О НЕКОТОРЫХ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ АСПЕКТАХ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

йПЫТс ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ

УДК 352

Валентина Григорьевна Лякишева, доцент кафедры «Региональная экономика и управление» ФГБОУ ВПО «Алтайский государственный университет» (Барнаул, Россия)

Мария Александровна Шошина, студент 5 курса Алтайского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия)

Затрагиваются особенности кадрового обеспечения органов местного самоуправления конкретных территорий в период муниципальной реформы. Рассматриваются вопросы представительства населения во власти, проблемы доверия и формирования позитивного образа народных избранников.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное управление, кадровое обеспечение, выборы, образ народных избран-

О НЕКОТОРЫХ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ АСПЕКТАХ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ABOUT SEVERAL MANAGEMENT ASPECTS OF THE REFORM OF

LOCAL SELF-GOVERNMENT

Местное самоуправление в Российской Федерации в настоящий момент находится на очередном этапе реформирования. Значимость этому процессу придает то, что радикальные изменения, связанные с подписанием 27 мая 2014 г. Федерального закона ^136-ФЗ1 о внесении поправок в базовый Федеральный закон от 06 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ №131), начинают реализовываться в год 150-летия Земской реформы в России.

Важной вехой в сфере государственной и муниципальной политики в РФ стал 2013 г., богатый на юбилейные даты, такие как 20-летие Конституции РФ, 25-летие вступления в силу Европейской хартии местного самоуправления, 15-летие ее ратификации Россией, 20-летие со дня выборов в Государственную Думу РФ первого постсоветского периода, 10-летие принятия ФЗ №131. В прошедшем году впервые отмечались День местного самоуправления и День

Российского парламентаризма, установленные в целях повышения роли и значения местного самоуправления, развития демократии и гражданского общества. Значимыми событиями стали I Всероссийский съезд муниципальных образований, конференция Народного Фронта, Общероссийский гражданский форум, прошедшие в ноябре 2013 г.

В рамках различных встреч и мероприятий проходило активное обсуждение проблем местного самоуправления (далее МСУ), в том числе его законодательного, организационного, финансового и кадрового обеспечения. Выводы участников этих разных по составу мероприятий совпали в том, что необходимы новые подходы к МСУ. Акцент на данной теме был поставлен в Послании Президента РФ 12 декабря 2013 г., где муниципальные проблемы стоят на первом месте. В.В. Путин считает уточнение общих принципов организации МСУ, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах

важнейшей задачей, которую необходимо решить уже в 2014 г.

Среди многих управленческих аспектов «красной нитью» проходит тема взаимодействия власти и населения, включенности граждан в процесс самоорганизации общества, а также вопросы кадровой политики в системе государственного и муниципального управления. В апреле 2013 г. на совместном заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации и Общего собрания Общероссийского Конгресса муниципальных образований (ОКМО), посвященного теме «Подготовка муниципальных кадров: состояние и перспективы» В.И. Матвиенко отметила, что «местное самоуправление сегодня становится стержнем масштабных преобразований практически всех сфер жизни общества и государства. Именно поэтому руководством страны значительный упор делается на усиление авторитета муниципальной власти, вовлечение ее представителей в процесс принятия решений

АЛТАЙСКИЙ ВЕСТНИК ГОСУДАРСТВЕННОЙ Н МУНИЦИПАЛЬНОМ СЛУЖБЫ 2

11

'.014

и на государственном уровне». Кроме этого, она подчеркнула, что кадровый вопрос является одним из ключевых в решении спектра проблем МСУ а помимо профессиональной подготовки муниципальных кадров следует сформировать полноценную систему местной демократии, опирающуюся на инициативу «снизу», основы которой заложены в ФЗ №131.

