем виде в Конституции необходимо сформулировать норму следующим образом: «При отклонении кандидатур, предложенных Председателем Правительства РФ Государственной Думе, Государственная Дума вправе предложить собственные кандидатуры на соответствующие должности».
Другим важным недостатком является новое основание для роспуска Государственной Думы, введенное в 2020 г. Так, Президент РФ имеет право распускать Государственную Думу РФ в случае, если после трехкратного отклонения представленных ею кандидатур более одной трети должностей членов Правительства (за исключением должностей федеральных министров, руководство которыми осуществляет непосредственно Президент) остаются вакантными (ст. 112 ч. 4 Конституции РФ). Кроме того, Президент вправе после трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатур на данные должности в любом случае их назна-
чить, выразив свое несогласие с решением нижней палаты парламента. Такое полномочие, по нашему мнению, снижает роль парламента, поскольку итоговое решение остается за Президентом РФ. В части 3 ст. 112 Конституции подчеркивается, что Президент не вправе отказать в назначении на должность лиц, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой, но при этом он вправе назначить кандидатуры, которые нижней палатой парламента не были утверждены, что, по нашему мнению, не является логичным. Председатель Правительства как должностное лицо является зависимым от Президента, именно Президент может освободить его от должности, а не Государственная Дума, поэтому маловероятно, что Председатель Правительства будет вносить кандидатуры на утверждение в Государственную Думу, не согласовав их с Президентом. Таким образом, получается, что роль парламента в настоящий момент по-прежнему нуждается в усилении. По аналогии представляется важным ввести формулировку, согласно которой Президент не вправе назначить на должности кандидатуры заместителей федеральных министров, заместителей Председателя Правительства, если они не были утверждены Государственной Думой. И в связи с этим возможно несколько вариантов: 1) ввести обязанность для Председателя Правительства при однократном отклонении кандидатур, представленных Государственной Думой, вносить другие кандидатуры; 2) ввести обязанность Председателя Правительства при трехкратном отклонении кандидатур Государственной Думой представить другие кандидатуры; 3) ввести право Государственной Думы предлагать собственные кандидатуры, если кандидатуры, предложенные Председателем Правительства, трижды не были утверждены. С учетом вышеизложенного последний вариант представляется наиболее рациональным.
Учитывая сложившийся баланс властей, возможно оставить за Президентом право роспуска Государственной Думы и назначения на должность лиц, предложенных ей Председателем Правительства, установив, однако, гораздо более строгие правовые рамки. С учетом этого часть 4 ст. 112 Конституции можно дополнить
следующей нормой: «В случае если после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных в соответствии с частью 2 настоящей статьи кандидатур, а также отсутствия в установленный срок утвержденных кандидатур, предложенных Государственной Думой после трехкратного отклонения кандидатур, представленных в соответствии с частью 2 настоящей статьи, если более одной трети должностей членов Правительства Российской Федерации (за исключением должностей федеральных министров, указанных в пункте "д.1" статьи 83 Конституции Российской Федерации) остаются вакантными, Президент Российской Федерации назначает кандидатуры, представленные Председателем Правительства Российской Федерации в соответствии с частью 2 настоящей статьи, и вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы».
Предложенный вариант является компромиссным. С одной стороны, он позволит Государственной Думе усилить влияние в части контроля Правительства, что даст ей возможность предложить собственные варианты формирования Правительства, но в то же время оставит за Президентом право роспуска Государственной Думы, однако оно будет ограничено в пользу Государственной Думы, поскольку даст ей возможность предлагать собственные варианты. Отсутствие утверждения в должности можно рассматривать как санкцию конституционно-правовой ответственности: например, если Председатель Правительства предлагает Государственной Думе лиц, которые ранее уже занимали какие-либо должности в Правительстве и деятельность которых признана Государственной Думой неудовлетворительной,то Государственная Дума, отказывая в утверждении данных кандидатов, применяет соответствующие санкции. С другой стороны, важно избежать конституционного кризиса, когда Правительство и вовсе не может быть сформировано, например когда Государственная Дума трехкратно отклонила утверждение кандидатур на соответствующие должности, ничего не
предложив в установленный срок (который, как упоминалось выше, предлагается установить равным семи дням с момента такого трехкратного отклонения), поскольку с учетом предлагаемых изменений Президент не вправе назначать таких кандидатов. Именно с этой целью и предлагается оставить за Президентом право роспуска Государственной Думы и назначения тех кандидатов, которые предложил Государственной Думе Председатель Правительства. Таким образом, Правительство будет сформировано в любом случае, но право роспуска Государственной Думы должно быть крайней мерой и должно быть ограничено еще более строгими правовыми рамками.
