CC BY
363
ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Б01 10.24412/2227-7315-2021-2-22-38 УДК 342.501/321.01
Н.И. Грачев
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВЫХ АКТОВ ПРЕЗИДЕНТА РФ И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ФОРМУЛА ПРЕЗИДЕНТСКОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ
Введение: конституционные функции и полномочия возвышают Президента РФ над другими государственными органами, ставят его вне системы разделения властей, что дает ряду авторов основание говорить о наличии особой президентской власти в России. Но если последовательно придерживаться этой точки зрения, то необходимо дать президентской власти точное формально-юридическое определение, соответствующее ее месту и роли в государственном механизме и содержанию ее деятельности. Цель: исследование наиболее значимых правовых актов Президента РФ, его правотворческой и правоприменительной деятельности и установление на этой основе аутентичной конституционно-правовой формулы президентской власти в России. Методологическая основа: совокупность общенаучных, конкретных и специально-юридических методов исследования и научного познания — анализа и синтеза, индукции и дедукции, феноменологического и герменевтического, формально-юридического и историко-правового. Результаты: установлено, что правовые акты Президента РФ не вписываются в категорию актов исполнительной власти и по своей юридической природе, содержанию и назначению могут быть охарактеризованы как акты верховного государственного (публичного) управления. Выводы: конституционно-правовое положение Президента РФ в государственном механизме позволяет определить его как орган верховного управления государством, а сущностное содержание и формы его деятельности квалифицировать как верховное управление. В компетенции Президента РФ выявлены области публичной жизни, выступающие в качестве объектов верховного управления и дающие возможность отграничить его (верховное управление) от законодательной, исполнительной и судебной деятельности.
Ключевые слова: Президент РФ, конституционные функции Президента РФ, правовые акты Президента РФ, указы, скрытые (подразумеваемые) полномочия Президента РФ, законодательство, исполнительная власть, верховное управление.
© Грачев Николай Иванович, 2021
Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права (Волгоградская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации); е1г^к [email protected] © Grachev Nikolay Ivanovich, 2021
Doctor of law, Professor, Department of Constitutional and administrative law (Volgograd Academy of the 22 Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation)
N.I. Grachev
PECULIARITIES OF LEGAL ACTS OF THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION AND CONSTITUTIONAL-LEGAL FORMULA OF PRESIDENTIAL POWER IN RUSSIA
Background: constitutional functions and powers elevate the President of the Russian Federation above other state bodies, place him outside the system of separation of powers, which gives a basis for a number of authors to talk about the presence of a special presidential power in Russia. But, if we consistently adhere to this point of view, then it is necessary to give the presidential power an exact formal legal definition, corresponding to the place and role in the state mechanism and the content of its activities. Objective: the study of the most significant legal acts of the President of the Russian Federation, his law-making and law-enforcement activities and the establishment on this basis of an authentic constitutional and legal formula of presidential power in Russia. Methodology: a set of general scientific, specific and special legal methods of research and scientific knowledge: analysis and synthesis, induction and deduction, phenomenological and hermeneutic, formal legal and historical legal. Results: it is established that the legal acts of the President of the Russian Federation do not fit into the category of acts of executive power and by their legal nature, content and purpose can be characterized as acts of the supreme state (public) administration. Conclusions: the constitutional and legal position of the President of the Russian Federation in the state mechanism allows us to define it as an organ of the supreme administration of the state, and to qualify the essential content and forms of its activity as the supreme administration. In the competence of the President of the Russian Federation, areas of public life are identified that act as objects of the supreme administration and make it possible to distinguish it (the supreme administration) from legislative, executive and judicial activities.
Key-words: President of the Russian Federation, constitutional functions of the President, legal acts of the President, decrees, hidden (implied) powers of the President, legislation, executive power, supreme management.
Действующая Конституции РФ остается достаточно противоречивым до- О
кументом и после внесения в нее поправок 2020 года. С одной стороны, в ю
Т5
фиксации своих основных принципов Основной Закон Российского государства |
опирается на заимствованные в конституционном законодательстве разви- к
тых капиталистических стран либеральные ценности, с другой же стороны а
к
(в организации верховного управления) он воспроизводит архетип сильной е
единоличной власти главы государства. Если оценивать порядок формирова- |
ния и характер взаимоотношений высших органов государственной власти из ¡§
тех правовых возможностей, которые предоставлены Президенту Российской з
Федерации Конституцией РФ и (на ее основе) текущим законодательством, 2
то существующая в России форма правления неслучайно идентифицируется 1 некоторыми специалистами как криптомонархическая [1, с. 386] или суперпрезидентская [2, с. 40-41].
Статья 80 Конституции РФ закрепляет за Президентом как главой Российского государства следующие функции, которые должны обеспечить само его (государства) существование как социально-политического единства и
управление им в качестве органической целостности: гарантийную («гарант 23
Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина»); охранительную («в установленном Конституцией Российской Федерации порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности»); интеграционную («поддерживает гражданский мир и согласие в стране»); координационно-арбитражную по отношению к другим структурам публичной власти («обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти»); государственного кормчего («в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства»); представительскую («представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях»)1.
Этим функциям вполне корреспондируют полномочия главы государства, закрепленные в ст. 83-90 Основного Закона Российской Федерации. Конституционные функции и полномочия возвышают Президента РФ над другими государственными органами, ставят его вне системы разделения властей, что дает ряду авторов основание говорить о наличии особой президентской власти в России [3, с. 350-356; 4, с. 374]. Но если последовательно придерживаться этой точки зрения, то необходимо дать президентской власти точное формально-юридическое определение и облечь ее в адекватную конституционно-правовую формулу. Это возможно сделать только на основе анализа характера и значимости вопросов государственной жизни, решаемых Президентом РФ путем издания соответствующих правовых актов, а также через выявление их (издаваемых актов) юридической природы и специфических особенностей.
