АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАССМОТРЕНИЯ МИГРАЦИОННЫХ СПОРОВ, СВЯЗАННЫХ С ОСПАРИВАНИЕМ РЕШЕНИЙ О НЕЖЕЛАТЕЛЬНОСТИ ПРЕБЫВАНИЯ И НЕРАЗРЕШЕНИИ ВЪЕЗДА ИНОСТРАННЫМ ГРАЖДАНАМ И ЛИЦАМ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА Текст научной статьи по специальности «Право»

Научная статья УДК 340.114

DOI: 10.37399/2686-9241.2022.2.60-95

шш

Актуальные проблемы рассмотрения миграционных споров, связанных с оспариванием решений о нежелательности пребывания и неразрешении въезда иностранным гражданам и лицам без гражданства

И. А. Цинделиани, Т. Д. Садовская, М. А. Давыдова, А. Д. Виноградова

Российский государственный университет правосудия, Москва,

Российская Федерация

finpravo@rsul.ru

Аннотация

Введение. В настоящее время актуально рассмотрение особенностей миграционных споров по обжалованию принимаемых уполномоченными органами исполнительной власти решений о нежелательности пребывания и неразрешении въезда в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства с учетом рекомендаций Европейского Суда по правам человека. При этом необходимо выявить проблемы, связанные с правовым регулированием и применением оснований для принятия таких решений, а также выработать предложения по их разрешению.

Теоретические основы. Методы. На основе общенаучных и частнонаучных (сравнительно-правовой, технико-юридический, формально-логический) методов, использованных в данном исследовании, разработаны рекомендации для обеспечения единства подходов к разрешению указанной категории споров, сформулированы выводы о необходимости дальнейшего совершенствования национального миграционного законодательства.

Результаты исследования. Как показало исследование проблемы, рассмотрение судами анализируемой категории миграционных споров должно осуществляться с учетом как национальных правовых актов, так и правовых международных договоров, участником которых является Российская Федерация. Основные позиции, по которым часто возникают такие споры, - это вопросы пропорциональности применения ограничительных мер в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. Ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения, а также соблюдается баланс между законны-

© Цинделиани И. А., Садовская Т. Д., Давыдова М. А., ВиноградоваА. Д., 2022

ми интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами, государства, общества, иных лиц. Результаты исследования свидетельствуют также о том, что масштабность и сложность миграционной политики стимулируют процессы международного сотрудничества и гармонизации законодательства, стандартизации и цифровизации миграционного учета, требуют детализации правовых норм, регламентирующих основания применения мер ограничительного характера. Реализация обозначенных мер не только позволит снизить дополнительную нагрузку на административные и судебные органы, но и будет способствовать полноценной реализации прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, сокращению количества нарушений миграционного законодательства.

Обсуждение и заключение. Исследование выявило ряд проблемных вопросов, связанных с обжалованием в судебном порядке применения ограничительных мер в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, требующих правового решения. Предложены меры, направленные на совершенствование действующего законодательства, процедур государственного регулирования и надзора.

Ключевые слова: миграция, права мигрантов, ограничительные меры, решение о нежелательности пребывания, решение о неразрешении въезда, миграционные споры, Европейская конвенция, Европейский Суд по правам человека, Верховный Суд Российской Федерации

Для цитирования: Цинделиани И. А., Садовская Т. Д., Давыдова М. А., Виноградова А. Д. Актуальные проблемы рассмотрения миграционных споров, связанных с оспариванием решений о нежелательности пребывания и неразрешении въезда иностранным гражданам и лицам без гражданства // Правосудие/ Justice. 2022. Т. 4, № 2. С. 60-95. DOI: 10.37399/2686-9241.2022.2.60-95.

Original article

Actual Problems of Consideration of Migration Disputes, Related to Challenging Decisions on the Undesirability of Stay and Non-Admission to Foreign Citizens and Stateless Persons

Imeda А. Tsindeliani, Tatyana D. Sadovskaya, Mariam A. Davydova, Anna D. Vinogradova

Russian State University of Justice, Moscow, Russian Federation For correspondence: finpravo@rsuj.ru

Abstract

Introduction. Currently, it is relevant to consider the specifics of migration disputes on appeal against decisions taken by authorized executive authorities on the undesirability of stay and non-permission to enter the Russian Federation for a foreign citizen or a stateless person, taking into account the recommendations of the European Court of Human Rights. At the same time, it is necessary to identify problems related to legislative regulation and the application of grounds for making such decisions, as well as to develop proposals for their resolution.

Theoretical Basis. Methods. Based on general scientific and private scientific (comparative legal, technical-legal, formal-logical) methods used in this study, recommendations have been developed to ensure the unity of approaches to resolving this category of disputes, conclusions have been formulated about the need for further improvement of national migration legislation.

Results. As the study of the problem has shown, the consideration by the courts of the analyzed category of migration disputes should be carried out taking into account both the norms of national legislation and legal acts of international law, to which the Russian Federation is a party. The main positions on which such disputes often arise are the issues of proportionality of the application of restrictive measures against foreign citizens and stateless persons. Restriction of human rights and freedoms is allowed only if there are relevant and sufficient grounds for such restriction, and a balance is maintained between the legitimate interests of the person whose rights and freedoms are restricted and the legitimate interests of the state, society, and other persons. The results of the study also indicate that the scale and complexity of migration policy stimulate the processes of international cooperation and harmonization of legislation, standardization and digitalization of migration records, require detailed legal norms regulating the grounds for the use of restrictive measures. The implementation of these measures will not only reduce the additional burden on administrative and judicial authorities, but will also contribute to the full realization of the rights and freedoms of foreign citizens and stateless persons, and reduce the number of violations of migration legislation. Discussion and Conclusion. The study revealed a number of problematic issues related to the judicial appeal against the use of restrictive measures against foreign citizens and stateless persons requiring a legal solution. The measures aimed at improving the current legislation, procedures of state regulation and supervision are proposed.

Keywords: migration, migrants' rights, restrictive measures, decision on undesirability of stay, decision on non-admission, migration disputes, European Convention, European Court of Human Rights, Supreme Court of the Russian Federation

For citation: Tsindeliani, I. А., Sadovskaya, T. D., Davydova, M. A. and Vinogrado-va, A. D., 2022. Actual problems of consideration of migration disputes, related to challenging decisions on the undesirability of stay and non-admission to foreign citizens and stateless persons. Pravosudie/Justice, 4(2), pp. 60-95. DOI: 10.37399/26869241.2022.2.60-95. (In Russ.)

Введение

^Дногие страны столкнулись с негативным воздействием глобализации на безопасность как отдельных государств, так и мирового сообщества в целом: все в большей степени приобретает общественно опасные формы международная миграция, которая сопровождается негативными последствиями [Бучаков, С. А., 2019]. Согласно Докладу о миграции в мире 2020, подготовленному ООН, Россия - четвертая по привлекательности страна для международных мигрантов, их численность составляет 12 млн человек1.

В большинстве государств происходит слияние иммиграционной политики с политикой безопасности. Так, в США политическая борь-

1 Доклад о миграции в мире 2020. URL: https://publications.iom.int/system/files/ pdf/final-wmr_2020-ru.pdf (дата обращения: 12.11.2021).

ба 2005-2007 гг. показала неразрывную связь проблемы иммиграции с проблемой безопасности границ: в 2000-е гг. было принято большое количество законов о безопасности границ, которые фактически изменили иммиграционную политику, а вопросы, связанные с иммиграционной политикой, были переданы в новое ведомство - Министерство внутренней безопасности [Филиппенко, А. А., 2015, С. 15-16]. В своей монографии «Границы страха: иммиграция и незащищенность в США и Европе» А. Ч. Д'Аполлония рассматривает теракты в США (2001 г.), Мадриде (2004 г.) и Лондоне (2005 г.) как точку отсчета в возникновении новой иммиграционной политики в рамках вопроса о национальной безопасности р'АрроИота, А. С^, 2012].

1. Миграционный кризис 2015 г. стал тяжелым испытанием для стран Европейского Союза. Многочисленные европейские структуры, предназначенные для координации и реализации общей политики в этой сфере, оказались не вполне приспособлены к решению поставленных задач. К примеру, европейское Бюро по вопросам предоставления убежища функционирует плохо и не имеет достаточных полномочий, решения о высылке незаконно пребывающих на территории ЕС мигрантов исполняются только на 30%2. В Европейском пограничном агентстве, численность работников которого предполагалось увеличить до 10 тыс. человек, сегодня работают только 1200 служащих, и оно не справляется с наплывом мигрантов, особенно в критических ситуациях3. Ужесточение миграционной политики проявляется в ограничении приема, введении единых для ЕС регистрационных баз, усложнении контроля и др. [Шу-рухнов, Н. Г. и Гайнутдинова, Е. И., 2020, с. 45-48].

23 сентября 2020 г. Еврокомиссией был предложен Новый Пакт о миграции и убежище4, который, по мнению экспертов, не содержит существенных изменений, за исключением обновленных правил работы с мигрантами на границах ЕС, принятых с целью усилить контроль над въездом, а также ускорить и облегчить осуществление реадмиссии [Зверева, Т. и Карпович, О., 2021]. Год спустя, 29 сентября 2021 г., Евроко-миссия представила Доклад о миграции и убежище5, а также обновленный План действий ЕС по борьбе с незаконным ввозом мигрантов (2021-

2 Joannin P. Comprendre le nouveau pacte sur la migration et l'asile // Questions d'Europe. 2020. 16 November. URL: https://www.robert-schuman.eu/fr/questions-d-europe/0577-comprendre-le-nouveau-pacte-sur-la-migration-et-l-asile.