Не менее важным направлением расширения возможностей нижней палаты парламента является освобождение от должностей членов Правительства, кандидатуры которых утверждаются Государственной Думой. Введение данного полномочия Государственной Думы является вполне обоснованным и отвечает тенденциям развития современного конституционного законодательства. Государственной Думе в 2020 г. было дано полномочие утверждать соответствующие кандидатуры, но не дано полномочие освобождать их от должности. В связи с предложенными полномочиями Государственной Думы представляется необходимым изменение механизма формирования Правительства РФ, а именно (по аналогии с Председателем Центрального банка) Государственной Думе необходимо дать возможность не просто утверждать, а назначать на должности предложенные ей кандидатуры в Правительстве. Логичным продолжением данного права станет полномочие Государственной Думы также освобождать от должностей. Введение такого полномочия повысит эффективность сразу ряда законов, регулирующих институт парламентской ответственности Правительства, поскольку даст Государственной Думе возможность самостоятельно применять санкции к должностным лицам. Например, процедура освобождения от должности могла бы быть инициирована при наличии ряда оснований:
Постановление Государственной Думы РФ от 22.01.1998 № 2134-11 ГД «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Ст. 149 // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
5
1) при признании ответа на парламентский запрос неудовлетворительным;
2) при признании ответа федерального министра или заместителя Председателя Правительства, данного в ходе «парламентского часа», неудовлетворительным;
3) по инициативе депутатов Государственной Думы;
4) на основании предложения, содержащегося в итоговом докладе по результатам парламентского расследования, и др.
В случае освобождения по инициативе депутатов Государственной Думы порядок можно сделать аналогичным порядку вынесения постановления о недоверии Правительству РФ, однако, по нашему мнению, процедуру необходимо несколько упростить: численность депутатов - инициаторов такого освобождения должна быть не 1/5, как в настоящее время, а несколько меньше 1/9 (т.е. не менее 50 депутатов). Тем самым процедура должна стать более доступной для реализации.
Важно отметить, что освобождение от должности по инициативе депутатов Государственной Думы должно быть отдельной процедурой, в случае первого, второго и четвертого основания такая численность депутатов требоваться не должна, а вопрос об освобождении по указанным основаниям должен быть поставлен на голосование депутатов Государственной Думы непосредственно без лишних дополнительных процессуальных действий, так как данные основания (подтвержденные принятыми постановлениями Государственной Думы) уже сами по себе констатируют негативную деятельность данных должностных лиц и усложнять процедуру привлечения их к ответственности представляется нерациональным.
Процедура принятия Государственной Думой постановления о недоверии Правительству в целом, по нашему мнению, нуждается в
совершенствовании. По аналогии упрощения процедуры освобождения от должности с процессуальной точки зрения обоснованным представляется снижение численности депутатов, которые могут инициировать процедуру вынесения постановления о недоверии Правительству, снизив также с 1/5 в настоящий момент5 до 1/9, поскольку сейчас данная процедура достаточно сложна и, несмотря на попытки ее реализации, практически не использовалась. Самым важным моментом в данной процедуре представляется введение обязанности Президента РФ отправлять Правительство в отставку при принятии такого постановления о недоверии. В противном случае эффективность процедуры не будет высокой. Фактически Президент формировал Правительство (более того, юридически он непосредственно осуществляет руководство деятельностью Правительства и назначает некоторых федеральных министров), поэтому выбор данного должностного лица будет не в пользу Государственной Думы. Это отмечают и другие авторы: например, Л. А. Нудненко, Л. А. Тхаби-симова говорят о том, что реализация данной формы парламентского контроля может иметь для Государственной Думы негативные последствия, вплоть до ее роспуска в случае, если в течение трех месяцев Государственная Дума повторно выразит Правительству свое недоверие6. А. В. Щуковский констатирует, что российская модель выражения недоверия Правительству не обеспечивает на достаточном уровне баланс исполнительной и законодательной власти в системе сдержек и противовесов7.