Следует отметить, что уже в первые годы после принятия Конституции РФ в практике государственного строительства достаточно быстро произошел «отказ от узко формального понимания конституционных норм, закрепляющих компетенцию разных органов государственной власти» [5, с. 42], что нашло отражение в различных правотворческих актах, конкретизирующих их (государственных органов) конституционные функции и полномочия, сформулированные в Основном Законе РФ в достаточно общем виде. Это дало Президенту Российской Федерации возможность использовать в своей деятельности более широкую гамму правовых форм и средств, чем это предусмотрено Основным Законом РФ. В этом нет ничего необычного, выходящего за рамки правовой, демократической государственности. Статусные характеристики органов публичной власти (особенно полномочия) всегда конкретизируются и детализируются текущим законодательством. Но и оно в силу невозможности описать все разнообразие общественной жизни в нормативных актах вынуждено оставлять определенный простор для дискреционных полномочий государственных органов, применяемых ими по усмотрению в рамках конституционных принципов. И чем выше уровень принятия властных решений и полновластнее орган, тем больше «зон» для собственного усмотрения у него остается. Естественно, что организационно-правовые возможности для выполнения установленных Конституцией РФ функций у главы государства значительно шире, чем у любого другого органа публичной власти, и их
1 Ссылки на Конституцию РФ даются по: Конституция Российской Федерации. URL: 24 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 15.01.2021).
грани невозможно очертить с полной определенностью. Это обуславливает «зыбкость реальных границ» компетенции Президента РФ и дает легальную возможность «вторгаться в спорные области компетенции либо легализовать дополнительные полномочия под предлогом, что это является конкретизацией его конституционно закрепленных функций и полномочий» [6, с. 41]. Выявление и легитимация указанных полномочий происходят тремя способами: а) в результате уточнения собственной компетенции самим Президентом, в издаваемых им указах, в которых он прямо закрепляет за собой (присваивает себе) новые полномочия, вытекающие, по его мнению, из его конституционно-правового статуса; б) путем закрепления новых полномочий главы государства в федеральных законах; в) путем признания таких полномочий в решениях Конституционного Суда РФ [5, с. 44-45].
Среди дополнительных полномочий Президента РФ особо следует выделить те, которые относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации и составляют ее суверенные прерогативы (ст. 71 Конституции РФ). По ним в соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции «принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы». Однако в первые годы после вступления в силу новой (1993 г.) Конституции Российской Федерации нормативный вакуум во многом восполнялся указами Президента РФ, издание которых, как признал Конституционный Суд РФ, «не противоречит Конституции РФ», если они соответствуют Конституции РФ и федеральным законам, «а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов»2.
Исходя из этого, на протяжении 1993-1997 гг. Президент РФ самостоятельно определял систему и структуру федеральных органов исполнительной власти (п. «г» ст. 71 Конституции РФ) своими указами. Его указ от 10 января 1994 г. заложил основы двойного подчинения федеральных органов исполнительной власти, установив, что все они находятся в ведении Правительства РФ, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности ему в соответствии с федеральными законами3. Указом от 14 августа 1996 г. случаи двойного подчинения федеральных министерств и ведомств одновременно Президенту РФ и Правительству Российской Федерации должны были помечаться в соответствующих актах «звездочкой» — примечанием к их наименованию, поясняющим, что они подведомственны также и главе государства в вопросах обеспечения его конституционных функций4. Только в самом конце 1997 г. ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в ст. 32 закрепил за Президентом РФ следующие полномочия: прямое руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции,
2 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу 2 о проверке конституционности п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 8 1994 г. № 1969 „О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным указом» // Вестник Конституционного Суда. 1996. № 3.
3 См.: Указ Президента РФ от 10 января 1994 г. № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собр. актов Президента и Правительства. 1994. № 3, ст. 190.
4 См.: Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» // Собр. законодательства Российской Федерации. 1996. № 34,
ст. 4082. 25
иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуации и ликвидации последствий стихийных бедствий, а с 2016 г. — деятельностью национальной гвардии; распределение функций между этими органами (с 2004 г.); утверждение положений о них; назначение руководителей и их заместителей, а также осуществление в отношении них иных полномочий в качестве Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами и Председателя Совета Безопасности РФ5. Однако вопрос о том, кому принадлежит право определять систему и структуру федеральных исполнительных органов, остался открытым. Поэтому в январе 1999 г. Комитет Государственной Думы РФ по законодательству обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом по этому поводу. Конституционный Суд РФ признал, что система федеральных исполнительных органов должна устанавливаться Конституцией РФ и федеральными законами, но если этот вопрос не решен законодателем, то Президент РФ может регулировать его своими указами при условии, что они не противоречат Конституции РФ и федеральным законам6. Соответствующий закон так и не был принят. Депутаты, по сути, согласились со сложившейся практикой. А поправка к ст. 83 Конституции РФ, принятая в 2020 году (п. «б.1»), окончательно закрепила это право за Президентом Российской Федерации. Таким образом, вопрос, выступавший ранее объектом законодательства, полностью перешел в ведение главы государства.
Во многом указанным нормотворчеством главы государства была урегулирована проблема укрепления государственного устройства России (п. «б» ст. 71), когда в самом начале своей первой легислатуры, реализуя конституционные функции по охране суверенитета и обеспечению государственной целостности страны, Президент РФ В.В. Путин указом от 13 мая 2000 г. инициировал создание семи федеральных округов (сейчас их восемь), каждый из которых включал 12-15 субъектов Федерации (в настоящее время — от 6 до 18), а также учредил в них институт полномочных представителей Президента РФ с соответствующим аппаратом. В качестве основных перед полпредами были поставлены следующие задачи: организация в пределах федерального округа работы по реализации всеми органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; контроль за соблюдением и исполнением в субъектах Федерации, расположенных на территории округа, решений высших федеральных органов власти; обеспечение кадровой политики Президента; представление ему регулярных докладов о политическом, социально-экономическом положении и состоянии национальной безопасности в округе; обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти на его территории; организация взаимодействия федеральных органов власти с региональными и муниципальными органами, а также общественными объединениями; организация по поручению Президента РФ проведения согласительных процедур для
5 См.: Федеральный Конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51, ст. 5712; 2017. № 1, ч. I, ст. 3 (документ утратил силу).