Вопросы поддержки и сопровождения органов МСУ их кадрового обеспечения, реализации отдельных положений законодательства о МСУ касающихся его территориальных, организационных, экономических основ, компетенции муниципальных органов, их взаимодействия с контрольно-надзорными органами, развития гражданской инициативы и др. обсуждались в июне 2013 г. на совещании в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ в г. Москве. Оно было организовано ОКМО под председательством С.М. Киричука в рамках подготовки к всероссийскому съезду муниципальных образований. В нем приняли участие представители Совета Федерации РФ, Государственной Думы РФ, аппарата Президента РФ, Центра поддержки и сопровождения органов МСУ и др. Участвовали в нем и представители Алтайского края. Одним из ярких стало выступление В.И. Никулина - исполнительного директора Ассоциации «Совет муниципальных образований Алтайского края». В его речи прозвучала озабоченность вопросами финансового обеспечения муниципальных полномочий, взаимодействия органов МСУ и контрольно-надзорных органов и пр. Он отметил, что нужно постоянно говорить о поднятии статуса местной власти, так как идет процесс, в котором постоянно теряются муниципальные кадры. В Алтайском крае, где 660 сельских поселений, остро стоит проблема с подбором их глав, а законодательство не дает социальных гарантий для защиты этих людей и не содержит ответов на ряд вопросов, связанных с их деятельностью, что затрудняет подбор профессиональных и «вменяемых» людей.

Вместе с тем совершенствование основ МСУ - процесс объективный, способствующий развитию гражданского общества, повышению активности населения, без чьего участия в реализации права на управление делами государства не будет работать ни один самый совершенный закон.

В период реформирования МСУ в 1990-е гг. Алтайский край традиционно считался одним из передовых регионов в правотворческой и организационной деятельности в области государственного и муниципального управления. Так, Устав (Основной Закон) Алтайского края весной 1995 г. принимался дважды (20 апреля и 26 мая), так как группа демократично настроенных депутатов Алтайского краевого Совета народных депутатов (АКСНД) обратилась в Конституционный суд РФ с заявлением о нарушении прав граждан и необходимости внесения изменения в статью 83 Устава в части избрания главы администрации края. В результате форма избрания главы краевыми депутатами была изменена на всенародные выборы. Как известно, затем эта норма опять претерпела изменения, а в настоящее время решен вопрос о возврате к избранию губернаторов на всенародных выборах.

В системе институтов непосредственной демократии важнейшее место принадлежит выборам - форме наиболее широкого участия граждан в управлении государственными и местными делами. Посредством выборов формируются органы различных уровней власти, определяется их персональный состав. Народные избранники являются связующим звеном между властью и местным сообществом. Их деятельность основывается на принципах законности, гласности, коллегиальности и ответственности за принимаемые решения. Представительные органы имеют возможность влиять на все стороны жизни населения. Исходя из этого, мы считаем, что в ходе избирательных кампаний все участники этого процесса, в первую очередь, кандидаты на определенный пост должны учитывать мнение населения при организации и проведении выборов.

Говоря о формах представительной демократии, развитых в России, целесообразно подчеркнуть, что, реализуя свое право на прямое участие в управлении через выборы, население тем самым делегирует своим избранникам право представлять во власти его интересы. Полагаем, что мандат, предоставляющий депутату свободу действий на выборный срок (от англ. mandate, representative), предполагает форму ответственности не только перед избирателями, но и перед своей совестью. Как отметил В.В. Путин в своей программной статье «Демократия и качество государства»: «Местное самоуправление - это школа ответ-

ственности граждан. В то же время это - «профессионально-политическое училище», которое формирует ключевые компетенции политика: способность договариваться с разными социальными и профессиональными группами, понятно доносить свои идеи до людей, защищать права и интересы своих избирателей»2.

