CC BY
291
Российская модель президентства в свете конституционной реформы 2020
Зюзина Елена Борисовна,
кандидат политических наук, доцент кафедры социологии и политологии Воронежского государственного университета E-mail: [email protected]
Дегтярева Леся Николаевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Центрального филиала Российского государственного университета правосудия E-mail: [email protected]
Петров Денис Сергеевич,
кандидат философских наук, доцент кафедры социологии и политологии, Воронежский государственный университет E-mail: [email protected]
Зюзин Павел Сергеевич,
магистрант, МГИМО МИД России E-mail: [email protected]
Петрова Валерия Денисовна,
студент Центрального филиала Российского государственного университета правосудия E-mail: [email protected]
В статье проведён анализ содержания поправок к Конституции, касающихся перераспределения полномочий между органами государственной власти, обозначены новые механизмы взаимодействия высших органов государственной власти, сформулированы выводы об эволюции формы правления и политического режима в Российской Федерации после проведения конституционной реформы в контексте теории конституционных циклов. В работе показано, что нововведения укрепляют доминирующую роль Президента в отношении исполнительной власти, что является характерным признаком президентской республики. Президент осуществляет общее руководство Правительством, самостоятельно принимает решения об его отставке. На основании анализа разделения ветвей власти, процедуры назначения и освобождения от должностей членов Правительства в работе показано, что вектор изменений состоит в трансформации модели смешанной формы правления к президентской
Ключевые слова: Конституция РФ, конституционные реформы, поправки к Конституции, президентская власть, разделение властей, система органов государственной власти Российской Федерации, форма правления, конституционные циклы.
Актуальность предложенной темы научной статьи обусловлена тем, что поправки в Конституцию внесли изменения в форму правления Российской Федерации, по мнению авторов, существенно трансформировав баланс сил в сторону президентский власти.
Конституция РФ 1993 г. принималась в условиях конфликта между Президентом РФ и Верховным Советом при отсутствии базового консенсуса как внутри политической элиты, так и в обществе в целом. В ней было отражено не согласие различных политических сил относительно принципов общественного устройства. По мнению авторов, основной закон закрепил позиции относительно узкого круга лиц, то есть имел конъюнктурный, однако его принятие позволило в кризисный период после событий 1993 г. выработать временный конституционный консенсус среди подавляющего большинства ведущих политических сил, закрепить основы перехода российского общества к новой государственности. В первой главе Конституции 1993 г. были закреплены базовые ценности демократического государства: политический плюрализм, многопартийность, разделение властей, приоритет правы и свобод человека. В то же время была конституирована президентско-парламентская модель власти с очень широкими полномочиями президента. Положения Конституции позволяли в дальнейшем разные векторы развития политической системы России: постепенная демократизация и наполнение формальных норм реальным содержанием или сохранение декларативности демократических принципов и закрепление авторитарных тенденций.
Новые демократические институты формировались В условиях социокультурных и иных противоречий между обществом и политической элитой [1, с. 7].
По мнению Медушевского А.Н. логика трансформации российской политической системы определяется итогами «большого постсоветского конституционного цикла». В ходе данного цикла наша страна прошла три основных фазы. Первая фаза - деконституционализация, то есть отказ от прежней однопартийной советской системы, постепенный переход к плюралистической системе (1985-1991 гг.).
Вторая фаза, конституционализация, характеризуется принятием новых «правил игры», закрепленных в Конституции 1993 г. (конституционная революция 1991-1993 гг.). Третья фаза представляет собой реконституционализацию - трансформацию конституционных принципов, включающей корректировку этих правил и норм в соответствии с изменившейся социально-политической реальностью начиная с 2000-х гг. Последняя фаза этого
цикла представляет собой, по мнению авторов, постсоветскую реставрацию и завершается возвратом к ситуации, во многом сходной с той, которая существовала в его начале - конституционализма и сверхцентрализованной модели власти [5].
Поправки в Конституцию РФ в 2020 году, по мнению авторов, отразили сущность сложившего политического режима в период президентства В. Путина.