3 Ibid.

4 Communication from the commission to the European parliament, the council, the european economic and social committee and the committee of the regions on a New Pact on Migration and Asylum COM/2020/609 final. URL: https://ec.europa. eu/info/publications/migration-and-asylum-package-new-pactmigration-and-asy-lum-documents-adop ted-23-september-2020_en (дата обращения: 12.11.2021).

5 Report on Migration and Asylum - COM (2021) 590. URL: https://ec.europa. eu/ info/files/report-migration-and-asylum_en (дата обращения: 12.11.2021).

2025 гг.)6. В июле 2021 г. Совет Европы и Агентство Европейского союза по основным правам опубликовали совместный меморандум «Европейские стандарты в области средств правовой защиты, механизмов подачи жалоб и проведения эффективных расследований на границах»7, являющийся дополнением к предыдущему Меморандуму. 24 января 2022 г. на зимней сессии Парламентской ассамблеи Совета Европы состоялись дебаты о Пакте ЕС о миграции и убежище с точки зрения прав человека8.

2. В России проблемы незаконной миграции вышли на государственный уровень в связи с распадом СССР и осложнением международной ситуации в мире в целом. Специфическое местоположение России (граничит с восемнадцатью странами, из восьмидесяти пяти ее субъектов тридцать пять имеют общую границу с иностранными государствами), находящейся «...между западным миром и восточным, а также прозрачность границ со странами СНГ сформировали условия для проникновения в страну большого количества незаконных мигрантов» [Рашитов, Л. Р., 2019, с. 4]. Свидетельством ограничительных тенденций в миграционной политике явилась передача в начале 2016 г. полномочий и обязанностей Федеральной миграционной службы в Министерство внутренних дел Российской Федерации [Гайнутдинова, Е. И., 2021, с. 31]. Наряду с Концепцией государственной миграционной политики России на 2019-2025 годы9 принята обновленная Стратегия национальной безопасности10, планируется кардинальное изменение условий въезда (выезда) и пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства.

За нарушение миграционных норм права, установленных в национальных правовых актах, законодательство большинства стран преду-

A renewed EU action plan against migrant smuggling (2021-2025) - COM (2021) 591. URL: https://ec.europa.eu/home-affairs/renewed-eu-action-plan-against-mi-grant-smuggling-2021-2025-com-2021-591_en (дата обращения: 22.11.2021).

European standards on legal remedies, complaints mechanisms and effective investigations at borders. URL: https://rm.coe.int/european-standards-on-le-gal-remedies-complaints-mechanisms-and-effecti/1680a3187b (дата обращения: 22.11.2021).

European Union Pact on Migration and Asylum: a human rights perspective. Report. Doc. 15438. 10 January 2022. URL: https://pace.coe.int/en/files/29591/html ; European Union Pact on Migration and Asylum: a human rights perspective. Resolution 2416 (2022). Provisional version. 24 January 2022. URL: https://pace.coe. int/en/files/29690/html (дата обращения: 24.01.2022).

Указ Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 20192025 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 45. Ст. 6917.

Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2021. № 27 (ч. II). Ст. 5351.

ь

7

8

9

сматривает два вида ответственности - административную и уголовную: «Подобному единообразию способствует стремление всех стран сдерживать потоки нелегальной миграции, угрожающие национальной безопасности» [Хабриева, Т. Я., 2019]. Специалисты подчеркивают доминирующую роль административного права в регулировании миграционных процессов11 [Прудникова, Т. А., 2016, с. 18].

Наиболее действенной мерой государственного реагирования на нарушения правового регулирования со стороны иностранных граждан и лиц без гражданства является административно-правовое принуждение, направленное на ограничение их права на свободу передвижения. Так, в рамках Европейского союза действует Директива Европейского парламента и Совета Европейского союза № 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г. (глава 4 «Ограничение права на въезд и права на проживание по соображениям общественного порядка, общественной безопасности или общественного здравоохранения»), в ст. 27 которой предусмотрено, что государства «...могут ограничивать свободу передвижения и проживания гражданина Союза или членов его семьи независимо от гражданства последних по соображениям общественного порядка, общественной безопасности или общественного здоровья», а согласно ст. 29 наличие у таких лиц заболеваний, отнесенных Всемирной организацией здравоохранения к числу «потенциально эпидемических», является основанием для применения мер, ограничивающих свободное передвижение12.

3. Решения о применении ограничительных мер принимаются специально уполномоченными органами. Особое место среди них занимают решения о нежелательности пребывания и неразрешении въезда. Принятие указанных решений не является мерой административной ответственности [Потапенкова, И. В., 2019], а относится к дискретным полномочиям правоприменителя, т. е. может выступать как право уполномоченного органа и как его обязанность [Гордеева, А. Д., 2021].

В целях защиты прав и интересов лиц, в отношении которых приняты данные ограничительные меры, действуют институты обжалования. Так, в Великобритании «административная процедура обжалования миграционных решений осуществляется в специализированном органе ад-

11 Ограничение въезда иностранных граждан в целях обеспечения безопасности государства. Зарубежная практика конституционного контроля : обзор. Подготовлен Управлением международных связей, изучения и обобщения зарубежной практики конституционного контроля Конституционного Суда Российской Федерации. 2009. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Info/External/ ComparativeOver-view/Documents.pdf (дата обращения: 12.11.2021).

12 Директива 2004/38/EC Европейского парламента и Совета ЕС от 29 апреля 2004 г. «О праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств - членов ЕС. URL: https://eur-lex.europa. eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:229:0035:0048:en:PDF (дата обращения: 12.11.2021).

министративной юстиции - Трибунале по обжалованию решений по вопросам иммиграции и предоставления убежища (Asylum and Immigration Tribunal)». В Канаде же «право на подачу апелляции не действует, когда издание приказа покинуть территорию Канады обусловлено безопасностью страны. Этого права лишены также лица, которым запрещен въезд в Канаду». Не допускается также «...подача апелляции, когда есть решение миграционных служб о том, что лицо не имеет права на получение визы на въезд в Канаду в связи с представлением ложных сведений (п. 3 ст. 64 Закона 2001 г.). Это требование смягчено в случаях, когда подобные действия совершены лицом, желающим въехать на территорию страны в порядке воссоединения семьи - с супругом(ой) или лицом, состоящим в незарегистрированном браке, а также с ребенком» [Хабрие-ва, Т. Я., 2019].

Национальный правовой регулятор предусмотрел для лица, в отношении которого вынесено решение о нежелательности пребывания и (или) о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, возможность отмены такового посредством получения лицом временного удостоверения личности лица без гражданства в России. Указанное решение подлежит отмене в течение пяти рабочих дней со дня поступления уведомления о выдаче лицу без гражданства этого удостоверения. В отдельных случаях такие решения подлежат приостановлению, например при принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) лица в Российской Федерации в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения13. Так, при изменении обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения о неразрешении въезда, такое решение может быть отменено принявшим его уполномоченным органом (ФСИН России, Росфинмониторинг, МВД России). В этом случае оформляется соответствующее решение14.

13 Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (ч. 3, 4, 10 ст. 2510) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 34. Ст. 4029.

14 Приказ ФСИН России от 14 августа 2020 г. № 556 «Об утверждении Порядка рассмотрения материалов, содержащих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия (отмены) решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, имеющего неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления, а также форм решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, решения об отмене решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства и уведомления иностранного гражданина или лица без гражданства о принятом в отношении него решении о неразрешении въезда в Российскую Федерацию» ; Приказ МВД России от 8 мая 2019 г. № 303 «Об утверждении Порядка рассмотрения материалов, содержащих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия (отмены) решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении

Кроме того, лицо, в отношении которого вынесено решение о нежелательности пребывания и неразрешении въезда в Российскую Федерацию, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого решения незаконным. Суд может вынести одно из следующих решений: об удовлетворении требований о признании оспариваемого решения незаконным полностью или в части или об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемого решения незаконным (ч. 2 ст. 227 КАС РФ15).

Поскольку прошло значительное время с момента регламентации рассматриваемых мер административно-правового принуждения в российском законодательстве, представляется важным оценить современное состояние реализации данного механизма в Российской Федерации в соответствии с позициями Европейского Суда по правам человека. В связи с этим цель данного исследования - определение особенностей и текущего состояния рассмотрения миграционных споров по обжалованию решений о нежелательности пребывания и неразрешении въезда в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства, а также выявление актуальных проблем, связанных с применением оснований для принятия таких решений, с тем чтобы содействовать их разрешению.

Достижение поставленной цели реализуется через решение таких задач, как изучение российского и международного миграционного законодательства, правовых позиций Европейского Суда по правам человека, практики Верховного Суда Российской Федерации, материалов административной практики, сложившейся судебной практики, выработка реко-

иностранного гражданина или лица без гражданства, а также форм решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, решения об отмене решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, уведомления иностранного гражданина или лица без гражданства о принятом в отношении него решении о неразрешении въезда в Российскую Федерацию» ; Приказ Росфинмониторинга от 11 декабря 2017 г. № 413 «Об утверждении Порядка рассмотрения материалов, содержащих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия (отмены) решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, а также форм решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию иностранного гражданина или лица без гражданства, решения об отмене решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию иностранного гражданина или лица без гражданства и уведомления иностранного гражданина или лица без гражданства о принятом в отношении него решении о неразрешении въезда в Российскую Федерацию». Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

15 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391.