Ранее мы уже обращались к теме особенностей формирования и организации деятельности представителей населения в городском округе и муниципальном районе3,4. В связи с вышеизложенным актуальным является анализ восприятия населением представителей власти. Изучение данной темы было начато в 2005 г. М.А. Шошиной. В рамках своей учебной и научной - практической деятельности в Алтайском филиале РАНХ и ГС при Президенте РФ она проводит данные исследования на своей малой Родине в Тюменцевском районе Алтайского края. Авторы данной статьи посчитали целесообразным продолжить исследование и провести анализ восприятия населением представителей власти, для чего была разработана анкета с вопросами, касающимися имиджа политика, и проведен опрос респондентов. В основу инструментария были положены качественные и социально-демографические характеристики лидера. В анкетировании приняли участие 275 жителей Тюменцевского района. Выборочная совокупность была сформирована с учетом половозрастных характеристик всего населения района. Сравнив результаты мониторинга общественного мнения 2007 и 2012 гг., можно сделать следующие выводы.

Основными качествами «идеального» политического лидера в муниципальном районе являются опыт, влиятельность, способность противостоять давлению обстоятельств. Для главы района (независимо от порядка избрания) отличительным качеством является признание известными организациями и личностями, а для депутата - коммуникативные качества (ораторское искусство и общительность). По сравнению с 2007 г. в 2012 г. особое значение в образе политического лидера население придало таким качествам, как отзывчивость и забота о слабых.

Избрание населением депутатов в различных муниципальных образованиях имеет свои особенности. Рассмотрим специфику формирования представительных органов на примере Барнаульской городской Думы и Тюменцевского

ОПЫТ: ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ

районного Собрания депутатов. Главы города Барнаула и Тюменцевского района являются руководителями представительных органов, избираются из состава депутатов на открытой сессии тайным голосованием с использованием бюллетеней в порядке, установленном регламентами этих органов. Выборы в городскую Думу с 2012 г. осуществляются по смешанной избирательной системе, а в районное Собрание - по мажоритарной в соответствии с уставами муниципальных образований.

Для изучения мнения населения о процессе формирования, деятельности и качественных характеристиках депутатов представительных органов исследуемых поселений нами был проведен анкетный опрос жителей Тюмен-цевского района (март 2012 г.) и города Барнаула Алтайского края (сентябрь-октябрь 2012 г.). В муниципальном районе было опрошено 275 жителей, а в городском округе респондентами выступили 290 человек. В опросе приняли участие представители различных возрастных групп: школьники, студенты, работающее население, пенсионеры. Также в анкетировании участвовали лидеры, формирующие общественное мнение: руководители трудовых коллективов, профессиональных союзов и общественных организаций, специалисты в области государственного и муниципального управления, работники образования и культуры, действующие депутаты, члены избирательных комиссий, кандидаты в депутаты Барнаульской городской Думы VI созыва.

Результаты опроса в муниципальном районе показали следующее. На вопрос, знаете ли Вы о существовании представительного органа (районного Собрания депутатов) в Тюменцевском районе, большинство респондентов ответили положительно. Среди основных направлений деятельности районного Собрания депутатов были выделены следующие: защита интересов населения; реализация программ развития района; принятие бюджета. 68% опрошенных жителей знают, что районным Собранием депутатов руководит глава Тюменцевского района, а 32% этого не знают. По мнению респондентов, в рамках своей деятельности глава представляет район, защищает интересы населения. Результаты анкетирования позволили выявить характеристики главы района и депутата Собрания, являющиеся значимыми для жителей Тюменцевского района.

Мнение населения городского округа относительно изучаемого вопроса следующее. 92% опрошенных жителей знают о существовании Барнаульской городской Думы. По мнению большинства респондентов, в своей деятельности депутаты решают следующие вопросы: принятие Устава городского округа и представление интересов населения. 72% опрошенных знают, что председатель Думы - глава г. Барнаула, а 28% респондентов отрицательно ответили на данный вопрос. Основными направлениями деятельности главы города, по мнению участников опроса, являются управление депутатским корпусом, представление города на региональном и федеральном уровнях.

На основе полученных данных нами были выработаны рекомендации кандидатам, баллотирующимся в состав представительных органов городского округа и муниципального района, по созданию эффективного образа представителя населения, а также действующим депутатам по оптимизации их работы с населением. По нашему мнению, результаты на выборах в представительный орган муниципального района могут повыситься, если кандидат будет:

- освещать в агитационных материалах вопросы взаимодействия с населением, акции в поддержку слабых и нуждающихся;

- в своей предвыборной программе делать акцент на имеющийся опыт;

- проявлять готовность влиять на процессы, волнующие избирателей;

- вести активную предвыборную кампанию, демонстрируя свою общительность, ораторские качества.