Рассмотрим основные нововведения в системе разделения властей и перераспределении полномочий между высшими органами государственной власти после внесения поправок в Конституцию. Ужесточается ценз оседлости для кандидата - он должен проживать на территории РФ не менее 25 лет и не иметь гражданство другого государства. Одно и то же лицо не может занимать должность президента Российской Федерации более двух сроков. Для ныне действующего президента статья 81. п. 3 содержит важное уточнение о том, что число сроков, не распространяется на ныне действующего президента, другими словами, сроки «обнуляются» после вступления в силу поправок.
Изменилась характеристика статуса главы государства (ст. 80, пункт 2). Появилась формулировка о том, что «Президент РФ поддерживает гражданский мир и согласие в стране», «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти» [3]. Следует обратить внимание на то, что в прежней редакции статьи 80 применялся термин «государственная власть», а в новой редакции - «публичная власть». Между тем, это схожие, но не идентичные понятия. Государственная власть включает в себя федеральный уровень и уровень субъектов РФ (региональный). Власть муниципальная считается независимой от государственной власти (см. ст. 12 Конституции) и эта независимость Конституцией же и гарантируется в рамках права граждан самостоятельно решать вопросы местного значения. Государственная власть и муниципальная власть объединены понятием «публичная власть». Таким образом, по мнению авторов, новая формулировка даёт возможность главе государства оказывать влияние на муниципалитеты [10].
Согласно внесённым поправкам, Президент с одной стороны, теряет полный контроль над формированием персонального состава Правительства, но с другой стороны, появилась норма, согласно которой Президент осуществляет общее руководство Правительством (ст. 83., пункт. б). Президент получает право вносить изменения в структуру федеральных органов исполнительной власти (ст. 83., пункт. б). Поправки в Конституцию наделяют Президента РФ правом назначать Председателя Правительства РФ, кандидатура которого утверждена Госдумой по его предложению (в прошлой редакции Президент назначал Председателя Правительства с согласия Госдумы). Также Президент получает право освобождать Председателя Правительства от должности без отправки всего Правительства в отставку.
По обновлённой Конституции Президент РФ будет назначать на должность заместителей Председателя Правительства, министров, кандидатуры которых утверждены Госдумой (за исключением министров силового блока, которые назначаются после консультаций с Советом Федерации). Если нижняя палата парламента трижды не утвердит предложенного Председателя Правительства, глава государства, по-прежнему, вправе объявить о роспуске Госдумы. Более того, согласно статье 112 Президент получает дополнительное основание для роспуска Госдумы в дополнение к статье 111 и 117. Если Госдума трижды не утвердит 1/3 состава Правительства (за исключением силового блока), Президент вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. При этом из поправок следует, что Президент сможет отправить премьера в отставку, не увольняя одновременно все правительство, как того требовала Конституция до внесения поправок. В силу этого, представляется, что предположения о том, что роль парламента возрастёт, не соответствует действительности.
Произошли существенные изменения и в законодательном процессе. Согласно старой редакции Конституции глава государства мог в течение 14 дней наложить вето на любой принятый закон. Но парламент был способен это вето преодолеть (если за принятие закона повторно проголосует не менее 2/3 от общего числа членов Совета Федерации и Госдумы), и тогда в течение 7 дней президент был обязан его утвердить. По обновлённой Конституции у главы государства появляется еще один законный способ не допустить вступления в силу ему закона - обратиться в Конституционный суд (ст. 107, п. 3). Таким образом, Президент сможет подвергнуть любой законопроект, готовящийся в Думе, проверке на его соответствие Конституции (в том случае, если Совет Федерации и Госдума преодолели президентское вето). Законопроект будет утвержден только после его признания непротиворечащим Основному Закону. Мировая практика оставляет за Президентом лишь отлагательное вето, после преодоления которого парламентом, глава государства обязан подписать закон. В российской же практике, гипотетически может возникнуть ситуация, когда Президент не позволит принять нормативный акт, в случае, если Конституционный суд признает закон не соответствующим Конституции.