мендаций для обеспечения единства подходов к разрешению указанной категории споров.

В России на данный момент отсутствуют комплексные научные работы, посвященные анализу миграционных споров по обжалованию принимаемых уполномоченными органами исполнительной власти решений о нежелательности пребывания и неразрешении въезда в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства с учетом рекомендаций Европейского Суда по правам человека. Вместе с тем практика рассмотрения таких миграционных споров, несмотря на имеющиеся разъяснения и рекомендации Европейского Суда по правам человека и Верховного Суда Российской Федерации, остается весьма противоречивой. Представляется важным также проанализировать подготовленный МВД России проект Федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства»16, направленный на унификацию многочисленных миграционных правил (требований) в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. Перечисленные обстоятельства и иные факторы определяют актуальность настоящего исследования и объективную потребность в нем.

Проведенное исследование позволило систематизировать ряд теоретических положений, выработать рекомендации для обеспечения единства подходов к разрешению миграционных споров по обжалованию решений о нежелательности пребывания и неразрешении въезда, определить текущие потребности правового регулирования, оценить потенциальные возможности разрабатываемых с учетом передового зарубежного опыта новаций российского миграционного законодательства.

Теоретические основы. Методы

Проблематике государственно-правового обеспечения миграционных отношений, включая применение мер административного принуждения, посвящено значительное количество исследований российских ученых, в том числе К. В. Агеева, Н. П. Азарова, С. С. Алексеева, Л. В. Андри-ченко, М. С. Аскерова, К. Ю. Архиповой, Е. А. Бахраха, К. С. Бельского, О. Н. Веретенниковой, Ю. В. Герасименко, А. Д. Гордеевой, А. Н. Же-ребцова, Е. Г. Зубовой, В. Ф. Козлова, М. Б. Илезова, Л. В. Ивановой, К. П. Кондрашиной, Т. Б. Кочукова, А. А. Мишуниной, А. С. Огиенко, И. В. Плюгиной, Д. А. Прудниковой, А. Н. Рыжковой, Ю. А. Тихомирова, В. А. Тремба, М. Л. Тюркина, Т. Я. Хабриевой, О. Н. Шерстобоева и др. Изучение вопросов внешней миграции, а также регулирования ми-

16 Проект федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» (подготовлен МВД России, ГО проекта 02/04/03-21/00113698, по состоянию на 03.09.2021). Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

грационных процессов с точки зрения применения зарубежного опыта для России проводили Л. Ф. Абзалова, Н. Н. Грибовская, О. В. Дамаскин, Н. Н. Зинченко, В. М. Мишуров, М. В. Петровец, M. Л. Тюркин и др.

Различные аспекты миграционной политики стали предметом исследования большого количества работ зарубежных ученых, среди которых особо отметим труды немецкого ученого Ульфа Ринне. Значительный вклад в изучение проблем защиты прав и свобод человека и гражданина внесли такие ученые, как Г. С. Гудвин-Гилл, Д. Крисп, Ф. Либо, Р. Фишер и др.

Авторы использовали публикации указанных отечественных и зарубежных ученых.

Данное исследование в практическом аспекте основано на Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Протоколах к ней, а также следующих нормативных правовых актах Российской Федерации: Федеральном законе от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральном законе от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федеральном законе от 4 февраля 2010 г. № 5-ФЗ «О ратификации Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13 мая 2004 года», Указе Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы», Указе Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации».

Были изучены постановления Европейского Суда по правам человека, а также позиции высших судебных органов Российской Федерации.

На основе общенаучных и частнонаучных (сравнительно-правовой, технико-юридический, формально-логический) методов, использованных в данном исследовании, были проанализированы судебные коллизии и административная практика, обозначены вопросы, требующие правового решения, предложены меры, направленные на совершенствование действующего законодательства.

Результаты исследования

Миграционные споры об оспаривании решений о нежелательности пребывания и неразрешении въезда

Рассмотрение миграционных споров, связанных с применением ограничительных мер, включая обжалование решений о нежелательности пребывания на территории страны, о неразрешении въезда, выдворении, депортации, об аннулировании вида на жительство, разрешения на

временное проживание и др., должно осуществляться с учетом норм как национального законодательства, так и актов международного права.

Российской Федерацией Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее - Европейская конвенция, Конвенция)17 была ратифицирована в 1998 г., в силу чего Россия приняла на себя обязательства по соблюдению положений Конвенции и Протоколов к ней. В результате Европейским Судом было выявлено нарушение российскими властями ст. 8 Конвенции (право на уважение семейной жизни) в связи с необеспечением надлежащих процессуальных гарантий при принятии в отношении заявителей решений об отказе в предоставлении разрешения на временное проживание, о нежелательности пребывания на территории России, о неразрешении въезда в страну по мотиву угрозы национальной безопасности и при рассмотрении судами жалоб на данные решения (постановления, объединенные в группу дел «Лю» (Liu)18). Судом также было установлено нарушение ст. 8 Конвенции в связи с непропорциональным применением ограничительных мер - отменой решения о предоставлении гражданства Российской Федерации, наложением тридцатипятилетнего запрета на въезд по мотиву угрозы национальной безопасности и административным выдворением с ее территории без учета (в том числе судами) продолжительности пребывания истца в стране, прочности сложившихся с ней связей, благополучия детей заявителя и трудностей, которые ожидают его семью (Постановление от 22 декабря 2020 г. по делу «Усманов против Российской Федерации»19).

В частности, Европейский Суд указал, что лежащая на государствах ответственность за обеспечение публичного порядка обязывает их контролировать въезд в страну и пребывание иностранцев и высылать за пределы страны правонарушителей из их числа, однако подобные решения, поскольку они могут нарушить право на уважение личной и семейной жизни, охраняемое в демократическом обществе ст. 8 Конвенции о

17 Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г. (вместе с Протоколом № 1 (подписан в г. Париже 20 марта 1952 г.), Протоколом № 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней (подписан в г. Страсбурге 16 сентября 1963 г.), Протоколом № 7 (подписан в г. Страсбурге 22 ноября 1984 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 2. Ст. 163.

18 См. постановления Европейского Суда по правам человека от 6 декабря 2007 г. по делу «Лю против Российской Федерации» (Liu v. Russia), жалоба № 42086/05; от 26 июля 2011 г. по делу «Лю против Российской Федерации (№ 2)» (Liu v. Russia (no. 2), жалоба № 29157/09 и др.

19 Информация о Постановлении Европейского Суда по правам человека от 22 декабря 2020 г. по делу «Усманов против Российской Федерации (Usmanov v. Russia)» (жалоба № 43936/18) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2021. № 5.

защите прав человека и основных свобод (право иностранца на въезд или проживание в какой-либо стране как таковое не гарантируется Конвенцией), должны быть оправданы крайней социальной необходимостью и соответствовать правомерной цели20.

Европейскому Суду, как отмечается в литературе, в целом удалось выработать общую концепцию защиты прав и свобод иностранных граждан, подлежащих высылке, с учетом публичных интересов и необходимости обеспечения национальной безопасности [Андриченко, Л. В. и Плюги-на, И. В., 2019].

В 2006 году Конституционный Суд Российской Федерации на основе решений Европейского Суда указал, что суды не должны ограничиваться установлением только формальных оснований применения закона: следует также исследовать и оценивать реальные обстоятельства применительно к необходимости и соразмерности решений, принятых в отношении иностранного гражданина либо лица без гражданства. Правоприменительными органами и судами, исходя из гуманитарных соображений, могут учитываться семейное положение, состояние здоровья иностранного гражданина или лица без гражданства и иные исключительные, заслуживающие внимания обстоятельства при решении вопроса о том, является ли необходимой депортация данного лица из Российской Федерации, а также при решении вопроса о его временном проживании на территории Российской Федерации21. Аналогичный вывод по отношению к выдаче разрешения на временное проживание или аннулированию ранее выданного разрешения содержится в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 марта 2006 г. № 55-О22, постановлениях Кон-

20 См. постановления Европейского Суда по правам человека: от 26 марта 1992 г. по делу «Бельджуди (Beldjoudi) против Франции» (Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. М. : Норма, 2000. С. 730-742) ; от 21 июня 1988 г. по делу «Беррехаб (Berrehab) против Нидерландов» (Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. С. 591-597) ; от 18 февраля 1991 г. по делу «Мустаким (Moustaquim) против Бельгии» (Moustaquim v. Belgium. Series A. No. 193, p. 18, § 36) ; от 19 февраля 1998 г. по делу «Далиа (Dalia) против Франции» (Dalia v. France. § 52, Reports 1998-I) ; от 28 ноября 1996 г. по делу «Ахмут (Ahmut) против Нидерландов» (Ahmut v. Netherlands. § 63, Reports of Judgments and Decisions 1996-VI) и др.

21 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 2006 г. № 155-О «По жалобе гражданина Украины Х. на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 11 Федерального закона "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)", пунктом 13 статьи 7 и пунктом 13 статьи 9 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. № 5.

