CC BY
40DOI 10.47643/1815-1337_2023_4_116 УДК 342.9
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) В СФЕРЕ МИГРАЦИИ ON SOME PROBLEMS OF THE IMPLEMENTATION OF FEDERAL STATE CONTROL (SUPERVISION) IN THE SPHERE OF MIGRATION ПАЦЕВИЧ Виктория Сергеевна,
преподаватель кафедры административного права и административно-служебной деятельности, Дальневосточный юридический институт МВД России. 690087, Россия, Приморский край, г. Владивосток, ул. Котельникова, 21. E-mail: oles.viktoria@gmail.com;
Patsevich Victoria Sergeevna,
Lecturer of the Department of Administrative Law and Administrative and Service Activities of Internal Affairs Bodies of the Far Easten Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 690087, Russia, Primorsky Krai, Vladivostok, Kotelnikova str., 21. E-mail: oles.viktoria@gmail.com
Краткая аннотация: В статье анализируются отдельные проблемы осуществления миграционного контроля и формулируются предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования в рассматриваемой сфере.
Abstract: The article analyzes certain problems of migration control and formulates proposals for improving the legal regulation in this area.
Ключевые слова: миграционный контроль, внеплановые проверки, иностранные граждане, незаконная трудовая деятельность.
Keywords: migration control, unscheduled inspections, foreign citizens, illegal labor activity.
Для цитирования: Пацевич В.С. О некоторых проблемах осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции //Право и государство: теория и практика. 2023. № 4(220). С. 116-118. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_4_116.
For citation: Patsevich \/.S. On some problems of the implementation of federal state control (supervision) in the sphere of migration // Law and state: theory and practice. 2023. No. 4(220). pp. 116-118. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_4_116.
Статья поступила в редакцию: 16.03.2023
Постепенное снятие коронавирусных ограничений и возобновление транспортного сообщения с сопредельными государствами способствовало увеличению миграционных потоков в Российскую Федерацию. Согласно данным Государственной информационной системы миграционного учета, отражающим динамику миграционных перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства (далее по тексту - иностранные граждане), в 2022 г. на миграционный учет поставлено 16 870 094 иностранных граждан, что почти на 26 % превышает аналогичные показатели предыдущего года (12 392 897 чел.)[13]. Вместе с тем участились факты фиктивной постановки на учет иностранных граждан по месту пребывания в Российской Федерации: в 2022 г. их выявлено на 11,2 % больше, чем в 2021 г., только за январь 2023 г. их число превысило аналогичные показатели января 2022 г. на 33,5 %. Наблюдается рост преступлений, связанных с организацией незаконной миграции, на 16,7 % в сравнении с 2021 г. Количество преступлений, совершенных мигрантами, в 2022 г. возросло на 23,1 %, эта негативная тенденция продолжилась и в 2023 г. (в январе 2023 г. число преступлений, совершенных иностранными гражданами, на 24,4 % больше аналогичных показателей января 2022 г.) [13]. Преимущественное большинство противоправных деяний совершается гражданами государств-участников СНГ.
Вышеизложенные статистические показатели свидетельствуют о необходимости ужесточения существующих мер в области миграционного контроля и разработки новых законодательных положений, способствующих законопослушному поведению приезжих в нашей стране и отвечающих задачам обеспечения законности и правопорядка в миграционной сфере. На это обращают внимание и другие исследователи. Так, Ю.Н. Жданов полагает, что российская миграционная политика «открытых дверей» в настоящее время нуждается в коррекции [7].
Назревшая потребность в качественных преобразованиях объясняется не только возросшими показателями преступности мигрантов в 2022 г., часть из которых не учитывается в данном разделе статистической информации по причине приобретения значительным числом иностранных граждан российского гражданства, но и несовершенством действующего законодательства, регулярные изменения которого приводят к еще большим пробелам. Последним пользуются недобросовестные лица, способствующие незаконной (при соблюдении внешних признаков законности) легализации иностранных граждан на территории Российской Федерации.
В 2022 г. пресечено свыше 500 тысяч административных правонарушений, связанных с пребыванием, проживанием и трудовой занятостью в Российской Федерации [4]. Способы придания законности нахождения иностранных граждан на территории России с каждым годом становятся все более изобретательными, среди них: организация в нежилых зданиях гостиниц для мигрантов, постановка на миграционных учет по месту нахождения незаконных хостелов, гостиниц, содействие в заключении фиктивных браков, установлении отцовства над детьми, являющимися российскими гражданами, изготовление поддельных миграционных документов, печатей, штампов, бланков официальных документов государственных органов на современном типографском оборудовании, формальное проведение экзаменов на получение сертификата о владении русским языком, знании истории России и основ российского законодательства путем заблаговременного заполнения письменных тестов и использования подсказок с транскрипцией на родном языке испытуемых для устной части испытаний и др.