Обратим внимание на изменение во взаимоотношениях Президента и Совета Федерации. По обновлённой Конституции Президент консультируется с Советом Федерации по кандидатурам федеральных министров и служб, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций, общественной безопасности. Президент теряет возможность самовольно и без обсуждений с кем-либо назначать руководителей силовых ведомств. В современной редакции появляется обязательный механизм консультаций
5 -о
сз
<
с Советом Федерации, причем, по кандидатурам не только министров, но и руководителей спецслужб. Но в то же время, автором представляется, что эта поправка может иметь формальное значение, так как сенаторы будут не утверждать, а всего лишь обсуждать кандидатуры.
В предыдущей редакции Президент представлял Совету Федерации кандидатуру для назначения на должность Генерального Прокурора, вносил предложения об его освобождении. В обновлённой версии Президент назначает сам Генерального Прокурора, прокуроров субъектов РФ после консультаций с Советом Федерации и самостоятельно освобождает от должности. Такая формулировка, по мнению авторов, ослабляет влияние Совета Федерации в данной процедуре. Стоит отметить и то, что в новой редакции 30 сенаторов могут быть назначены Президентом (из них не более 7 пожизненно). Экс-президент получает право на пожизненное сенаторство (ст. 95, пункт 2, б и в) [3].
Кроме того, усиливается влияние Президента на судебную ветвь власти. Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Верховного и Конституционного суда, (причем число членов последнего сокращается с 19 до 11 человек.) Президент получает право вносить в Совет Федерации представление о прекращении полномочий судей Конституционного суда, судей Верховного суда, судей кассационных и апелляционных судов (с. 83, пункт е). Тем самым нарушается принцип правосудия о несменяемости судей. В прежней редакции Конституции право прекращения полномочий судьи Конституционного суда также принадлежало Совету Федерации, однако сделать это он мог только по представлению самого Конституционного суда, принятому большинством не менее двух третей голосов от числа действующих судей.
Право лишения полномочий всех других судей принадлежало исключительно судебной власти в лице Высшей квалификационной коллегии судей. Считалось, что это служило одной из важнейших гарантий независимости судебной власти. Теперь Президент получает право самостоятельно инициировать увольнение судей. Причем не только Конституционного и Верховного судов, но также кассационных и апелляционных.
Следующий важный момент, на который стоит обратить внимание - это создание нового конституционного органа - Государственного совета, который обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов госвласти, определяет основные направления внутренней и внешней политики и приоритетные направления социально-экономического развития государства (ст. 83, пункт е). ФЗ «О Государственном Совете „ РФ» вступил в силу 19 декабря 2020 года. В до-2 кументе устанавливаются полномочия, структура ^ и статус конституционного органа. Председателем еЗ нового Госсовета стал сам Президент, в его состав Ц вошли Председатель Правительства, Председа-
тель Совета Федерации, спикер Госдумы, руководитель Администрации Президента и главы субъектов. По желанию главы государства, туда могут включить представителей думских партий и местного самоуправления. Перед Госсоветом поставлены задачи: указывать на необходимость внесения изменений в законодательство - после этих указаний будут обязательно вноситься законопроекты; направлять рекомендации по вопросам стратегического планирования в правительство, субъекты РФ или муниципальные образования; участвовать в разработке задач внешней и внутренней политики, обсуждении бюджета и вопросов кадровой политики и др. [9].
Поправки в Конституцию Рф 2020 г. в части реформирования российской модели республиканской формы правления не привели к усилению роли парламента. Кандидатуры Председателя Правительства и министров выдвигаются не парламентским большинством, как это принято в парламентской модели, а предлагаются Президентом. Ответственность Правительства перед Парламентом на практике остается нереализуема. Выражение вотума недоверия Государственной Думой Правительству, в том числе и повторное, не влечет его автоматической отставки. Президенту по-прежнему принадлежит последнее слово: отправить Правительство в отставку или объявить о роспуске Государственной Думы (ст. 117).