22 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 марта 2006 г. № 55-О «По жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его кон-

ституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 2018 г. № 21-П23, от 17 февраля 2016 г. № 5-П24 и др.

В Докладе о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2020 год25 сообщается, что после событий, ставших предметом рассмотрения Европейского Суда в постановлениях, объединенных в группу дел «Лю» (Liu), в стране предпринят ряд мер, в том числе законодательных, в целях предотвращения в дальнейшем выявления Европейским Судом нарушений. В частности, указывается, что в 2015 г. введен в действие Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, который предусматривает соответствующие международным стандартам процедуры рассмотрения судами дел о защите прав и свобод граждан, возникающих из административных правоотношений, в том числе дел, связанных с оспариванием решений, запрещающих или ограничивающих въезд в Российскую Федерацию и пребывание в стране. Верховным Судом Российской Федерации подготовлен Обзор практики межгосударственных органов по защите прав и основных свобод человека № 3 (2019 г.), в котором изложены в том числе правовые позиции Европейского Суда относительно права на уважение семейной жизни при административном выдворении (депортации) иностранных граждан с территории Российской Федерации по мотиву угрозы национальной безопасности. Несмотря на принятые российскими властями меры, постановления Европейского Суда остаются на контроле Комитета министров Совета Европы ввиду установленных Европейским Судом, в том в числе во вновь вынесенных постановлениях, недостатков в процедуре применения ограничительных мер и обжалования иностранными

ституционных прав пунктом 7 статьи 7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. № 4.

23 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 2018 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 3 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Социалистической Республики Вьетнам Нгуен Чонг Хая» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 23. Ст. 3388.

24 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2016 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 9. Ст. 1308.

25 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

гражданами и лицами без гражданства решений о применении ограничительных мер по мотиву угрозы национальной безопасности без учета принципа пропорциональности.

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 г. № 21 «О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и протоколов к ней»26 судам были даны предметные разъяснения относительно возможности ограничения прав граждан. Указано, что любое ограничение прав и свобод человека должно: быть основано на федеральном законе; преследовать социально значимую, законную цель (например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц); являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели). Несоблюдение одного из этих критериев ограничения представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке. Судам при рассмотрении дел всегда следует обосновывать необходимость ограничения прав и свобод человека исходя из установленных фактических обстоятельств. Ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения, а также если соблюдается баланс между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.

Таким образом, как верно отмечено экспертами, существует целый ряд решений, в которых «российские суды своими решениями повлияли на изменение федеральной миграционной политики, в особенности в делах об административном выдворении или запрете въезда иностранных граждан и лиц без гражданства» [Торнхилл, К. и Смирнова, М. В., 2016, с. 37].

Споры, связанные с обжалованием решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию

1. Запрет на въезд в страну является важным инструментом государства в борьбе с нарушениями в сфере миграции [Цинделиани, И. А., ред., 2020, с. 39]. Данная мера административного реагирования относится к числу наиболее действенных принудительных мер в сфере миграционной политики, позволяет органам миграционного контроля ограничивать въезд на территорию государства нарушивших национальное законодательство иностранных граждан и лиц без гражданства.

Институт неразрешения въезда (выезда) иностранного гражданина на территорию Российской Федерации был введен в национальное миграционное законодательство в 2013 г. Решение о неразрешении въезда явилось дополнительным к решению о нежелательности пребывания

26 Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2013. № 8.

как основании ограничения права иностранного гражданина на въезд и пребывание в России. При введении института неразрешения въезда использовался опыт ряда европейских стран27.

Длительное время нормы закона не могли быть полноценно реализованы, однако после внедрения органом миграционного контроля специальной автоматизированной системы контроль над иностранными гражданами, въезжающими и выезжающими из России, стал реальным, а его конкретные результаты были получены в 2013-2014 гг. Большому количеству иностранных граждан был запрещен въезд в страну в связи с допущенными ими нарушениями российского законодательства, а в юридический оборот вошло понятие «неразрешение въезда» («запрет на въезд») [Лемонджава, Р. Р., 2015].

Так, МВД России направлено представлений о неразрешении иностранным гражданам и лицам без гражданства въезда в Российскую Федерацию за январь - декабрь 2017 г. - 210 708, за январь - декабрь 2018 г. - 253 581, за январь - декабрь 2019 г. - 250 823, за январь - декабрь 2020 г. - 189 448, за январь - октябрь 2021 г. - 149 853 (за январь - октябрь 2020 г. - 153 8672 .

Решение о неразрешении въезда иностранному гражданину или лицу без гражданства на территорию Российской Федерации, в соответствии с которым им запрещен въезд, принимается уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с положениями Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее - Закон о выезде и въезде). При этом нормы, в которых определены основания для принятия такого решения, в одних случаях имеют диспозитивный характер (ст. 26), в других - императивный (ст. 27).

Правила принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без граждан-

27 Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"». URL: https://sozd.duma.gov.ru/ bill/258580-6 (дата обращения: 12.11.2021).

28 Сводка основных показателей деятельности по миграционной ситуации в Российской Федерации за январь - декабрь 2018 г. URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/dejatelnost/statistics/migracionnaya/item/15850787 ; Основные показатели по миграционной ситуации в Российской Федерации за январь - декабрь 2019 г. URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/dejatelnost/statistics/migracionnaya/ item/19364859 ; Сводка основных показателей деятельности по миграционной ситуации в Российской Федерации за январь - декабрь 2020 г. URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/dejatelnost/statistics/migracionnaya/item/22689548 ; Сводка основных показателей деятельности по миграционной ситуации в Российской Федерации за январь - октябрь 2021 г. URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/dejatelnost/ statistics/migracionnaya/item/27072531 (дата обращения: 22.11.2022).

ства (далее - решения), а также перечень компетентных органов, уполномоченных принимать такое решение (МВД России, ФСБ России, Минобороны России, СВР России, МИД России, ФСИН России, ФТС России, Росфинмониторинг)29, были утверждены в 2015 г. В 2017-2020 годах уполномоченными органами были актуализированы30 либо приняты ведомственные акты31, устанавливающие порядок рассмотрения материалов, содержащих обстоятельства, являющиеся основанием как для принятия, так и для отмены решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию.

В качестве примера рассмотрим такую категорию споров, как споры, связанные с обжалованием решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию по причине неоднократного привлечения иностранного гражданина или лица без гражданства к административной ответственности.

Так, согласно п. 4 ст. 26 Закона о выезде и въезде въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства неоднократно (два и более раза) в течение трех лет привлекались к административной ответственности за совершение административного правонарушения на территории России, - в течение трех лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности.

Выработанную на текущий момент судебную практику можно оценить как противоречивую. Наличие различных подходов к принятию решений уполномоченными органами, а также судебными органами в случаях последующего обжалования принятых решений неоднократно отмечалось специалистами. Административные иски заявителя на реше-

29 Постановление Правительства Российской Федерации от 14 января 2015 г. № 12 «О порядке принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 4. Ст. 654.

30 Приказ ФМС России от 2 июня 2015 г. № 284 «Об утверждении порядка рассмотрения материалов, содержащих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия (отмены) решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, а также форм решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, решения об отмене решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, уведомления иностранного гражданина или лица без гражданства о принятом в отношении него решении о неразрешении въезда» (утратил силу).

31 См., например: Приказ ФТС России от 8 августа 2017 г. № 1288 ; Приказ Рос-финмониторинга от 11 декабря 2017 г. № 413 ; Приказ МВД России от 8 мая 2019 г. № 303 ; Приказ ФСИН России от 14 августа 2020 г. № 556. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

ния о неразрешении въезда по основаниям п. 4 ст. 26 Закона о выезде и въезде оставались без удовлетворения «...при разной степени общественной опасности совершаемых правонарушений, разном их количестве, а также наличии устойчивых и социальных связей иностранного гражданина с нашей страной. Имеют место случаи, когда совершаемые правонарушения не обладают той степенью общественной опасности, которой можно было бы оправдать правовые последствия решения о неразрешении въезда на территорию Россию» [Гордеева, А. Д., 2021, с. 33].

Основные позиции, по которым часто возникают споры при вынесении решений о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, - это вопросы пропорциональности, наличия или отсутствия нарушений законных прав административного истца.

Положения, отражающие соразмерность вынесенного решения с общественной опасностью, которую повлекло поведение иностранного гражданина или лица без гражданства, а также носящие упреждающий характер подобного поведения судом, содержатся в Кассационном определении Верховного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2020 г. № 43-КАД20-1-К6.

В конкретной ситуации, описанной в Определении, факты многократного совершения правонарушений иностранным гражданином, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, а также его привлечения четыре раза к административной ответственности за мелкое хулиганство ставились в противовес праву на уважение личной и семейной жизни, поскольку иностранный гражданин находился в законном браке с гражданкой России. Неопределенность в разрешении данного вопроса отразилась и на решениях, принятых судами первой, апелляционной и кассационной инстанций. Если первые две инстанции поддержали решение уполномоченного органа в отказе на въезд, то кассационная инстанция отменила их решения, сославшись на наличие у административного истца долгосрочных устоявшихся семейных и социальных связей на территории Российской Федерации, которые будут нарушены в случае запрета въезда в страну, пришла к выводу о том, что совершенные иностранным гражданином административные правонарушения не создавали ту степень общественной опасности, при которой принятие решения о неразрешении ему въезда в Россию являлось целесообразным в целях обеспечения национальной безопасности32. Однако Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации обратила внимание на то, что Европейская конвенция, не допуская вмешательства со стороны публич-нъж властей в осуществление права каждого на уважение частной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции, одновременно делает исключение для случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и

32 Кассационное определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2020 г. № 43-КАД20-1-К6. Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс: Судебная практика».

необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, защиты прав и свобод других лиц. Материалами дела подтверждаются и не отрицаются административным истцом факты неоднократного привлечения к административной ответственности за совершение правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, что обусловило принятое решение об ограничении въезда МВД России.

При этом административный ответчик учел состав семьи иностранного гражданина, применил нормы международного права и со ссылкой на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Определении от 5 марта 2014 г. № 628-О, правомерно указал, что факт проживания на территории России супруги гражданина не обеспечивает его бесспорный иммунитет от законных и действенных принудительных мер в сфере миграционной политики, запрет на въезд в страну административного истца не свидетельствует о нарушении его права на уважение личной и семейной жизни, поскольку им допущено явное пренебрежение к требованиям российского законодательства. При таком положении применение положений ст. 8 Европейской конвенции, предусматривающих право человека на уважение его семейной жизни, исходя только из факта заключения административным истцом в 2014 г. брака с гражданкой Российской Федерации как основания для признания оспариваемого решения незаконным, нельзя признать верным.

Представляется интересной сложившаяся практика применения положений Европейской конвенции по правам человека в спорах, где необходимо дать определение понятиям «семья» и «родственные связи».

В качестве примера приведем Кассационное определение Верховного Суда Российской Федерации от 27мая 2020 г. № 78-КА20-3, которым отказано в разрешении на въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину сроком на три года (до 9 февраля 2021 г.) в связи привлечением его к ответственности за совершение административных правонарушений, связанных с управлением транспортным средством при наличии неисправностей или условий, при которых эксплуатация, транспортных средств запрещена33. Иностранный гражданин ссылался на продолжительность своего проживания в стране, наличие работы и дохода, уплату российских налогов, наличие брачно-семейных отношений с гражданкой России, совместное проживание и ведение общего хозяйства с ней, а также на незначительность совершенных административных правонарушений, наказание за которые он добровольно исполнил и тем самым отбыл. По мнению административного истца, назначенную ему за совершение указанных административных правонарушений меру ответственности в виде неразрешения въезда нельзя признать необходимой и оправданной, соразмерной

33 Кассационное определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 2020 г. № 78-КА20-3. Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс: Судебная практика».

преследуемой цели защиты здоровья населения, прав и законных интересов других лиц при отсутствии факта угроз общественному порядку со стороны административного истца.

Суд первой инстанции признал такое решение слишком строгим, носящим формальный характер, несоразмерным совершенным административным правонарушениям и создающим препятствие для реализации законных прав и свобод истца на его дальнейшую семейную жизнь и трудовую деятельность в стране.

Несмотря на противоположное мнение суда апелляционной инстанции, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в противовес пришла к следующим выводам: Европейский Суд неоднократно указывал на то, что ст. 8 Конвенции защищает право на установление и развитие отношений с иными людьми и окружающим миром и иногда может затрагивать вопросы социальной идентичности лица. Наличие «личной жизни» должно в обязательном порядке учитываться при вынесении решений о запрете на въезд, поскольку совокупность социальных связей между оседлыми мигрантами и обществом, в котором они проживают, частично составляет понятие «личной жизни», последующее выдворение оседлого мигранта приводит к нарушению его права на уважение «частной жизни». От обстоятельств конкретного дела зависит, на каком аспекте необходимо сосредоточить свое внимание: «семейной жизни» или ««личной жизни». Что касается понятия ««семейная жизнь», то согласно прецедентной практике понятие «семья» в значении ст. 8 Конвенции включает не только зарегистрированные супружеские отношения, но и другие ««семейные» связи, которые предусматривают, что их участники живут совместно вне законного брака. Наличие или отсутствие ««семейной жизни» по существу - вопрос факта, зависящий от реального существования на практике близких личных связей (Постановление Европейского Суда от 27 сентября 2011 г. по делу ««Алим (АНт) против Российской Федерации.» (жалоба № 39417/07).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 г. № 21 разъяснил: как следует из положений Конвенции и Протоколов к ней в толковании Европейского Суда, под «ограничением прав и свобод человека» (вмешательством в права и свободы человека) понимаются любые решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также иных лиц, вследствие принятия или осуществления (неосуществления) которых в отношении лица, заявляющего о предполагаемом нарушении его прав и свобод, созданы препятствия для реализации его прав и свобод.

Интерес вызывает также позиция Верховного Суда Российской Федерации в части права на въезд на территорию России иностранного гражданина в случае проживания на указанной территории несовершеннолетних детей, не являющихся гражданами Российской Федерации. По этому поводу Верховный Суд вынес Кассационное определение

от 25 марта 2020 г. № 4-КА20-534, где приводит принцип, провозглашенный Комитетом ООН по правам человека: настоящее административное дело должно быть разрешено с учетом обеспечения наилучших интересов ребенка, поэтому при рассмотрении данного дела следовало учитывать обстоятельства, сложившиеся после принятия оспариваемых решений. Однако оценка правомерности оспариваемых решений без учета указанного принципа сама по себе задачам административного судопроизводства не отвечает. Тем самым иностранному гражданину разрешено находиться рядом со своим ребенком, проживающим и посещающим начальное учебное заведение в России вне зависимости от его гражданства. Верховный Суд Российской Федерации отсылает также к Семейному кодексу Российской Федерации, где в п. 2 ст. 54 установлено, что каждый ребенок имеет право жить и воспитываться в семье, насколько это возможно, право на заботу родителей, право на совместное с ними проживание, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам. При отсутствии родителей, при лишении их родительских прав и в других случаях утраты родительского попечения право ребенка на воспитание в семье обеспечивается органом опеки и попечительства. Таким образом, толкуя нормы ст. 7 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», Верховный Суд указывает, что в системном единстве с приведенными положениями Семейного кодекса Российской Федерации, учитывая противоправное поведение иностранного гражданина, повлекшее принятие решения о неразрешении ей въезда, а также выезд иностранного гражданина из России без несовершеннолетнего ребенка, суду апелляционной инстанции в целях выяснения мнения органов опеки и попечительства по вопросам определения соответствия ее действий интересам ребенка и наличия условий, препятствующих нормальному воспитанию и развитию дочери иностранного гражданина, а также отсутствия родительского попечения, принимая во внимание необходимость обеспечения гарантий права ребенка жить и воспитываться в семье, следовало привлечь соответствующие органы к рассмотрению настоящего административного дела.

Споры, связанные с обжалованием решения о нежелательности пребывания в Российской Федерации

Институт нежелательности пребывания на территории Российской Федерации был введен в национальное миграционное законодательство в 2003 г. В литературе отмечается, что нежелательность пребывания является одним из «эффективных средств миграционной политики России»

34 Кассационное определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 марта 2020 г. № 4-КА20-5. Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс: Судебная практика».

[Малышев, Е. А., 2017], «суровых видов ограничений въезда» [Амельча-кова, В. Н. и Суслова, Г. Н., 2019, с. 4]. Решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации является основанием для последующего отказа во въезде в Российскую Федерацию.

В соответствии с обновленной редакцией35 абз. 4 ст. 2510 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, незаконно находящихся на территории России, либо лица, которому не разрешен въезд в Россию, а также в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящихся в России, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства, за исключением случаев, предусмотренных абз. 2 п. 3 ст. 11 Федерального закона от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)». При подтверждении факта излечения от инфекционного заболевания, представляющего опасность для окружающих, иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в России в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения, такое решение подлежит отмене. В случае отказа иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в России в связи с наличием у указанного иностранного гражданина или лица без гражданства инфекционного заболевания, представляющего опасность для окружающих, проходить лечение в России и выезда в целях прохождения лечения в другое государство действие такого решения может быть приостановлено. В случае выдачи лицу без гражданства, в отношении которого принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в России, временного удостоверения личности лица без гражданства в России такое решение подлежит отмене уполномоченным федеральным органом исполнительной власти или его территориальным органом, принявшим

35 Федеральный закон от 24 февраля 2021 г. № 22-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лиц без гражданства» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2021. № 9. Ст. 1469.

такое решение, в течение пяти рабочих дней со дня поступления уведомления о выдаче лицу без гражданства указанного удостоверения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2018 г. № 551 утвержден Порядок принятия, приостановления действия и отмены решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в России, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения36. Согласно п. 10 Порядка принятия решения о нежелательности пребывания такое решение может быть обжаловано в порядке, установленном законодательством.

Правила принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в России, а также перечень компетентных органов, уполномоченных принимать такое решение (МВД России, ФСБ России, Минобороны России, СВР России, МИД России, ФСИН России, Росфинмониторинг), были обновлены в 2021 г.37

Дела об оспаривании решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина в стране, на основании которого он получает запрет на въезд на ее территорию, представляют собой отдельную категорию.