В числе причин роста преступлений и иных правонарушений в миграционной сфере отмечается недостаточно эффективная профилактическая деятельность с иностранными гражданами, недостатки в работе по их социальной адаптации и уклонение работодателей от оформления трудовых отношений с мигрантами [10].
Несмотря на принимаемые меры, направленные на сведение к минимуму фактов незаконной трудовой деятельности иностранных
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
граждан (повышенные административные штрафы для юридических лиц, возможность удаленной подачи заключенных с мигрантами трудовых договоров, выдача патента в отсутствие обязанности работодателя по оформлению разрешения на привлечение иностранной рабочей силы и т.п.), нарушения миграционного законодательства со стороны лиц, использующих труд иностранных работников, имеют тенденцию к росту.
Так, в 2022 г. на территории Хабаровского края в отношении юридических лиц и должностных лиц выявлено более 900 правонарушений, что почти в полтора раза превышает аналогичные показатели предыдущего года [9]. Наиболее распространенными правонарушениями явились привлечение к трудовой деятельности иностранных граждан, не имеющих разрешительных документов на осуществление трудовой деятельности, или осуществление трудовой деятельности по не соответствующему виду деятельности, указанному в разрешительном документе, нарушение сроков подачи уведомления о заключении или прекращении (расторжении) трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с иностранным гражданином.
Ю.Н. Мильшин, М.И. Темуркаев отмечают, что проблема незаконной миграции возникает в ряде случаев, когда иностранные граждане привлекаются к оказанию услуг или выполнению работ посредством заключения договоров субподряда, что создает барьеры по привлечению к ответственности генерального подрядчика. В подтверждение своего мнения авторы ссылаются на сложившуюся судебную практику [8].
Н.В. Полякова, Н.С. Запорожский указывают на наличие нерешенных вопросов в области проведения внеплановых проверочных мероприятий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей [11, с. 2]. Это касается как обязательности согласования проведения подразделениями по вопросам миграции внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры в случае поступления в орган государственного контроля (надзора) обращений, заявлений или иной информации о фактах нарушения миграционного законодательства со стороны работодателей, так и изыскание работодателями и заказчиками работ таких способов уклонения от соблюдения миграционного законодательства, которые бы позволяли избежать привлечения к административной ответственности. К числу последних ученые относят заключение физическим лицом трудового (гражданско-правового) договора с иностранным работником с целью «увести» от ответственности юридическое лицо -фактического заказчика работ (услуг), при этом отмечают, что только частные агентства занятости вправе предоставлять труд своих работников третьим лицам (п. 3 ст. 18.1 Закона о занятости населения) [11, с. 4].
Назревшая потребность в разрешении возникающих противоречий, исключение плановых проверочных мероприятий в сфере миграционного контроля наряду с другими изменениями миграционного законодательства обусловили необходимость разработки и утверждения нового административного регламента по осуществлению государственной функции контроля (надзора) в сфере миграции [2]. Однако утвержденный приказом МВД России от 28 июня 2022 г. № 468 административный регламент так же, как и ранее действовавший, нельзя признать идеальным, главным образом, по следующим причинам. Во-первых, указанный нормативный правовой акт определяет порядок организации внеплановых проверок только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, хотя граждане так же могут быть стороной миграционного правоотношения, привлекая мигрантов к труду. Во-вторых, проверка должна проводиться на основании распоряжения руководителя о ее проведении, которое при наличии определенных условий выносится после согласования с органами прокуратуры, что в какой-то мере препятствует оперативному реагированию сотрудниками полиции, осуществляющими контроль в сфере миграции, на возможные нарушения миграционного законодательства. В третьих, проведение выездной проверки ограничено случаями, определенными в ч. 5 ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», среди которых пресечение незаконной миграции и нелегальной трудовой деятельности иностранных работников прямо не называется. В четвертых, в новом документе закреплено положение, явно создающее основу для уклонения работодателей или заказчиков работ, привлекающих к трудовой деятельности иностранных граждан, от ответственности за совершение миграционного правонарушения. Так, в соответствии с п. 57 названного нормативного правового акта «в случае если проведение внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя оказалось невозможным в связи с их действиями (бездействием), которые воспрепятствовали проведению проверки, включая отсутствие уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, должностное лицо органа государственного контроля (надзора) оформляет акт о невозможности проведения проверки и составляет протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 19.4.1 КоАП», выразившемся в воспрепятствовании законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора). В результате создается угроза утраты доказательств совершения миграционного правонарушения и возникает риск неконтролируемой миграции, поскольку работодатели могут удалить из конкретного объекта иностранную рабочую силу и тем самым избежать административной ответственности [11, с. 3] за совершение более общественно опасного деяния, если судить по штрафным санкциям статей 19.4.1 КоАП РФ и 18.15 КоАП РФ.