Как было отмечено выше, нововведения укрепляют доминирующую роль Президента в отношении исполнительной власти, что является характерным признаком президентской республики. Президент осуществляет общее руководство Правительством, самостоятельно принимает решения об его отставке.
Цели и средства трансформации публичной власти в России вступают в противоречие, - подчеркивает А.Н. Медушевский. Перестройка публичной власти поправками декларировала усиление парламентаризма для повышения гибкости и адаптивности политической системы, но в реальности существенно скорректировала механизм разделения властей в направлении монополизации власти. Данный результат был достигнут за счет совокупности отдельных корректирующих поправок в отношении каждой из ветвей власти, кумулятивный эффект которых состоял в фактическом ослаблении их влияния по отношению к Президенту [6].
Таким образом, подводя итоги вышесказанному мы приходим к выводу о том, что общий вектор изменений состоит в трансформации модели смешанной формы правления к президентской
Литература
1. Зюзина Е.Б. Институт президентства в США и России: Сравнительный анализ: автореферат дис. ... кандидата политических наук: 23.00.02 / Е.Б. Зюзина. - Воронеж. гос. ун-т. -Воронеж, 2002. - 24 с.
2. Как поправки в Конституцию изменят систему управления страной. [Электронный ресурс] -Режим доступа: https://www.vedomosti.ru/poli-tics/articles/2020/01/23/821286-kak-popravki (дата обращения 12.01.2021)
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 20.01.2021)
4. Малинова О.Ю. Духовные скрепы как государственная идеология. [Электронный ресурс] / О.Ю. Малинова. // Россия в глобальной политике. -Режим доступа: https://globalaffairs.ru/ articles/duhovnye-skrepy-kak-gosudarstvennaya-ideologiya/ (дата обращения 20.03.2021)
5. Медушевский А.Н. Конституционная реформа в России: содержание, направления и способы осуществления [Электронный ресурс] /
A.Н. Медушевский // Общественные науки и современность - 2020. -№ 1. - С. 39-60 (дата обращения 15.03.2021)
6. Медушевский А.Н. Конец посткоммунизма: к 30-летию демократических революций 1990-х гг. ХХ в. [Электронный ресурс] / А.Н. Медушевский. // Либеральная миссия - 2021. -№ 3. - С. 1-33. - Режим доступа: https://liber-al.ru/globalization/7690#_edn3 (дата обращения 17.03.2021)
7. Писарев А.Н. Российская модель формы правления в свете конституционной реформы 2020: президентская или полупрезидентская республика [Электронный ресурс] / А.Н. Писарев // Образование и право. - 2020. - Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/ rossiyskaya-model-formy-pravleniya-v-svete-konstitutsionnoy-reformy-2020-prezidentskaya-ili-poluprezidentskaya-respublika (дата обращения 07.03.2021)
8. Токвиль Алексис де. Демократия в Америке / Пер. с франц. В.П. Олейника, Е.П. Орловой, И.А. Малаховой, И.Э. Иванян, Б.Н. Воро-жцова; Предисл. Гарольда Дж. Ласки; Комм.
B.Т. Олейника. - М.: Прогресс, 1992. - 554 с.
9. Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_370105/ (дата обращения 25.01.2021)
10. Шаблинский И.Г. Новый баланс: как поправки в Конституцию повлияют на иерархию власти. [Электронный ресурс] / И.Г. Шаблинский. - Режим доступа: https://www.rbc.ru/opinions/politics /28/01/2020/5e3002949a7947aaa2899523 (дата обращения 15.01.2021)
11. Шевцова Л.Ф. Как власть государство подрывает. [Электронный ресурс] / Л.Ф. Шевцова. - Режим доступа: https://www.rosbalt.ru/ posts /2020/06/08/1847790.html (дата обращения 15.01.2021)
THE RUSSIAN MODEL OF THE PRESIDENCY IN THE LIGHT OF THE 2020 CONSTITUTIONAL REFORM
Zyuzina E.B., Degtyareva L.N., Petrov D.S., Zyuzin P.S., Petrova V.D.