6 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании ст. 71 (п. «2»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации» //
26 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 6, ст. 866.
разрешения разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти, находящимися в пределах федерального округа7.
Но ни в указе от 13 мая 2000 г., ни в последующих актах Президента РФ, вносящих в этот указ изменения8, не было прямо определено правовое положение федеральных округов (а соответственно и полпредов Президента РФ), что по настоящее время вызывает споры об их юридической природе, порождая самые разные подходы: от сугубо административной трактовки их статусов в рамках укрепления вертикали исполнительной власти [7, с. 18-19; 8, с. 13-14; 9, с. 68] и инструмента антикризисного управления [10, с. 365-368; 11, с. 17] до предположений [12, с. 88] и опасений [13, с. 40-42] по поводу создания на их основе новой системы субъектного состава Российской Федерации.
Однако федеральные округа совсем не похожи на специальные административные округа, создаваемые по территориальному принципу для управления какой-то одной функцией или сферой государственной деятельности (военные, почтовые, образовательные и т. д.). Не видится возможным создание на их основе и нового федеративного устройства, поскольку они «практически лишены хозяйственно-экономического содержания» и «функционируют без привязки к экономическим реалиям регионов» [14, с. 383]. Если же федеральные округа вместе с институтом полпредства рассматривать в качестве средства антикризисного управления (что во многом соответствует действительности), то само федеративное устройство оказывается для страны конституционно прописанной причиной перманентного кризиса, преодоление которого требует установления чрезвычайных форм и методов, становящихся в этом случае парадигмой обычного управления. Не случайно, прогнозы об их временном и переходном характере так и не оправдались.
Представление о сугубо административном характере «федеративной» реформы, превалирующее в юридической науке, страдает, на наш взгляд, явной недооценкой ее значимости и возможных последствий именно для политико-территориальной организации Российского государства. Ее админи-стративность была чисто внешней. По своему политико-правовому содержанию и последствиям она означала мягкую ревизию конституционной модели российского федерализма [1, с. 414-418]. Разделив территорию страны на федеральные округа, указ от 13 мая 2000 г. фактически создал над федеративной организацией государственного пространства России «унитаристскую надстройку» [15, с. 32], то есть фактически изменил ее государственно-территориальное устройство. Посредством института полномочных представителей, по сути, была выстроена система постоянного оперативного вмешательства федеральной власти в компетенцию субъектов Федерации и установлен жесткий контроль над реализацией ими собственных полномочий. Субъекты Федерации формально не лишились своего конституционного статуса, однако возможность самостоятельного осуществления одной части их полномочий
7 См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в ред. от 13 декабря 2018 г.). URL: https://legalacts.ru/doc/ukaz-prezidenta-rf-ot-13052000-n-849/ (дата обращения: 15.01.2021).
8 См.: Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (в ред. от 26 декабря 2016 г.). URL: http://base.garant.ru/182397/ (дата обращения: 15.01.2021).; Указ Президента РФ от 24 марта 2005 г. № 337 (в ред. от 25 декабря 2014 г.) «О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах». URL: http:// base.garant.ru/187995/ (дата обращения: 15.01.2021). 27
оказалась заблокированной, а реализация другой поставлена под строгий контроль федеральных структур окружного уровня, функционирующих вне рамок действующей Конституции РФ. На основе данного указа был фактически выстроен промежуточный уровень управления между верховной федеральной властью и субъектами Российской Федерации.
Формально полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах входят в состав Администрации Президента РФ. Их деятельность координируется ее руководителем, но непосредственно они подчиняются лишь главе государства9. И по реальной значимости их роль на окружном уровне оказалась «фактически тождественной роли Президента в масштабах всей страны» [10, с. 359]. Отсюда произошло сопоставление их функций с функциями генерал-губернаторов и наместников Российской империи [16, с. 11-13; 10, с. 356; 17, с. 19-26], поскольку они (полпреды Президента РФ) получили полномочия, включающие в себя реальные рычаги власти и обеспечивающие возможность концентрации управления почти всеми видами государственной деятельности на уровне федеральных округов. Но это означает, что роль полномочных представителей является в первую очередь политической, а статус — конституционно-правовым. Неслучайно о необходимости их закрепления на законодательном уровне в качестве конституционно-правовых институтов заговорили почти сразу после их образования и продолжают говорить в настоящее время [13, с. 59, 61; 18, с. 29-35; 19, с. 139]. По большому счету их статус нуждается в конституционном закреплении. Однако отсутствие формального закрепления в Конституции РФ не умаляет реальной роли и значения федеральных округов и полпредов в политико-территориальном устройстве страны. Их создание позволило сконцентрировать все наиболее значимые функции и полномочия по управлению регионами в федеральном центре и одновременно привело к значительному ограничению политической и даже административной автономии субъектов Федерации. Поэтому можно согласиться с утверждением И.Н. Барцица о возникновении в связи с образованием федеральных округов многоуровневой системы территориального устройства Российского государства [20, с. 19].