Результаты на выборах в представительный орган городского округа, с нашей точки зрения, повысятся, если кандидат будет:

- информировать население об уровне своего образования, имеющемся опыте управленческой работы;

- акцентировать внимание избирателей на способность независимо и положительно решать проблемы горожан;

- привлекать к агитационной деятельности успешных представителей различных организаций города.

Действующим депутатам, как городского округа, так и сельского района рекомендуется в своей деятельности, учитывая мнение населения, проводить следующий комплекс мероприятий:

- проводить встречи со школьниками, студентами, рабочими коллективами,

пенсионерами с целью информирования их о порядке формирования и деятельности представительного органа;

- освещать результаты своей деятельности посредством издания по итогам полугодия и распространения на всех избирательных округах брошюр, листовок, газет. Более полно для информирования и работы с населением использовать возможности сети Интернет. Данные меры будут способствовать объективному восприятию и оценке деятельности депутатского корпуса;

- учитывать мнение населения о составляющих качествах главы муниципального образования при его избрании из своего состава.

Проблема демократизации нашего общества состоит из многих факторов, но одним из самых важных является эффективное взаимодействие народных избранников и населения, ведь от этого во многом зависит успешное решение проблем как муниципалитетов, регионов, так и России в целом.

В Послании Президента РФ 12 декабря 2013 г. прозвучало, что «сильное местное самоуправление способно стать мощным ресурсом для пополнения и обновления кадрового потенциала страны. И конечно, мы все заинтересованы в том, чтобы через механизм выборов во власть приходили подготовленные, целеустремленные, профессиональные люди, готовые ответственно исполнять свои обязанности» .

Администрация Алтайского края уделяет достаточное внимание развитию многих территорий, особенно сельских, в том числе и Тюменцевскому району. Благодаря этому в настоящее время социально-экономическая ситуация в данном муниципальном районе достаточно стабильная. Осуществляется строительство социально значимых объектов, их капитальный ремонт. Так, в 2008 г. была введена в эксплуатацию Вылковская средняя общеобразовательная школа. В рамках губернаторской программы «75х75» в 2011 г. в с. Ключи реконструировано здание детского сада под школу на 90 учащихся. В рамках краевой адресной инвестиционной программы проведен капитальный ремонт нескольких отделений ЦРБ Тюменцевского района. Активно ведется дорожное строительство. Также планируется дальнейшее развитие социально-экономической инфраструктуры района в рамках губернаторской программы «80х80»6. Принятые меры должны способствовать

АЛТАЙСКИЙ ВЕСТНИК ГОСУДАРСТВЕННОЙ Н МУНИЦИПАЛЬНОМ СЛУЖБЫ 2

11

'.014

улучшению показателей качества жизни сельских жителей, повышению уровня развития муниципального образования. Однако не все управленческие проблемы решаются эффективно и своевременно. Авторы не проводили глубинный анализ сложившейся ситуации для выяснения ее причин. Вместе с тем возникшие трудности можно связать как с миграционным оттоком, характерным для данного муниципального района, с общероссийской тенденцией концентрации высококвалифицированных кадров в крупных городах, нехваткой профессиональных кадров для муниципальной службы, так и с другими причинами.

Возвращаясь к теме прогрессивности алтайских законодателей, считаем целесообразным отметить, что постановлением Администрации Алтайского края от 27 сентября 2013 г. №507 утверждена долгосрочная целевая программа «Совершенствование государственного и муниципального управления в Алтайском крае» на 2013-2018 гг. В ее развитие в муниципальных образованиях разрабатываются различные программы, касающиеся проблем муниципального управления. Так, в г. Барнауле действуют муниципальные программы: «Развитие муниципальной службы города Барнаула» на 2012-2014 годы (постановление администрации г. Барнаула от 26 сентября 2011 №2828 (в ред. от 06.12.2013 №3699); «Содействие развитию гражданского общества в городе Барнауле на 2013-2017 годы» (постановление администрации г. Барнаула от 12 июля 2012 №1965 (в ред. от 31.10.2013 №3378) и ряд других7.