Исходя из этого можно отметить, что существенным недочетом является возможность роспуска Государственной Думы Президентом в случае повторного выражения ею недоверия Правительству РФ в течение трех месяцев. Такое право Президента представляется необходимым упразднить, иначе эффективность данного
Нудненко Л. А., Тхабисимова Л. А. Конституционные основы парламентского контроля за деятельностью
Правительства Российской Федерации. С. 33.
Щуковский А. В. Вотум недоверия как форма парламентского контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации // Современные тенденции развития права в условиях глобализации: сравнительно-правовой аспект : материалы III Всероссийской научно-практической конференции с международным участием профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов. Симферополь, 2018. С. 220.
6
7
института не может быть высокой. Действительно, обращаясь к истории, можно констатировать, что механизм, предусмотренный данным институтом, фактически никогда не применялся, единственное постановление о недоверии Правительству было вынесено Государственной Думой в 1995 г.8, однако, как известно, Президент с ним не согласился, но до отставки Правительства или роспуска Государственной Думы процедура не дошла. Более того, в настоящее время расширилось число ситуаций, когда полномочие Государственной Думы выражать недоверие Правительству ограничивается, что, по нашему мнению, также является недостатком. Например, необоснованным представляется ограничение права на выражение недоверия Правительству в течение первого года после избрания Государственной Думы, когда Президент не обладал правом ее распустить, а нижняя палата парламента могла принять вотум недоверия Правительству. С учетом вышеизложенного часть 3 ст. 117 Конституции РФ можно изложить в следующей редакции: «Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства Российской Федерации, в этом случае Президент не вправе распустить Государственную Думу».
В связи с внесенными в 2020 г. в Конституцию РФ поправками Совет Федерации также начал играть определенную роль в формиро-
вании Правительства. В соответствии с п. «д.1» ст. 83 Конституции Президент РФ назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности. В связи с этим возникает вопрос об ответственности указанных федеральных министров не только перед Президентом РФ, но и перед Советом Федерации, и развитие института конституционно-правовой ответственности в дальнейшем возможно с усилением роли и значения данной палаты парламента. Как отмечают О. А. Кочиева, Л. Х. Карахаева, в настоящее время приходится констатировать значительное ограничение независимой и сдерживающей роли Совета Федерации в отечественной системе разграничения властей9. Несмотря на принятие мер по усилению значения Совета Федерации, правовая сущность консультаций не является определенной, поскольку неясным остается вопрос о том, какие будут последствия для Президента РФ в случае, если он назначит данное должностное лицо без проведения консультаций с Советом Федерации, т.е. нарушит предписанную нормой Конституции процедуру. Никаких санкций за это не предусматривается. Поэтому, на наш взгляд, если законодатель в настоящий момент пошел по данному пути развития, то представляется, что по аналогии с Государственной Думой можно предусмотреть полномочия Совета Федерации утверждать кандидатуры на данные должности, предложенные Президентом Совету Федерации. Возможность данной палаты парламента обращаться к Президенту с представлением об освобождении от указанных должностей данных лиц предусмотрена в действующем законодательстве, однако она ограничивается только
Постановление Государственной Думы РФ от 21.06.1995 № 895-1 ГД «О недоверии Правительству Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2446.