До внесения изменений в абз. 4 ст. 2510 Федерального закона некоторую часть миграционных споров составляли дела об оспаривании решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина в России в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения. Оно принимается в случае выявления у иностранца инфекционного заболевания, представляющего опасность для населения страны. Говоря о практике Европейского Суда по правам человека, следует обратить внимание на четкое указание о том, что решения на основе предрешенной квалификации целой группы уязвимых лиц, людей, жи-

36 Постановление Правительства Российской Федерации от 5 мая 2018 г. № 551 «О порядке принятия, приостановления действия и отмены решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 20. Ст. 2845.

37 Постановление Правительства Российской Федерации от 23 августа 2021 г. № 1390 «О порядке принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, а также приостановления действия и отмены такого решения в отношении лица без гражданства, получившего временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации, за исключением решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения, и признании утратившими силу актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2021. № 35. Ст. 6303.

вущих с ВИЧ, рассматриваемых как угроза здоровью населения исключительно из-за их состояния здоровья без оценки их индивидуальных ситуаций, не могут считаться совместимыми с требованиями Конвенции о защите прав человека и основных свобод (дело «Устинова (Ustinova) против Российской Федерации»38).

В подобной ситуации Московским городским судом было вынесено апелляционное определение от 29 июля 2021 г. по делу № 33а-2751/2021, согласно которому 1 июля 2014 г. Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека принято решение, утвержденное руководителем службы, о нежелательности пребывания (проживания) административного ответчика на территории России по причине выявленного у него инфекционного заболевания - ВИЧ. Судом также установлено, что административный ответчик с 11 января 2014 г. состоит в зарегистрированном браке с гражданкой России. Оценив установленные обстоятельства, суд пришел к обоснованному выводу о признании незаконным принятого в отношении административного ответчика, члены семьи которого постоянно проживают на территории Российской Федерации, решения о нежелательности его пребывания (проживания) в России, поскольку данное решение не является соразмерным и адекватным конституционно значимым целям и ценностям. Кроме того, принятое в отношении административного ответчика решение о нежелательности пребывания на территории Российской Федерации не дает ему права на въезд в Российскую Федерацию, что представляет собой серьезное вмешательство в сферу личной и семейной жизни, право на уважение которой гарантируется ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, такая мера может быть применена уполномоченным органом исполнительной власти и судом только с учетом личности лица, в отношении которого вынесено решение. Кроме того, в материалах дела отсутствовали какие-либо доказательства того, что истцом по административному делу допущены нарушения требований, которые установлены законодательством в отношении ВИЧ-инфицированных лиц и направлены на предотвращение дальнейшего распространения данного заболевания, что явилось основанием признать этот факт недоказанным и отказать Минюсту России в удовлетворении требований.

Еще одним основанием для принятия решения о нежелательности пребывания является создание реальной угрозы обороноспособности или безопасности государства. На наш взгляд, такие последствия принятия

38 Постановление Европейского Суда по правам человека от 8ноября 2016 г. «Дело "Устинова (ивйпоуа) против Российской Федерации"» (жалоба № 7994/14) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2017. № 9. С. 110-122. По делу обжалуются разлучение заявительницы со своей семьей в результате принятия решения о неразрешении ей въезда в Российскую Федерацию, а также нарушение прав заявительницы в форме дискриминации из-за состояния здоровья. По делу допущено нарушение требований ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации, как обязанность покинуть территорию государства и бессрочный запрет на въезд в Россию, должны быть обоснованы бесспорными доказательствами, а нарушение иностранным гражданином законодательства России должно быть грубым и/или систематическим. Вопросы при рассмотрении исследуемой категории дел вызывает приказ ФСИН России от 23 декабря 2019 г. № 118039, сузивший установленные ст. 2510 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» основания принятия решения о нежелательности пребывания до факта наличия судимости за умышленное преступление.

Примером разрешения спора в пользу иностранного гражданина выступает Кассационное определение Судебной коллегии по административ-ныш. делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 апреля 2021 г. № 12-КАД21-1-К6 «Об отмене распоряжения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина». В отношении административного истца 18 февраля 2020 г. ФСИН России было принято распоряжение о нежелательности пребывания (проживания) в России сроком на десять лет после отбытия наказания до момента погашения судимости в соответствии с ч. 3 ст. 86 Уголовного кодекса Российской Федерации. Основанием для принятия административным ответчиком указанного распоряжения послужило осуждение 13 февраля 2015 г. административного истца Альметьевским городским судом Республики Татарстан за совершение преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 111 УК РФ, с назначением ему наказания в виде лишения свободы сроком на восемь лет с отбыванием наказания в исправительной колонии строгого режима. Постановлением Йошкар-Олинского городского суда Республики Марий Эл от 13 февраля 2020 г. административный истец в соответствии со ст. 79 УК РФ освобожден от отбывания наказания условно-досрочно. Неотбытый срок наказания составил 2 года 6 месяцев 25 дней. Уже 21 февраля 2020 г. начальником Управления по вопросам миграции МВД по Республике Марий Эл вынесено решение о депортации административного истца из страны. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации учла следующие факты: административный истец является мужем гражданки Российской Федерации, отцом шести несовершеннолетних детей, граждан России; на территории Российской Федерации

39 Приказ ФСИН России от 23 декабря 2019 г. № 1180 «Об утверждении Порядка представления и рассмотрения материалов, подтверждающих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия Федеральной службой исполнения наказаний решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления на территории Российской Федерации или за ее пределами, подлежащих освобождению из мест лишения свободы». Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

проживают его родители; в отношении административного истца принято распоряжение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации после отбытия наказания до момента погашения им судимости. Удовлетворяя требования административного истца, Судебная коллегия установила, что оспариваемым распоряжением созданы препятствия для реализации прав и свобод административного истца на семейную жизнь; распоряжение не отвечает требованию соблюдения, необходимого баланса публичного и частных интересов.

Довольно часто при вынесении решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина на территории страны уполномоченным органом не соблюдается важнейшее требование - условие об определении срока, на который пребывание (проживание) иностранного гражданина на территории России признано нежелательным.

К примеру, в Кассационном определении от 2 декабря 2020 г. № 5-КАД20-15-К240 по делу, где фактически административным ответчиком пребывание (проживание) административного истца в Российской Федерации признано нежелательным бессрочно, Верховный Суд Российской Федерации указал, что выводы судов о запрете нарушения прав иностранного гражданина на личную и семейную жизнь правильными признать нельзя. При таких данных обжалуемое распоряжение в части бессрочности примененной ограничительной меры не отвечает требованию соблюдения необходимого баланса публичного и частных интересов. У судов отсутствовали правовые основания для признания его законным в указанной части. С учетом того, что судами первой, апелляционной и кассационной инстанций допущены существенные нарушения норм материального права, которые повлияли на исход рассмотрения дела, принятые ими судебные акты подлежат отмене.

Отдельного внимания заслуживает широко освещаемое средствами массовой информации дело о нежелательном пребывании и пожизненном запрете на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина в связи с тем, что в публичном выступлении он произнес высказывания, содержащие лингвистические и психологические признаки унижения группы лиц, выделенной по национальному признаку, а также пропаганды ее неполноценности. В связи с этим его нахождение на территории Российской Федерации было признано угрожающим общественному порядку, правам и законным интересам других лиц.

Таганский суд 9 августа 2021 г. назначил, административному ответчику 10 суток административного ареста по ст. 20.31 КоАП РФ (возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства). Позднее Мосгорсуд признал это решение законным. Замоскворецким судом

40 Кассационное определение Верховного Суда Российской Федерации от 2 декабря 2020 г. № 5-КАД20-15-К2. Доступ из справочной правовой системы «Кон-сультантПлюс: Судебная практика».

города Москвы предписано установить административному ответчику разумный срок нежелательности его пребывания в России вместо пожиз-ненного41.

В рамках исследуемого вопроса есть необходимость затронуть проблему особого порядка доступа к материалам дела, содержащим государственную тайну.

Примером может служить Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2021 г. № 182-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Федеративной Республики Германия Рора Йоханнеса на нарушение его конституционных прав статьями 21 и 211 Закона Российской Федерации "О государственной тайне"». Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, в своем Определении, что участие представителя стороны административного судопроизводства в исследовании доказательств по делу, связанных с государственной тайной, обусловлено обязательным наличием у такого представителя статуса адвоката или допуска к государственной тайне. Таким образом, суд не увидел проблемы в том, что адвокаты, в отличие от юристов, могут участвовать в исследовании доказательств, связанных с государственной тайной, без допуска к ней. Подобное регулирование предопределено особым статусом адвоката как независимого профессионального советника по правовым вопросам, участие которого в качестве представителя стороны в административном судопроизводстве по делам, связанным с государственной тайной, является гарантией как права представляемого лица на получение квалифицированной юридической помощи, так и сохранности государственной тайны, что, кроме прочего, обеспечивается законодательством об адвокатской деятельности и адвокатуре. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что адвокаты, на которых законом возложена публичная обязанность обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе по назначению судов), осуществляют деятельность, имеющую публично-правовой характер, реализуя тем самым гарантии конституционных прав представляемых лиц (Постановление от 23 декабря 1999 г. № 18-П, определения от 1 июня, 2010 г. № 782-О-О, от 29 сентября 2011 г. № 1278-О-О, от 20 февраля 2014 г. № 426-О, от 27марта 2018 г. № 627-О, от 13 мая 2019 г. № 1200Ю и др.). Лицо же, участвующее в качестве стороны в административном деле, связанном с государственной тайной, вправе в установленном порядке, вступая в процесс или в ходе рассмотрения дела, выбрать в качестве представителя лицо, являющееся адвокатом или имеющее допуск к государственной тайне, в том числе в порядке замены представителя. Случаи, при которых представителем иностранного гражданина выступает представитель по доверенности, не подтвердивший свой статус адвоката, как в материалах исследуемого дела, а также лицо, не обладающее допуском к государственной тай-

41 Решение Замоскворецкого районного суда города Москвы от 5 октября 2021 г. по делу № 2а-1314/2021. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс: Судебная практика».