На государственном уровне предлагаются различные подходы к решению проблемы незаконной миграции, связанной с нелегальным осуществлением иностранными работниками трудовой деятельности на территории Российской Федерации. В Следственном комитете России предписано «осуществлять систематический мониторинг размещаемых в публичном пространстве объявлений о работе различных сервисов для мигрантов и работодателей, использующих их труд, и осуществлять меры к пресечению противоправной деятельности» [3]. На заседании Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по вопросам совершенствования государственной миграционной политики 7 февраля 2023 г. Д.А. Медведевым в очередной раз обращено внимание на необходимость реализации ряда важнейших государственных программ в миграционной сфере, преимущественно связанных с электронным форматом и с унификацией процедур, которые проходят иностранные граждане [6].
Некоторые научные деятели считают важной регламентацию процедуры выявления фактов нарушений миграционного законодательства, допускаемых работодателем, заказчиком работ (услуг), приглашающей (принимающей) стороной, посредством проводимого миграционным органом мониторинга соблюдения обязательных требований в сфере миграции [11, с.6]. С целью недопущения сокрытия доказательств при на-
личии фактических данных, явно указывающих на состав административного правонарушения, авторы предлагают «возбуждать производства в порядке общей юрисдикционной модели, то есть путем регистрации сведений в КУСП и незамедлительного выезда на место совершения предполагаемого правонарушения в рамках КоАП РФ» [11]. Данные суждения, на наш взгляд, являются вполне обоснованными.
В рамках исследования нами проводилось анкетирование действующих сотрудников полиции, представленных преимущественно сотрудниками подразделений по вопросам миграции, и иных специалистов в области миграционных правоотношений. Всего было опрошено 267 чел. На один из вопросов анкеты «Позволяют ли, предусмотренные действующим законодательством полномочия сотрудников миграционных подразделений контролировать въезд, пребывание, проживание мигрантов на территории Российской Федерации?» 67 % респондентов ответили, что позволяют не в полной мере, ответы 12 % опрошенных звучали более категорично: «нет, не позволяют». На следующий вопрос 58 % анкетированных посчитали, что органам, осуществляющим контроль за миграционными процессами, следует расширить полномочия. Наиболее популярными ответами, указанными респондентами самостоятельно без заранее заготовленных вариантов, явились: предоставление права беспрепятственного входа в жилые помещения и иные объекты, где находятся иностранные граждане; возможность осуществления проверки мест пребывания иностранных граждан и осуществления трудовой деятельности без информирования органов прокуратуры и согласования дат их проведения.
Отметим, что Федеральный закон «О полиции» [1] не содержит в качестве оснований проникновения в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории пресечение административного правонарушения либо обеспечение безопасности государства вследствие реальной угрозы незаконной миграции. На наш взгляд, сотрудникам полиции такое право должно быть предоставлено, как это сделано в ряде зарубежных стран, например, в Великобритании, где должностные лица вправе въезжать на частную территорию и обследовать помещения на предмет нахождения там незаконных мигрантов на основании полученного ордера [5]. Применительно к российскому законодательству данный опыт следует перенять путем внесения соответствующих изменений в ст. 15 Федерального закона «О полиции», предварительно предусмотрев порядок получения разрешения суда на проникновение в жилые и иные помещения при наличии достаточной информации о нахождении в них незаконных мигрантов.
На основании вышеизложенного, приходим к выводу, что только кардинальные изменения некоторых процедур проведения проверочных мероприятий в сфере миграционного контроля могут привести к ожидаемым результатам и повысить эффективность контрольной деятельности.
Библиогра фия:
1. Федеральный закон «О полиции» от 07.02.2011 № З-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Приказ МВД России от 28.06.2022 № 468 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. В России на 10 процентов за год выросло число тяжких преступлений, совершенных мигрантами. Электронный ресурс: https://rg.ru/2022/12/21/opasnyj-gost.html (дата обращения 05.03.2023).
4. Выступление Министра внутренних дел Российской Федерации генерала полиции Российской Федерации В.А. Колокольцева на заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в рамках «правительственного часа». Электронный ресурс: https://xn--b1aew.xn--p1ai/document/33200763 (дата обращения 15.11.2022).
5. Задержание, временный въезд и залог. Электронный ресурс: https://immigrationandvisasolicitors.co.uk/detention-bail-temporary-admission-immigration/. Дата обращения: 05.09.2021.
6. Заместитель Председателя Совета Безопасности Российской Федерации Дмитрий Медведев провел заседание Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по вопросам совершенствования государственной миграционной политики. Электронный ресурс: http://www.scrf.gov.ш/news/allnews/3429/(дата обращения 05.03.2023).