Кочиева О. А., Карахаева Л. Х. Некоторые проблемы и перспективы взаимодействия парламента РФ с органами государственного управления // Вопросы экономики и права. 2019. № 128. С. 14.
8
9
рамками парламентского контроля10. При трехкратном отклонении кандидатур, предложенных Президентом, необходимо предусмотреть обязанность Президента представить другие кандидатуры, поскольку роспуска Совета Федерации Президентом не предусматривается и вводить данную процедуру и какое-либо основание для роспуска нецелесообразно. Таким образом, повысится значение данного органа в вопросах привлечения Правительства к ответственности, поскольку в случае, если Президент предлагает Совету Федерации лицо, которое ранее занимало в Правительстве должность, но вызывало негативную оценку Совета Федерации (например, Совет Федерации обращался к Президенту с представлением об освобождении от должности, но Президент такое представление отклонил), то Совет Федерации сможет применять такую санкцию, как отказ в утверждении в должности.
Подводя итоги, можно констатировать, что законодательство, регулирующее институт конституционной ответственности Правительства и его членов, нуждается в дальнейшем совершенствовании. Поскольку, как отмечают и другие специалисты, повышение качества осуществления публичной власти как цель конституционных поправок невозможно без развития института ответственности органов исполнительной власти11. Главным недостатком, существенно снижающим возможности парламента по привлечению Правительства или его членов к ответственности, является отсутствие реальных санкций, которые могут применить палаты парламента при нарушении членами Правительства РФ или Правительством РФ в целом своих конституционных обязанностей, при негативной оценке парламентом деятельности Правительства РФ. Поэтому, учитывая тенденции усиления
роли парламента в контроле данного высшего исполнительного органа власти, следует предусмотреть реальные санкции по отношению к членам Правительства или Правительству РФ в целом, которые могут применять палаты парламента. Без наличия данных санкций российский парламент не может в дальнейшем повысить свое значение. Такими санкциями могут быть возможность освобождения от должности отдельных членов Правительства (кандидатуры которых утверждаются Государственной Думой) по инициативе Государственной Думы, которое должно быть обязательным (т.е. без возможностей отклонения Президентом); отказ в утверждении кандидатур федеральных министров, предложенных Президентом РФ Совету Федерации. Механизм применения существующих санкций следует также усовершенствовать в пользу парламента, прежде всего необходимо усилить полномочия Государственной Думы, введя обязанность Президента отправлять Правительство в отставку в случае принятия нижней палатой парламента постановления о выражении недоверия Правительству. Кроме того, при принятии постановления Государственной Думой о выражении Правительству доверия Президент не должен иметь возможность отправлять Правительство в отставку в течение определенного срока. Предложенные меры отражают возможные направления развития института конституционной ответственности Правительства РФ, заключающиеся в усилении роли парламента как субъекта, обладающего правом применять соответствующие санкции. Предлагаемое расширение полномочий парламента носит комплексный характер и позволяет повысить эффективность ряда федеральных законов, таких как «О парламентском контроле» и «О парламентском расследовании».
10 Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле». Ст. 15 // Российская газета. 14.05.2013. № 100.
11 Анисимов Н. Н. Развитие института конституционно-правовой ответственности Правительства РФ // Меридиан. 2020. № 5 (39). С. 13.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Анисимов Н. Н. Развитие института конституционно-правовой ответственности Правительства РФ // Меридиан. - 2020. - № 5 (39). - С. 12-14.
2. Боброва Н. А. 20 лет и 20 недостатков Конституции России // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 3. - С. 33-37.
3. Карасев А. А., Крысанов А. В. Механизм парламентского контроля в системе персональной конституционно-правовой ответственности членов Правительства Российской Федерации // Вестник Московского университета. Серия 21 : Управление (государство и общество). - 2014. - № 2. - С. 3-14.
4. Кондрашев А. А. Ответственность Правительства Российской Федерации // Современное право. -2011. - № 3. - С. 43-47.