не, недопустимы. Указанный порядок распространяется и на уголовное, и

на административное судопроизводство.

Рассмотрение таких дел осуществляется с учетом положений Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»42. Так, согласно ст. 211 Закона «О государственной тайне»43 члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, судьи на период исполнения ими своих полномочий, а также адвокаты, участвующие в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну, допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, без проведения проверочных мероприятий, предусмотренных ст. 21 Закона. Указанные лица предупреждаются о неразглашении государственной тайны, ставшей им известной в связи с исполнением ими своих полномочий, и о привлечении их к ответственности в случае ее разглашения, о чем у них отбирается соответствующая расписка. Сохранность государственной тайны в таких случаях гарантируется путем установления ответственности указанных лиц федеральным законом.

Текущие потребности правового регулирования и потенциальные возможности планируемых новаций российского миграционного законодательства

В рамках настоящего исследования представляется рациональным перейти к исследованию проблем правоприменительной практики органов, уполномоченных на принятие рассматриваемых решений. Так, реализация полномочий по принятию решения о неразрешении въезда «сопряжена с определенными трудностями, обусловленными неточностью формулировок действующего законодательства», а именно - отсутствием детально прописанных оснований и критериев принятия должностными лицами рассматриваемых решений. В связи с этим представляется необходимым «совершенствовать практику принятия органами внутренних дел решений о неразрешении въезда иностранным гражданам в части повышения их обоснованности и мотивированности». Среди рисков нарушения законности также названы «превышение пределов полномочий по применению мер принуждения (82%) и ошибки в выборе варианта поведения (ошибки усмотрения), связанного с применением тех или иных мер принуждения (76%)» [Огиенко, А. С., 2019, с. 136]. Представляется необходимым изучение степени общественной опасности совершен-

42 Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» // Российская газета. 1993. 21 сент.

43 Введена в действие Федеральным законом от 6 октября 1997 г. № 131-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О государственной тайне"» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 41. Ст. 4673).

ного иностранным гражданином правонарушения на территории России: способно ли его нахождение на территории страны нанести ущерб общественным и государственным интересам в будущем [Лемонджа-ва, Р. Р., 2015].

В целях сохранения баланса интересов между обеспечением национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны и комфортным пребыванием на территории России иностранных граждан необходимо разработать критерии, учитывающие степень общественной опасности, которой можно было бы объяснить правовые последствия принятия решения о неразрешении въезда, а также своевременность исполнения постановлений по делу об административном правонарушении. Кроме того, авторы считают актуальным закрепление дифференциации оснований применения рассматриваемых мер в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении меры принуждения (наличие устойчивых социальных и семейных связей с Российской Федерацией, учет длительности нахождения на территории страны). Одновременно следует определить количество и размер штрафов, при превышении лимитов которых компетентные органы будут обязаны вынести соответствующие решения [Гордеева, А. Д., 2021].

Отметим важный момент: процессы совершенствования национального миграционного законодательства в последние 30 лет идут непрерывно. Долгожданным событием стала подготовка проекта федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства»44, целью разработки которого является обеспечение формирования отвечающей интересам Российской Федерации миграционной политики, способствующей решению задач в сфере социально-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни ее населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, в сфере защиты и сохранения русской культуры и русского языка. В проекте закона предлагается ряд принципиально новых подходов, в частности: иностранным гражданам предоставляется возможность смены цели пребывания без выезда за пределы Российской Федерации; устанавливаются три миграционных режима пребывания (проживания) в России; вместо федераль-

44 Проект федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» и пояснительная записка к нему (подготовлен МВД России, ГО проекта 02/04/03-21/00113698, по состоянию на 03.09.2021). Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

ного государственного контроля (надзора) в сфере миграции вводится понятие «административный надзор»; планируется закрепить требование о подписании иностранными гражданами соглашения о лояльности; вводится обобщающее понятие «высылка» и др. Кроме того, исключено понятие «решение о неразрешении въезда», решение о нежелательности пребывания (проживания) предполагается сохранить только в отношении иностранных граждан, находящихся за пределами территории России, въезд в Российскую Федерацию которых создает или может создать угрозу конституционно значимым ценностям. Закрепляется дифференцированный подход при принятии решения о применении мер принуждения, связанных с ограничением въезда в Российскую Федерацию, учитывающий личность иностранного гражданина и обстоятельства совершения правонарушения.

С точки зрения социально-экономических и иных последствий ожидается, что принятие федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» позволит оздоровить миграционную ситуацию в стране, в том числе за счет повышения числа участников легальных правоотношений, снижения числа лиц, нарушающих миграционное национальное правовое регулирование, повысить уровень доверия граждан к институтам публичной власти, доступность, комфортность и прозрачность предоставления государственных услуг в сфере миграции посредством внедрения информационных технологий. Расширение использования при оказании государственных услуг и осуществлении контроля в сфере миграции регуляторов биометрической идентификации повысит возможности по предотвращению въезда в Российскую Федерацию нежелательных лиц, по решению задач борьбы с преступностью и незаконной миграцией. Планируется, что федеральный закон вступит в силу 1 января 2024 г.

Обсуждение и заключение

Проведенное авторами исследование практики миграционных споров позволило сформулировать следующие наиболее важные положения:

• российское правосудие обеспечивает соблюдение принципов справедливости и пропорциональности при разрешении миграционных споров по оспариванию решений о нежелательности пребывания и неразрешении въезда иностранным гражданам и лицам без гражданства;

• наличие «семейной жизни» мигранта служит основанием для отмены решения уполномоченного органа о запрете на въезд в Российскую Федерацию, при этом для правоприменителя не должно быть решающим наличие зарегистрированных супружеских отношений. Суды в целях подтверждения наличия «семейной жизни» должны устанавливать реально существующие на практике фактические отношения, близкие личные связи между двумя разнополыми партнерами;

• признание «семейной жизни» не будет являться исключительным ограничивающим фактором, который не позволит суду принять решение о запрете на въезд в страну, в тех случаях, если правонарушения, совершенные иностранным лицом либо лицом без гражданства, свидетельствуют о пренебрежительном отношении к российским правовым актам либо его пребывание скажется негативно на национальной безопасности;

• наличие «личной жизни», равно как и «миграционная оседлость», должно в обязательном порядке учитываться при вынесении решений судом, поскольку совокупность социальных связей между оседлыми мигрантами и обществом, в котором они проживают, частично составляет понятие «личной жизни», а выдворение оседлого мигранта приводит к нарушению его права на уважение «частной жизни». Государству важна качественная составляющая проживающего на территории России мигранта - наличие работы, дохода, недвижимости, уплата российских налогов;

• при вынесении уполномоченным органом решения о нежелательности пребывания на территории России важнейшим остается условие об определении срока, на который пребывание (проживание) иностранного гражданина на территории России признано нежелательным, поскольку неуказанный срок приравнивается к бессрочному, а в данном случае такое решение будет признано незаконным как нарушающее права и свободы иностранного гражданина;

• вынесение решения о нежелательности пребывания на территории Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства следует расценивать как крайнюю меру, направленную на обеспечение общественной безопасности в государстве;

• решения на основе предрешенной квалификации группы уязвимых лиц, живущих с ВИЧ, рассматриваемых как угроза здоровью населения исключительно из-за их состояния здоровья без оценки их индивидуальных ситуаций, не могут считаться совместимыми с требованиями Европейской конвенции;

• участие представителя стороны административного судопроизводства в исследовании доказательств по делу, связанных с государственной тайной, возможно при наличии у такого представителя статуса адвоката или допуска к государственной тайне.

Анализ судебной практики свидетельствует о том, что имели место случаи принятия административными органами решений, которые основывались на установлении формальных оснований применения закона и стали следствием непринятия мер по всестороннему, полному исследованию и оценке реальных обстоятельств, не позволяющих признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина и лица без гражданства необходимыми и соразмерными.

Что касается российских правовых актов, то на текущем этапе его развития должен быть решен ряд задач. В краткосрочной перспективе необходимо уточнение оснований принятия решений о применении

ограничительных мер в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, в среднесрочной - кардинальное обновление миграционного права, в долгосрочной перспективе - его систематизация в рамках Евразийского экономического союза.

Изложенное свидетельствует о том, что масштабность и сложность миграционных процессов стимулируют развитие международного сотрудничества, необходимое изменение и дополнение российских правовых актов, стандартизации и цифровизации миграционного учета, требуют детализации правовых норм, регламентирующих основания применения мер ограничительного характера, а также совершенствования в целом правового регулирования миграционных процессов в государстве. Реализация обозначенных мер не только позволит снизить дополнительную нагрузку на административные и судебные органы, риски невыполнения международных обязательств России, но и будет способствовать единообразной правоприменительной практике, полноценной реализации прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, сокращению количества нарушений миграционного права.