Этот пример показателен в смысле раскрытия особых свойств правовых актов Президента РФ, что следует из концепции «скрытых», или «подразумеваемых», полномочий главы Российского государства, сформулированных летом 1995 года Конституционным Судом РФ при рассмотрении дела о соответствии Конституции РФ президентских и правительственных актов, которые стали правовой основой для вооруженных действий федеральных сил в Чеченской Республике в декабре 1994 года10. «Скрытые» или «подразумева-
Ц 9 См.: Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об
" Администрации Президента Российской Федерации» (в ред. от 7 марта 2020 г.). URL: http://
i www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_47272/ (дата обращения: 15.01.2021). ü 10 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о
проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 „О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики"»; Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне Осетино-Ингушского конфликта»; Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных фор-28 мирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного
емые» полномочия — это такие полномочия, которые прямо не закреплены в Конституции РФ, «но имплицитно содержатся в ней», предположительно вытекая из конституционных функций и полномочий Президента РФ [5, с. 47]. Президент Российской Федерации не ввел своим указом чрезвычайное положение на территории Чечни, а обязал соответствующие органы и структуры осуществить все необходимые меры для наведения конституционного порядка в республике и тем самым применил полномочия, прямо не предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами. Конституционный Суд РФ признал правомерность действий Президента РФ и их соответствие Основному Закону страны, указав, что из него «не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения». Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что в любом случае Президент РФ должен действовать «в установленном Конституцией порядке», а для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83-90 Конституции РФ, их общие рамки определяются конституционным принципом разделения властей и требованием ч. 3 ст. 90 Основного Закона РФ, согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
В ряде последующих постановлений Конституционный Суд РФ установил возможность принятия Президентом РФ нормативных актов по вопросам исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ)11, совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ)12, а также возможность осуществления полномочий по обеспечению согласованного функционирования органов публичной власти, включая и те случаи, когда механизм реализации этих полномочий не конкретизирован ни в Конституции РФ, ни в федеральных законах13, определив для нормативных актов главы государства в качестве общих пределов: следование принципу разделения властей, соответствие федеральным законам и ограничение их действия по времени моментами вступления в юридическую силу соответствующих законодательных актов
Кавказа»; Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда |
Российской Федерации. 1995. № 5. е
11 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу 1 о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской * Федерации». URL: http://constitution.garant.ru/act/government/180063/ (дата обращения: ю 15.01.2021). 1
12 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. № 9-П «По делу о ) проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 2 года № 1709 „О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обе- S спечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы». URL: http://base.garant.ru/12123370/#ixzz6hZ4GX2jw (дата обращения: 15.01.2021).
13 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. « 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/12026398/#ixzz6hZ5Q32a6 (дата обращения: 15.01.2021). 29
Однако, если проанализировать содержание и направленность федеральных законов, актов Конституционного Суда РФ и указов самого Президента РФ, которые закрепляют или признают за ним новые полномочия, то их реальной конституционной основой окажется не принцип разделения властей, который как раз ограничивает возможности расширения компетенции главы государства, а принцип государственного суверенитета, содержательным элементом которого является идея единства системы публичной власти, первоначально закрепленная в Конституции РФ как составная часть принципа федерализма (ст. 5). Практика государственного строительства последних трех десятилетий показала приоритетное значение в системе основ конституционного строя именно этих принципов и наглядно продемонстрировала, что только их реализация гарантирует возможность существования и развития Российского государства. А основным политико-правовым институтом, обеспечивающим их претворение в жизнь, выступает институт президентства. Это проявляется в указанном нормотворчестве Президента РФ и наглядно выражается в принятии им правовых документов, определяющих стратегию управления обществом.
К ним относятся ежегодные послания Президента РФ, адресованные в соответствии с п. «е» ст. 84 Конституции РФ Федеральному Собранию РФ и содержащие вопросы о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства, а также доктринальные правовые акты — доктрины, стратегии, концепции14. Все они, прежде всего, являют собой программно-политические документы, но одновременно выступают как акты «мягкого права». Послания Президента РФ определяют основные направления развития страны в целом, в том числе «программируют развитие законодательства и деятельность Правительства, органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления» [21, с. 216], на что прямо указывают решения Конституционного Суда РФ15. Доктринальные акты, утверждаемые указами, а иногда и распоряжениями16 Президента РФ,
! 14 См., например: Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и
S- стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (в ред. от " 21 июля 2020 г.). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_297432/ (дата об-i ращения: 15.01.2021); Указ Президента РФ от 5 февраля 2010 г. № 146 «О Военной доктрине ¥ Российской Федерации». URL: https://rg.ru/2010/02/10/doktrina-dok.html (дата обращения:
¡1 15.01.2021); Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (в ред. от 6 декабря 2018 г.). URL: https://www.zakonrf.info/ukaz-prezident-rf-1666-19122012/ (дата обращения: ° 15.01.2021); Указ Президента РФ от 30 ноября 2016 г. № 640 «Об утверждении Концепции ä внешней политики Российской Федерации». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/
| doc/71452062/#ixzz6izZu2gow (дата обращения: 15.01.2021).
Ц 15 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2006 г.
0 № 9-П «По делу о проверке конституционности п. 100 Регламента Правительства Российской >g Федерации»; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря S 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Россий-¡5 ской Федерации // Вестник Конституционного Суда. 1998. № 2.
§ 16 См.: Распоряжение Президента РФ от 17 декабря 2009 г. № 861-рп «О Климатической
" доктрине Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_
1 LAW_94992/ (дата обращения: 15.01.2021); см., например: Указ Президента РФ от 7 мая Ü 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской
Федерации на период до 2024 года» (в ред. от 21 июля 2020 г.). URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_297432/; Указ Президента РФ от 5 февраля 2010 г. № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации». URL: https://rg.ru/2010/02/10/doktrina-dok.html (дата обращения: 15.01.2021); Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (в ред. от 6 декабря 2018 г.). URL: https://www.zakonrf.info/ukaz-prezident-rf-1666-19122012/ (дата обращения: 15.01.2021); Указ Президента РФ от 30 ноября 2016 г. № 640 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации». URL: http://www.garant.ru/ 30 products/ipo/prime/doc/71452062/#ixzz6izZu2gow (дата обращения: 15.01.2021).
определяют принципы, цели, задачи развития отдельных отраслей и сфер жизнедеятельности общества. Они служат основой принятия других нормативных правовых актов, не исключая в том числе и законов, которые содержат уже конкретно-регулятивные нормы [22, ^ 10], что порождает не просто юридические, а весьма значимые нормативные последствия. Это свидетельствует о неадекватности теории разделения властей, отождествляющей верховную (суверенную) власть с принятием законов, а акты главы государства — с формами исполнительно-распорядительной (административной) деятельности. Практика государственного управления в России, да и во многих других странах, говорит об ином и позволяет выделить следующие специфические особенности президентских актов, отличающие их как от законов, так и от актов органов исполнительной власти.