Voronezh State University, Central Branch of the Russian State University, MGIMO University, Central branch of the Russian state University of justice
The article analyzes the content of amendments to the Constitution concerning the redistribution of powers between state authorities, identifies new mechanisms of interaction between the highest bodies of state power, formulates conclusions about the evolution of the form of government and political regime in the Russian Federation after the constitutional reform in the context of the theory of constitutional cycles. The paper shows that innovations strengthen the dominant role of the President in relation to the executive branch, which is a characteristic feature of a presidential republic. The President exercises general leadership of the Government, independently makes decisions on his resignation. Based on the analysis of the division of branches of government, the procedure for appointing and dismissing members of the Government, the paper shows that the vector of changes consists in the transformation of the model of a mixed form of government to a presidential one.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, constitutional reforms, amendments to the Constitution, presidential power, separation of powers, system of state authorities of the Russian Federation, form of government, constitutional cycles.
References
1. Zyuzina E.B. Institute of the Presidency in the USA and Russia: Comparative analysis: abstract of the dissertation of the Candidate of Political Sciences: 23.00.02 / E.B. Zyuzina. - Voronezh State University. - Voronezh, 2002. - 24 p.
2. How the amendments to the Constitution will change the system of government of the country. [Electronic resource] -Access mode: https://www.vedomosti.ru/politics/arti-cles/2020/01/23/821286-kak-popravki (accessed 12.01.2021)
3. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993 with amendments approved during the all-Russian vote on 01.07.2020). [Electronic resource]. - Access mode: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_28399/ (accessed 20.01.2021)
4. Malinova O. Yu. Spiritual bonds as a state ideology. [Electronic resource] / O.Y. Malinova. // Russia in Global Politics. - Access mode: https://globalaffairs.ru/articles/duhovnye-skrepy-kak-gosudarstvennaya-ideologiya/ (accessed 20.03.2021)
5. Medushevsky A. N. Constitutional reform in Russia: contents, directions and methods of implementation [Electronic resource] /
A.N. Medushevsky / / Social sciences and Modernity, 2020. No. 1. pp. 39-60 (accessed 15.04.2021)
6. Medushevsky A.N. The end of post-communism: to the 30th anniversary of the democratic revolutions of the 1990s of the XX century. [Electronic resource] / A.N. Medushevsky. // Liberal mission. 2021. No. 3. pp. 1-33. - Access mode: https://liberal. ru/globalization/7690#_edn3 (accessed 17.03.2021)
7. Pisarev A.N. The Russian model of the form of government in the light of the constitutional reform 2020: the Presidential or semi-presidential republic [Electronic resource] / A.N. Pisarev / / Education and Law. - 2020. - Access mode: https:// cyberleninka.ru/article/n/rossiyskaya-model-formy-pravleniya-v-svete-konstitutsionnoy-reformy-2020-prezidentskaya-ili-poluprezidentskaya-respublika (accessed 7.04.2021)
8. Tocqueville Alexis de. Democracy in America / Translated from French by V.P. Oleinik, E.P. Orlova, I.A. Malakhova, I.E. Ivanyan,
B.N. Vorozhtsova; Preface. Harold J. Lasky; Comm. V.T. Oleinik. - M.: Progress, 1992. (accessed 15.03.2021). - 554 p.
9. Federal Law No. 394-FZ of 08.12.2020 "On the State Council of the Russian Federation". [Electronic resource]. - Access mode: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_370105/ (accessed 25.01.2021)
10. Shablinsky I.G. New Balance: how amendments to the Constitution will affect the hierarchy of power. [Electronic resource] / I.G. Shablinsky. - Access mode: https://www.rbc.ru/opinions/ politics/28/01/2020/5e3002949a7947aaa2899523 (accessed 15.01.2021)
11. Shevtsova L.F. How the government undermines the state. [Electronic resource] / L.F. Shevtsova. - Access mode: https:// www.rosbalt.ru/posts/ 2020/06/08/1847790.html (accessed 15.01.2021)
5
"O
C3
<