Дискуссии по вопросам государственного и муниципального управления продолжаются на различных уровнях, площадках, форумах, «круглых столах», в СМИ. Большие возможности для обмена информацией и опытом

представляет журнал «Местное самоуправление на Алтае». Традиционно проблемы и реальные пути их решения обсуждаются в рамках межмуниципального сотрудничества. В феврале 2014 г. в г. Барнауле прошло расширенное заседание Совета Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ). В нем приняли участие делегации 24 субъектов РФ, рассмотревшие вопросы развития МСУ. Стали они предметом обсуждения и на VI съезде Ассоциации «Совет муниципальных образований Алтайского края» в апреле 2014 г. и нашли отражение в резолюции съезда8.

Надеемся, что изменения, запланированные на новом этапе муниципальной реформы, в скором времени начнут реализовываться. Вместе с тем хочется подчеркнуть, что результаты реформ зависят не только от власти, но и от населения, право на участие которого в управлении делами государства гарантировано Конституцией РФ. А власть должна заботиться о своем образе всегда, как в повседневной жизни, так и в ситуации выборов.

Считаем необходимым подчеркнуть, что мы все вместе должны учиться умело управлять своей территорией, государственной и муниципальной собственностью, решать проблемы жизнеобеспечения и безопасности, осознанно участвовать в выборах, а те, кому выпала высокая честь быть избранными, достойно представлять местное сообщество на различных уровнях.

В настоящее время в рамках реализации новых положений ФЗ №131 в регионах идет процедура разработки, обсуждения и принятия законов субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления. Этот процесс должен проходить с активным участием представителей различных ветвей власти, специалистов в области государственно-

го и муниципального управления, с широким привлечением общественности и гражданских активистов. На следующем этапе предстоит внесение изменений в муниципальные правовые акты. Депутаты должны учесть особенности каждой территории и предусмотреть вариативность реализации законодательства при принятии управленческих решений на местах.

1 О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 22. Ст. 2770.

2 Путин В.В. Демократия и качество государства [Электронный ресурс]. URL: http:// www.kommersant.ru/doc/18667S3.

3 Лякишева В.Г., Шошина М.А. Муниципальная власть глазами населения // Алтайский вестник государственной и муниципальной службы. 2012. №8. С. 34.

4 Лякишева В.Г., Шошина М.А. Об особенностях формирования и организации деятельности представительного органа городского округа и муниципального района (на примере г. Барнаула и Тюменцевского района Алтайского края) // Местное самоуправление на Алтае. 2012. №1-2. С. 7S.

5 Официальный сайт «Президент России» [Электронный ресурс]. URL:http:// www.kremlin.ru/transcripts/1982S.

6 Текущий архив администрации Тюмен-цевского района Алтайского края за 20082014 гг.

7 Официальный сайт города Барнаула [Электронный ресурс]. URL http://barnaul. org/.

8 Официальный сайт Ассоциации «Совет муниципальных образований Алтайского края» [Электронный ресурс]. URL: http:// www.altsovmun.ru/.

Valentina Grigorjevna Lyakisheva, Associate Professor of the Department of Regional Economics and Management of the Altai State University (Barnaul, Russia)

Maria Aleksandrovna Shoshina, 5th year student of the faculty of «Public and Municipal Administration» of the Altai branch of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia)

The study is devoted to the peculiarities of human resources and personnel management in the system of local self-government bodies of certain territories in the period of municipal reforms. The article considers the issues of the citizen representation in the branches of government, the problems of trust and formation of a positive image of the representatives.

Key words: local self-government, municipal administration, human resources, election, image of the representatives.