В форме правовых актов Президента РФ принимается целый ряд важнейших решений общегосударственного (суверенного) значения, которые по своему социально-политическому содержанию и правовым последствиям не уступают законам, но принимаются, как правило, в административном порядке и имеют иное наименование. Это относится и к президентским указам, которыми производятся назначение, представление для назначения либо утверждение на определенные государственные должности (равно как и освобождение от них), вводятся режимы военного или чрезвычайного положения, принимаются решения об использовании за пределами территории России формирований Вооруженных Сил РФ, осуществляются роспуск Государственной Думы РФ, отставка Правительства Российской Федерации и решаются иные важные вопросы государственной жизни. Такие акты не являются нормативными, ш
е
но в силу своей значимости и по своим правовым последствиям не могут и быть отнесены и к сугубо индивидуальным актам, хотя по форме глядят таковыми. Указы Президента по этим вопросам представляют собой О
необходимые властно-организационные акты, имеющие в виду создание го- О
сударственного аппарата, формирование его органов. На основе этих актов О
образуются официальные носители публичной власти в государстве — как |
верховные (Верховный и Конституционный суды, Правительство РФ), так и В
подчиненные (Центральный банк, федеральные министерства и ведомства), без О
наличия которых невозможно само его функционирование. Для характери- Ю
р
стики их правовой природы подходит название «квазииндивидуальный акт» |
(либо «квазиприменительный»), т.к. они влекут за собой не просто правовые, а |
именно нормативные последствия в виде широкого применения юридических а
норм, содержащихся в целом ряде законов и иных нормативных актах, весьма |
большим и не вполне определенным кругом лиц, а часто предполагают издание ||
нормативных и локальных актов другими субъектами правотворчества. На- №
пример, указ о досрочном роспуске Государственной Думы РФ предполагает 1
начало новой избирательной компании со всеми вытекающими юридическими •£ последствиями. Указы о введении военного или чрезвычайного положения позволяют вступить в действие нормам того или иного конституционного закона, а органам государственной власти, ответственным за применение норм этих законов, начать функционировать в соответствии с ними, что предполагает издание достаточно большого числа нормативных актов, регулирующих административные, уголовные, гражданские и иные отношения сообразно
установленному режиму. 31
Все правовые акты Президента РФ обладают свойством общеобязательности, что следует из ч. 2 ст. 90 Конституции РФ, в соответствии с которой указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Эта норма подлежит расширительному толкованию, т.к. распространяет свое действие не только на всю территорию страны, но и на всех субъектов права, включая органы публичной власти и их должностных лиц, в том числе это касается палат Федерального Собрания РФ, его депутатов, всех органов судебной власти, судей и пр., что подтверждают рассмотренные выше указы и ряд других президентских актов, в том числе и некоторых распоряжений17, на основе которых создаются и формируются органы общегосударственного уровня. Типичным в этом смысле выглядит пример Государственного Совета, который только в 2020 г. стал конституционным органом, что потребовало принятия соответствующего федерального закона, а до этого статус и состав Государственного Совета определялся правовыми актами Президента РФ18.
Целый ряд нормативных актов Президента РФ может на долгий период времени заменять законы (например, это указы о структуре федеральных органов исполнительной власти), подменять их собой (см. указы о полпредах Президента РФ в федеральных округах), концептуально определять их содержание, как это нередко происходит с посланиями, стратегиями, концепциями,
17 См., например: Распоряжение Президента РФ от 16 февраля 1994 г. № 78-рп «Об Общественной палате при Президенте Российской Федерации». URL: http://base. garant. ru/6306892/#ixzz6iYXWlkK9 (дата обращения: 15.01.2021); см., например: Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития 3 Российской Федерации на период до 2024 года» (в ред. от 21 июля 2020 г.). URL: http://www.
S consultant.ru/document/cons_doc_LAW_297432/ (дата обращения: 15.01.2021); Указ Президента
~ РФ от 5 февраля 2010 г. № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации». URL: https:// ïï rg.ru/2010/02/10/doktrina-dok.html (дата обращения: 15.01.2021); Указ Президента РФ от 19 ™ декабря 2012 г. № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской
^ Федерации на период до 2025 года» (в ред. от 6 декабря 2018 г.). URL: https://www.zakonrf.
! info/ukaz-prezident-rf-1666-19122012/ (дата обращения: 15.01.2021); Указ Президента РФ от ! 30 ноября 2016 г. № 640 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Феде-
Ц- рации». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71452062/#ixzz6izZu2gow (дата J обращения: 15.01.2021).
S 18 См.: Указ Президента РФ от 25 июня 1996 г. № 989 «О Политическом консультативном
¥ совете». URL: http://base.garant.ru/1519558/#ixzz6iYYnFjLT (дата обращения: 15.01.2021); см., ¡1 например: Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратеги-| ческих задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (в ред. от 21 июля 2020 г.). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_297432/; Указ Президента ° РФ от 5 февраля 2010 г. № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации». URL: https://
¡5 rg.ru/2010/02/10/doktrina-dok.html (дата обращения: 15.01.2021); Указ Президента РФ от 19 ä декабря 2012 г. № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Ц Федерации на период до 2025 года» (в ред. от 6 декабря 2018 г.). URL: https://www.zakonrf. о info/ukaz-prezident-rf-1666-19122012/ (дата обращения: 15.01.2021); Указ Президента РФ от >g 30 ноября 2016 г. № 640 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Феде-
5 рации». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71452062/#ixzz6izZu2gow (дата
¡5 обращения: 15.01.2021); Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. □ 1602 «О Государственном Ц совете Российской Федерации» (в ред. от 22 ноября 2016 г.). URL: http://www.consultant.ru/ " document/cons_doc_LAW_28447/ (дата обращения: 15.01.2021); см., например: Указ Президен-
! та РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития
S Российской Федерации на период до 2024 года» (в ред. от 21 июля 2020 г.). URL: http://www.
consultant.ru/document/cons_doc_LAW_297432/ (дата обращения: 15.01.2021); Указ Президента РФ от 5 февраля 2010 г. № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации». URL: https:// rg.ru/2010/02/10/doktrina-dok.html (дата обращения: 15.01.2021); Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (в ред. от 6 декабря 2018 г.). URL: https://www.zakonrf. info/ukaz-prezident-rf-1666-19122012/ (дата обращения: 15.01.2021); Указ Президента РФ от 30 ноября 2016 г. № 640 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71452062/#ixzz6izZu2gow (дата 32 обращения: 15.01.2021).