7. МВД предлагает меры по ужесточению миграционного законодательства. Электронный ресурс: https://rg.ru/2022/11/16/davaj-do-svidaniia.html (дата обращения: 01.03.2023).
8. Мильшин Ю. Н., Темуркаев М. И. Актуальные вопросы реформирования контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел // Вестник Воронежского института МВД России. 2021. № 4. С. 221-226.
9. Обобщение практики осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции на территории Хабаровского края по итогам 2021-2022 гг. Электронный ресурс: https://27.xn--b1aew.xn--p1ai/Dejatelnost (дата обращения 05.03.2023).
10. Патрушев: В России планируется ввести режим «контролируемого пребывания» для мигрантов. Электронный ресурс: https://rg.ru/2023/02/16/reg-urfo/nikolaj-patrushev-chislo-prestuplenij-na-urale-sovershennyh-migrantami-uvelichilos-na-45-procentov.html (дата обращения 05.03.2023).
11. Полякова Н. В., Запорожский Н. С. Контрольно-надзорная деятельность МВД России в сфере миграции: современное состояние, проблемы и направления реформирования // Вестник Воронежского института МВД России. 2021. № 4. С. 240-246.
12. Сводка основных показателей деятельности по миграционной ситуации в Российской Федерации за январь - декабрь 2022 года. Электронный ресурс: https://xn--b1aew.xn--p1ai/dejatelnost/statistics/ (дата обращения: 01.03.2023).
13. Состояние преступности в Российской Федерации за январь-декабрь 2021 -2022 г.г., январь 2023 г. Электронный ресурс: https://xn--b1aew.xn--p1ai/reports/item/28021552/ (дата обращения: 01.03.2023).
References:
1. Federal Law "On Police" dated 07.02.2011 No. 3-FZ. Access from help.- the legal system "ConsultantPlus".
2. Order of the Ministry of Internal Affairs of Russia No. 468 dated 06/28/2022 "On approval of the Administrative Regulations of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation on the Implementation of Federal State control (supervision) in the field of migration". Access from help.- the legal system "ConsultantPlus".
3. In Russia, the number of serious crimes committed by migrants has increased by 10 percent over the year. Electronic resource: https://rg.ru/2022/12/21/opasnyj-gost.html (accessed 05.03.2023).
4. Speech by the Minister of Internal Affairs of the Russian Federation, General of Police of the Russian Federation V.A. Kolokoltsev at a meeting of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation within the framework of the "government hour". Electronic resource: https://xn--b1aew.xn--p1ai/document/33200763 (date of application 15.11.2022).
5. Detention, temporary entry and bail. Electronic resource: https://immigrationandvisasolicitors.co.uk/detention-bail-temporary-admission-immigration /. Date of application: 05.09.2021.
6. Deputy Chairman of the Security Council of the Russian Federation Dmitry Medvedev held a meeting of the Interdepartmental Commission of the Security Council of the Russian Federation on improving the state migration policy. Electronic resource: http://www.scrf.gov.ru/news/allnews/3429 /(date of appeal 05.03.2023).
7. The Ministry of Internal Affairs proposes measures to tighten migration legislation. Electronic resource: https://rg.ru/2022/11/16/davaj-do-svidaniia.html (date of notification: 01.03.2023).
8. Milshin Yu. N., Temurkaev M. I. Actual issues of reforming the control and supervisory activities of internal affairs bodies // Bulletin of the Voronezh Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2021. No. 4. pp. 221-226.
9. Generalization of the practice of federal state control (supervision) in the field of migration in the Khabarovsk Territory following the results of 2021 -2022. Electronic resource: https://27.xn--b1aew.xn--p1ai/Dejatelnost (accessed 05.03.2023).
10. Patrushev: It is planned to introduce a "controlled stay" regime for migrants in Russia. Electronic resource: https://rg.ru/2023/02/16/reg-urfo/nikolaj-patrushev-chislo-prestuplenij-na-urale-sovershennyh-migrantami-uvelichilos-na-45-procentov.html (accessed 05.03.2023).
11. Polyakova N. V., Zaporozhskiy N. S. Control and supervisory activities of the Ministry of Internal Affairs of Russia in the field of migration: current state, problems and directions of reform // Bulletin of the Voronezh Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2021. No. 4. pp. 240-246.
12. Summary of the main indicators of the migration situation in the Russian Federation for January - December 2022. Electronic resource: https://xn--b1aew.xn--p1ai/dejatelnost/statistics / (accessed: 01.03.2023).
13. The state of crime in the Russian Federation for January-December 2021-2022, January 2023. Electronic resource: https://xn--b1 aew.xn--p1ai/reports/item/28021552 / (accessed: 03/01/2023).