5. Кочиева О. А., Карахаева Л. Х. Некоторые проблемы и перспективы взаимодействия парламента РФ с органами государственного управления // Вопросы экономики и права. - 2019. - № 128. - С. 13-15.
6. Нудненко Л. А., Тхабисимова Л. А. Конституционные основы парламентского контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации // Юридический вестник Самарского университета. -2018. - Т. 4. - № 4. - С. 30-35.
7. Станкин А. Н. Актуальные вопросы ответственности Правительства Российской Федерации // Система конституционного права современной России: ценности, принципы, институты и нормы : материалы XI Международного конституционного форума, посвященного 110-летию Саратовского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского. - Саратов, 2020. - С. 153-155.
8. Царёв А. Ю. Конституционная ответственность в России: без вины виноватые // Верность Конституции : материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 80-летию со дня рождения Н. В. Витрука. - М. : РГУП, 2018. - С. 278-282.
9. Щуковский А. В. Вотум недоверия как форма парламентского контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации // Современные тенденции развития права в условиях глобализации: сравнительно-правовой аспект : материалы III Всероссийской научно-практической конференции с международным участием профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов. -Симферополь, 2018. - С. 216-221.
Материал поступил в редакцию 4 августа 2020 г.
REFERENCES (TRANSLITERATION)
1. Anisimov N. N. Razvitie instituta konstitucionno-pravovoj otvetstvennosti Pravitel'stva RF // Meridian. -2020. - № 1 (39). - S. 12-14.
2. Bobrova N. A. 20 let i 20 nedostatkov Konstitucii Rossii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. - 2013. -№ 3. - S. 33-37.
3. Karasev A. A., Krysanov A. V. Mekhanizm parlamentskogo kontrolya v sisteme personal'noj konstitucionno-pravovoj otvetstvennosti chlenov Pravitel'stva Rossijskoj Federacii // Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya 21 : Upravlenie (gosudarstvo i obshchestvo). - 2014. - № 2. - S. 3-14.
4. Kondrashev A. A. Otvetstvennost' Pravitel'stva Rossijskoj Federacii // Sovremennoe pravo. - 2011. -№ 3. - S. 43-47.
5. Kochieva O. A., Karahaeva L. H. Nekotorye problemy i perspektivy vzaimodejstviya parlamenta RF s organami gosudarstvennogo upravleniya // Voprosy ekonomiki i prava. - 2019. - № 128. - S. 13-15.
6. Nudnenko L. A., Thabisimova L. A. Konstitucionnye osnovy parlamentskogo kontrolya za deyatel'nost'yu Pravitel'stva Rossijskoj Federacii // Yuridicheskij vestnik Samarskogo universiteta. - 2018. - T. 4. - № 4. -S. 30-35.
7. Stankin A. N. Aktual'nye voprosy otvetstvennosti Pravitel'stva Rossijskoj Federacii // Sistema konstitucionnogo prava sovremennoj Rossii: cennosti, principy, instituty i normy : materialy XI Mezhdunarodnogo konstitucionnogo foruma, posvyashchennogo 110-letiyu Saratovskogo gosudarstvennogo universiteta imeni N. G. Chernyshevskogo. — Saratov, 2020. — S. 153-155.
8. Caryov A. Yu. Konstitucionnaya otvetstvennost' v Rossii: bez viny vinovatye // Vernost' Konstitucii : materialy Vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii, posvyashchennoj 80-letiyu so dnya rozhdeniya N. V. Vitruka. — M. : RGUP, 2018. — S. 278-282.
9. Shchukovskij A. V. Votum nedoveriya kak forma parlamentskogo kontrolya za deyatel'nost'yu Pravitel'stva Rossijskoj Federacii // Sovremennye tendencii razvitiya prava v usloviyah globalizacii: sravnitel'no-pravovoj aspekt : materialy III Vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii s mezhdunarodnym uchastiem professorsko-prepodavatel'skogo sostava, aspirantov i studentov. — Simferopol', 2018. — S. 216-221.