доктринами, или служить основанием для законопроектной работы палат Федерального Собрания РФ на длительную перспективу (послания Президента РФ). Ими в отдельных случаях устанавливаются изъятия из общего правового порядка, определенного федеральными законами. В частности, в соответствии с федеральным законом «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг»19 Президент РФ «в исключительных случаях» получил право принимать «решения в области военно-технического сотрудничества без соблюдения отдельных требований настоящего федерального закона» (ст. 4), а также устанавливать «особенности создания, реорганизации, ликвидации и правового положения хозяйственных обществ в отдельных сферах деятельности» (ст. 12), что расценивается как предоставление ему возможности по собственному усмотрению определять статус отдельных экономических субъектов со значительными изъятиями из гражданского законодательства20.
Многие ненормативные акты Президента РФ (как минимум, принимаемые по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ) хотя и не устанавливают общих правил, но по значимости и характеру решаемых вопросов не уступают законам. Поэтому в конституционном законодательстве в отношении правовых актов Президента РФ, как и в отношении законов, не предусмотрена отмена. Несоответствие нормативных актов главы государства Конституции РФ может быть установлено только Конституционным Судом РФ в порядке конституционного судопроизводства. Во всех иных случаях правовые акты Президента РФ могут быть оспорены в Верховном Суде РФ в соответствии со ст. 27 ГПК РФ.
Подавляющее большинство правовых актов Президента РФ издается на основании и в развитие законов и направлено на организацию их исполнения. Они являются подзаконными актами, но в иерархии нормативных актов занимают промежуточное положение между федеральными законами и всеми иными подзаконными актами, находясь по степени юридической силы на вершине последних. Подтверждением этому служит ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, в соответствии с которой Правительство РФ издает постановления и распоряжения «на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента РФ». При этом акты Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115). Следовательно, более высокой юридической силой, чем любые другие подзаконные акты, обладают не только нормативные, но и ненормативные указы главы государства, его распоряжения, надлежащим
19 См.: Федеральный закон от 4 июня 2018 г. № 123-Ф3 «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг». URL: http://base.garant.ru/71958414/#ixzz6kBIsoeVy См., ю например: Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стра- ~ тегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (в ред. от 21 9) июля 2020 г.). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_297432/ (дата обра- 2 щения: 15.01.2021); Указ Президента РФ от 5 февраля 2010 г. № 146 «О Военной доктрине S Российской Федерации». URL: https://rg.ru/2010/02/10/doktrina-dok.html (дата обращения: 15.01.2021); Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (в ред. от 6 декабря
2018 г.). URL: https://www.zakonrf.info/ukaz-prezident-rf-1666-19122012/ (дата обращения: 15.01.2021); Указ Президента РФ от 30 ноября 2016 г. № 640 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/71452062/#ixzz6izZu2gow (дата обращения: 15.01.2021).
20 Путина наделили «царскими» полномочиями: беспрецедентный закон принят. URL: https://www.yaplakal.com/forum1/topic1793795.html (дата обращения: 15.01.2021). 33
образом оформленные поручения, а также приказы, директивы и иные акты, которые он издает как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.
Таким образом, многие правовые акты Президента никак не вписываются в категорию исполнительно-распорядительных (административных) актов. Понятие «исполнение» представляется слишком узким для них. Более того, далеко не все их можно отнести к подзаконным. Подзаконный характер имеют лишь те из них, которые издаются для организации исполнения законов. Но наиболее значимые акты Президента РФ (в первую очередь те, что принимаются по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ) направлены на решение вопросов, не урегулированных федеральными законами, либо издаются в порядке реализации главой государства скрытых полномочий, выступают как результат самостоятельной, инициативной, свободной, творческой деятельности и часто имеют дискреционный характер. Их принятие, как правило, зависит от усмотрения Президента РФ, оценки им сложившихся обстоятельств и т.п. Поэтому по своей юридической природе, содержанию и назначению правовые акты Президента РФ могут быть охарактеризованы как акты верховного государственного (публичного) управления.
В данном случае мы исходим из широкого подхода к понятию «государственное (публичное) управление», рассматривая его как регулирующую и властно-организующую деятельность всего государственного аппарата, включающую в себя следующие функции: принятие обязательных решений в самых разных правовых формах (закон, указ, постановление, распоряжение и др.); органи-3 зацию их исполнения и проведение в жизнь; контроль за их исполнением и ? принуждение к исполнению в случае необходимости. Понятие «управление» я охватывает в этом смысле всю государственно-властную деятельность. Отсюда ^ — и законодательство, и акты главы государства, и деятельность исполнитель-^ ных органов, правосудие и прокурорский надзор выступают определенными | видами (формами) публичного управления. Такой подход предполагает раз-1 деление управления на политическое руководство, осуществляемое органами § верховной власти, и на подчиненную, подконтрольную и поднадзорную им | административную и юрисдикционную деятельность, которой по поручению и Ц под контролем верховной власти занимаются все остальные государственные и муниципальные органы, в чем проявляется сущностное и содержательное
I
Ц различие их управленческого труда. Политическое руководство заключается в | принятии важнейших решений стратегического или организационного харак-| тера, оно осуществляется по отношению ко всему обществу или его важнейшим отраслям и сферам и включает в себя два вида (две формы) деятельности: » законодательство и верховное управление. В принятии законов основная роль § формально-юридически принадлежит парламенту, а в верховном управлении
0
ц в странах с президентской и смешанной формой правления — главе государ-
1
§ ства, в странах с парламентарной формой правления — правительству, а в
т
государствах с однопартийной системой или монопольно доминирующей партией — чаще всего органам высшего партийного руководства [23, с. 22-24]. Таково, во всяком случае, реальное положение, связанное с тем фактом, что чрезвычайные формы и методы уже давно и повсеместно стали парадигмой обычного управления [24]. Возможно, исходя из этой интуитивно осознаваемой 34 тенденции, в решениях Конституционного Суда РФ и возобладала концепция
«скрытых» («подразумеваемых») полномочий Президента Российской Федерации, полностью оправдавшая себя в условиях, переживаемых нашей страной в последние десятилетия.
Анализ особенностей правовых актов Президента РФ приводит к выводу, что в России действительно сложилась и действует особая президентская власть, не совпадающая по характеру, объему и содержанию с законодательной, исполнительной и судебной. Ее точное формально-юридическое определение дает категория верховного управления, используемая дореволюционным законодательством и правоведами по отношению к статусу и правовым формам деятельности Российского императора [25; 26, с. 243-296; 29, с. 592-594]. Политико-правовое положение Президента РФ в государственном механизме позволяет, по нашему мнению, определить его как орган верховного управления государством, а сущностное содержание и формы его деятельности охарактеризовать как верховное управление [27, с. 6-13; 28, с. 183-192].
В компетенции Президента РФ достаточно четко выделяются две обширные области публичной жизни, выступающие в качестве объектов верховного управления и дающие возможность квалифицировать деятельность главы государства именно таким образом. К первой из них относятся вопросы или предметы ведения, которые по своему содержанию и значимости вполне могли бы составить компетенцию парламента, но с точки зрения политической логики, либо управленческой целесообразности (а часто и в силу норм самой Конституции РФ и законов) отделены от законодательства и подчинены решениям, принимаемым в административном порядке Президентом РФ с целью более оперативного достижения результата. Вторую область публичной жизни, ш находящуюся в ведении Президента РФ, составляют вопросы, которые еже- и дневно возникают в государственной жизни, но не могут быть предусмотрены а
а
законами или вообще не затрагиваются нормативным регулированием, однако, о
в
в силу своей важности требуют скорейшего разрешения именно Президентом о РФ (часто с учетом сложившейся конъюнктуры) с достаточно широкой долей з его усмотрения и использованием расширительного толкования его функций | и полномочий. Поэтому отличительной чертой президентских правовых актов ш является то, что по форме они выглядят как подзаконные акты, принимаемые о
5 С
в административном порядке, но по степени важности решаемых вопросов, р
по своей политической значимости очень часто не уступают законам, а ино- !
гда и превосходят их. Таким образом, тремя основными задачами верховного о
управления выступают создание нового права (правотворчество) в оперативном К
порядке, внеправовая организационная деятельность и организация испол- |
нения законов. 1
Институт президентства, будучи заимствованным и имитационным, бы- ¡§
1
стро приобрел в России традиционную специфику, что, впрочем, свойственно з в большей или меньшей степени всем странам постсоветского пространства. 1 Нужно признать, что эта специфика есть не какая-то аномалия, а отражение 1 сути и типа процессов исторического развития нашей страны, которые с необходимостью пробивают себе дорогу, в т.ч. и в конституционном законодательстве. Придется сделать еще немало шагов, чтобы полностью привести его в соответствие с цивилизационно-культурным кодом развития России. Одним из них является конституционное признание Президента РФ не только главой Российской Федерации, но и органом верховного управления государством. 35
Библиографический список
1. Грачев Н.И. Территориальная организация публичной власти: учебное пособие для вузов. М.: Юрайт, 2019. 483 с.
2. Кондрашев А.А. Суперпрезидентская республика в России: миф или реальность? // Вестник Московского государственного ун-та им. О.Е. Кутафина. 2018. № 8. С. 34-42.
3. Дмитриев Ю.А., Николаев А.М. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. М.: Профобразование, 2002. 839 с.
4. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Зерцало, 1998. 448 с.
5. Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М.: Институт права и публичной политики, 2008. 232 с.
6. Краснов М. Фатален ли персоналистский режим в России? (конституционно-правовой взгляд) // Российское государство: вчера, сегодня, завтра / под общ. ред. И.М. Клямкина. М.: Новое издательство, 2007. С. 31-60.
7. Некрасов С.И. Федеральные округа — новое звено в вертикали российской власти // Журнал российского права. 2001. № 11. С. 18-24.
8. Сенякин И.Н. Теоретико-правовые проблемы федерализма в современной России // Вестник Саратовской государственной академии права. 2005. № 3 (44). С. 6-14.
9. Черкасов К.В. Федеральные округа: сущность и место в территориальном устройстве России // Государство и право. 2008. № 12. С. 67-75.
10. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: курс лекций. М.: ГУ ВШЭ, 2002. 512 с.
11. Долгалев О.В. Федеральные округа: правовая природа, проблемы и перспективы // Бизнес в законе. 2010. № 3. С. 17-19.
12. Александров В.М., Семенов А.В. Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации // Правоведение. 2002. № 3. С. 85-95.
13. Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003. 468 с.
14. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юрист, 2006. 422 с.
15. Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России // Полис. 2000. № 5. С. 32-54.
16. Власов В.И. О должности генерал-губернатора в Российской Федерации (к 10-летию учреждения федеральных округов) // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 8. С. 11-13.
17. Трифонов А.Г., Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления. Опыт исторической реминисценции // Полис. 2000. № 5. С. 19-26.
18. Чертков А.Н., Плюгина И.В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Право и политика. 2006. № 2. С. 29-35.
19. Федорец М.Н. Федеральные округа: значимость и роль в государственно-территориальном устройстве Российской Федерации // Государство и право. 2018. № 10. С. 136-140.
20. Барциц И.Н. Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ // Федерализм. 2003. № 3. С. 19-38.
21. Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: Опыт синтетического исследования. М.: Проспект, 2014. 336 с.
22. Малько А.В., Гайворонская Я.В. Доктринальные акты как основной инструмент правовой политики // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2018. № 1. С. 4-23.
23. Грачев Н.И. Функции государства, верховной власти и государственного аппарата // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2019. № 3 (128). C. 15-27.
24. Агамбен Д. Homo васег. Чрезвычайное положение. М.: Европа, 2011. 148 с.
25. Казанский П.Е. Власть Всероссийского Императора. М.: «ФондИВ», 2007. 600 с.
26. Захаров Н.А. Система российской государственной власти. М.: Москва, 2002. 400 с.
27. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1: Введение и общая часть. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1908. 623 с.
28. Грачев Н.И. Президент и Правительство как субъекты высшей управительной власти в Российской Федерации // Вестник Евразийской академии административных наук. 2009. № 4 (9). С. 6-13.
29. Грачев Н.И. Конституционный принцип единства системы государственной власти и проблемы его реализации в Российской Федерации. Волгоград: ВА МВД России, 2018. 284 с.
References
1. Grachev N.I. Territorial Organization of Public Authorities: a textbook for universities. Moscow: Yurayt Publishing House, 2019. 483 p.
2. Kondrashev А.А. Superpresidential Republic in Russia: Myth or Reality? // Bulletin of the O.E. Kutafin Moscow State University. 2018. No. 8. P. 34-42.
3. Dmitriev Yu.A., Nikolaev A.M. The System of State Power in Russia and in the е World: a Historical and Legal Retrospective. M.: Vocational education, 2002. 839 p. и
4. Chirkin V.E. Constitutional Law: Russia and Foreign Experience. M.: Zertsalo, n 1998. 448 p. T
о
5. Krasnov M.A., Shablinsky I.G. The Russian System of Government: a Triangle К with One Corner. Moscow: Institute of Law and Public Policy, 2008. 232 p. Г
о
6. Krasnov M. Is the Personalist Regime in Russia Fatal? (constitutional and legal д view) // Russian State: Yesterday, Today, Tomorrow / Under. total ed. THEM. Klyam- T kina. M.: New publishing house, 2007. Р. 31-60. H
7. Nekrasov S.I. Federal Districts - a New Link in the Vertical of Russian Power // I, Journal of Russian Law. 2001. No. 11. Р. 18-24. f
8. Senyakin I.N. Theoretical and Legal Problems of Federalism in Modern Russia // 4 Bulletin of the Saratov State Academy of Law. 2005. No. 3 (44). Р. 6-14. 0
9. Cherkasov K.V. Federal Districts: Essence and Place in the Territorial Structure К of Russia // State and Law. 2008. No. 12. Р. 67-75. Ц
10. Medushevsky A.N. Comparative Constitutional Law and Political Institutions: ff A Course of Lectures. M.: GU HSE, 2002. 512 p. №
7 IT l0
11. Dolgalev O.V. Federal Districts: Legal Nature, Problems and prospects // Busi- 1 ness in the law. 2010. No. 3. Р. 17-19. I
12. Aleksandrov V.M., Semenov A.V. State and Development Prospects of Federal 22 Districts of the Russian Federation // Jurisprudence. 2002. No. 3. Р. 85-95.
13. Dobrynin N.M. New Federalism: a Model of the Future State Structure of the Russian Federation. Novosibirsk: Nauka, 2003. 468 p.
14. Gligich-Zolotareva M.V. Legal Foundations of Federalism. M.: Jurist, 2006. 422 p.
15. Zubov A.B. Unitarianism or Federalism. On the Question of the Future Organization of the State Space of Russia // Polis. 2000. No. 5. Р. 32-54.
16. Vlasov V.I. On the Position of Governor-general in the Russian Federation (on the 10th anniversary of the establishment of federal districts) // State power and local government. 2010. No. 8. P. 11-13.
17. Trifonov A.G., Mezhuev B.V. General Governorship in the Russian System of Territorial Administration. Experience of Historical Reminiscence // Polis. 2000. No. 5. P. 1-26.
18. Chertkov A.N., Plyugina I.V. Institute of Plenipotentiaries of the President of the Russian Federation in Federal Districts // Law and Politics. 2006. No. 2. P. 29-35.
19. Fedorets M.N. Federal Districts: Significance and Role in the State-territorial Structure of the Russian Federation // State and Law. 2018. No. 10. P. 136-140.
20. Bartsits I.N. Thoughts on Administrative Reform in the Year of the Tenth Anniversary of the Constitution of the Russian Federation // Federalism. 2003. No. 3. P. 19-38.
21. Ebzeev B.S. Constitution, Power and Freedom in Russia: The Experience of Synthetic Research. Moscow: Prospect, 2014.336 p.
22. Malko A.V., Gaivoronskaya Ya.V. Doctrinal Acts as the Main Instrument of Legal Policy // Law. Journal of the Higher School of Economics. 2018. No. 1. P. 4-23.
23. Grachev N.I. Functions of the State, the Supreme Power and the State Apparatus // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2019. No. 3 (128). P. 15-27.
24. Agamben D. Homo Sacer. State of Emergency. M.: Europe, 2011. 148 p.
25. Kazansky P.E. Power of the All-Russian Emperor. M.: «FondIV», 2007. 600 p.
26. Zakharov N.A. The System of Russian State Power. Moscow: Moscow, 2002. 400 p.
27. Korkunov N.M. Russian State Law. T. 1: Introduction and general part. SPb.: Printing house M.M. Stasyulevich. 1908. 623 p.
28. Grachev N.I. President and Government as Subjects of the Highest Administrative 3 Power in the Russian Federation // Bulletin of the Eurasian Academy of Administra? tive Sciences. 2009. No. 4 (9). P. 6-13.
3 29. Grachev N.I. The Constitutional Principle of the Unity of the System of State
™ Power and the Problems of Its Implementation in the Russian Federation. Volgograd: | VA Ministry of Internal Affairs of Russia, 2018. 284 p.