Заключение

Проведенное исследование имеет большое практическое значение для совершенствования российского миграционного права. Полученные результаты актуальны для различного рода исследований по оценке эффективности государственной миграционной политики и разработки проектов российских правовых актов. Представляются целесообразными дальнейшие исследования рассматриваемых вопросов и обсуждение возможных вариантов решения экспертным сообществом.

Список использованной литературы

Амельчакова В. Н., Суслова Г. Н. Правовые основы принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина и лица без гражданства на территории Российской Федерации // Актуальные проблемы административного права и процесса. 2019. № 1. С. 4-6.

Андриченко Л. В., Плюгина И. В. Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения : моногр. М. : Инфра-М, 2019. 392 с. ISBN: 978-5-16-014684-3. Бучаков С. А. Незаконная внешняя миграция в России: криминологическая обстановка и политика противодействия : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2019. 23 с.

Гайнутдинова Е. И. Организационно-правовые основы деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции в миграционной сфере : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2021. 268 с.

Гордеева А. Д. О применении некоторых мер административного принуждения в отношении иностранных граждан за административные правонарушения в области дорожного движения // Административное право и процесс. 2021. № 2. С. 29-34. DOI: 10.18572/2071-1166-2021-2-29-34.

Зверева Т., Карпович О. Общая миграционная политика ЕС: новый старт? // Международная жизнь. 2021. № 7. С. 94-103.

Кулеш Е. А. Правовые основы института «нежелательности пребывания» иностранных граждан в Российской Федерации в условиях реформирования системы органов внутренних дел // Административное и муниципальное право. 2017. № 1. С. 57-68. Лемонджава Р. Р. Запрет на въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину как способ противодействия незаконной миграции: ценность и проблемы правоприменения // Миграционное право. 2015. № 2. С. 29-32.

Малышев Е. А. Государственное управление в сфере внешней трудовой миграции: теория и практика : моногр. М. : Юстицинформ, 2017. 240 с. ISBN: 978-5-7205-1357-3.

Миграционное право России : учебник для бакалавров / под ред. И. А. Цинделиани. М. : Проспект, 2020. 475 с. ISBN: 978-5-39230641-1.

Огиенко А. С. Административно-правовое принуждение в сфере миграции : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2019. 189 с.

Потапенкова И. В. Сущность миграционной амнистии как правового явления // Миграционное право. 2019. № 4. С. 6-10. DOI: 10.18572/2071-1182-2019-4-6-10.

Прудникова Т. А. Административно-правовое регулирование миграционных процессов (современность и перспективы) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2016. 52 с.

Рашитов Л. Р. Преступления против порядка управления миграционной деятельностью в Российской Федерации: криминологический и уголовно-правовой аспекты : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Омск, 2019. 23 с.

Торнхилл К., Смирнова М. В. Модели вторичной конституционали-зации в российской политической системе // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 6. С. 34-42.

Филиппенко А. А. Проблемы иммиграционной политики США в период 1990-2015 гг. : дис. ... канд. ист. наук. М., 2015. 173 с.

Хабриева Т. Я. Миграционное право: сравнительно-правовое исследование : моногр. М. : Ин-т зак-ва и сравнит. правовед. при Правительстве Рос. Федерации, 2019. 400 с. ISBN: 978-5-9516-0858-1.

Шурухнов Н. Г., Гайнутдинова Е. И. Миграция: международное (межконтинентальное, континентальное) и национальное законодательство отдельных стран: взгляды правоведов и политологов // Международное публичное и частное право. 2020. № 3. С. 45-48. DOI: 10.18572/1812-3910-2020-3-45-48.

D'Appollonia A. Ch. Frontiers of Fear: Immigration and Insecurity in the United States and Europe. Ithaca and London: Cornell University Press, 2012. 320 p.

References

Amel'chakova, V. N. and Suslova, G. N., 2019. [Legal bases of decisionmaking on the undesirability of stay (residence) of a foreign citizen and a stateless person on the territory of the Russian Federation]. Aktual'nye problemy administrativnogo prava i processa = [Actual Problems of Administrative Law and Process], 1, pp. 4-6. (In Russ.)

Andrichenko, L. V. and Pilyugina, I. V., 2019. Migracionnoe zakonodatel'stvo Rossijskoj Federacii: tendencii razvitiya i praktika primeneniya = [Migration legislation of the Russian Federation: development trends and application practice]. Monograph. Moscow: Infra-M. (In Russ.) ISBN: 978-5-16-014684-3.

Buchakov, S. A., 2019. Nezakonnaya vneshnyaya migraciya v Rossii: kriminologicheskaya obstanovka i politika protivodejstviya = [Illegal external migration in Russia: criminological situation and counteraction policy]. Abstract of Cand. Sci. (Law) Dissertation. Omsk. (In Russ.) D'Appollonia, A. Ch., 2012. Frontiers of Fear: Immigration and Insecurity in the United States and Europe. Ithaca and London: Cornell University Press.

Filippenko, A. A., 2015. Problemy immigracionnojpolitiki SShA vperiod 1990-2015 gg. = [Problems of US immigration policy in the period 1990-2015]. Cand. Sci. (History) Dissertation. Moscow.

Gainutdinova, E. I., 2021. Organizacionno-pravovye osnovy deyatel'nosti pravoohranitel'nyh organov po protivodejstviyu korrupcii v migracionnoj sfere = [Organizational and legal foundations of the activities of law enforcement agencies to combat corruption in the migration sphere]. Cand. Sci. (Law) Dissertation. Moscow. (In Russ.)

Gordeeva, A. D., 2021. [On the application of certain measures of administrative coercion against foreign citizens for administrative offenses in the field of traffic]. Administrativnoe pravo i process = [Administrative Law and Process], 2, pp. 29-34. (In Russ.) DOI: 10.18572/2071-1166-2021-2-29-34.

Khabrieva, T. Ya., 2019. Migracionnoe pravo: sravnitel'no-pravovoe issledovanie = [Migration law: comparative legal research]. Monograph. Moscow: Institute of Legislation and Comparative Law under the

Government of the Russian Federation. (In Russ.) ISBN: 978-5-95160858-1.

Kulesh, E. A., 2017. [Legal foundations of the institute of "undesirability of stay" of foreign citizens in the Russian Federation in the conditions of reforming the system of internal affairs bodies]. AdministrativrLoe i municipal'noe pravo = [Administrative and Municipal Law], 1, pp. 5768. (In Russ.)

Lemondzhava, R. R., 2015. [Ban on entry to the Russian Federation for a foreign citizen as a way to counter illegal migration: the value and problems of law enforcement]. Migraciorroe pravo = [Migration Law], 2, pp. 29-32. (In Russ.)

Malyshev, E. A., 2017. Gosudarstverroe upravlerie v sfere vreshnej trudovoj migracii: teoriya i praktika = [Public administration in the field of external labor migration: theory and practice]. Monograph. Moscow: Yusticinform. (In Russ.) ISBN: 978-5-7205-1357-3. Ogienko, A. S., 2019. Admiristrativro-pravovoe priruzhderie v sfere migracii = [Administrative and legal coercion in the field of migration]. Cand. Sci. (Law) Dissertation. Moscow. (In Russ.)

Potapenkova, I. V., 2019. The essence of migration amnesty as a legal phenomenon. MigraciorrLoe pravo = [Migration Law], 4, pp. 6-10. (In Russ.) DOI: 10.18572/2071-1182-2019-4-6-10.

Prudnikova, T. A., 2016. Admiristrativr^o-pravovoe regulirovarie migraciorryhprocessov (sovremerrost' i perspektivy) = [Administrative and legal regulation of migration processes (modernity and prospects)]. Abstract of Cand. Sci. (Law) Dissertation. Moscow. (In Russ.) Rashitov, L. R., 2019. Prestupleriya protiv poryadka upravleriya migraciorroj deyateVrosfyu v Rossijskoj Federacii: krimmologicheskij i ugolovro-pravovoj aspekty = [Crimes against the order of management of migration activities in the Russian Federation: criminological and criminal-legal aspects]. Abstract of Cand. Sci. (Law) Dissertation. Omsk. (In Russ.)

Shurukhnov, N. G. and Gainutdinova, E. I., 2020. [Migration: international (intercontinental, continental) and national legislation of individual countries: views of jurists and political scientists]. MezhdurLarodroe publichroe i chastroe pravo = [International Public and Private Law], 3, pp. 45-48. (In Russ.) DOI: 10.18572/1812-39102020-3-45-48.

Thornhill, K. and Smirnova, M. V., 2016. [Models of secondary institutionalization in the Russian political system]. Korstituciorroe i muriciparroe pravo = Constitutional and Municipal Law, 6, pp. 34-42. (In Russ.)

Tsindeliani, I. A., ed., 2020. Migracionnoepravo Rossii = [Migration law of Russia]. Textbook for bachelors. Moscow: Prospekt. (In Russ.) ISBN: 978-5-392-30641-1.

Zvereva, T. and Karpovich, O., 2021. Common migration policy of the EU: a new start? Mezhdunarodnaya zhizn' = [International Life], 7, pp. 94-103. (In Russ.)

Информация об авторах / Information about the authors

Цинделиани Имеда Анатольевич, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой финансового права Российского государственного университета правосудия (Российская Федерация, 117418, Москва, ул. Новочеремушкинская, д. 69).

Imeda A. Tsindeliani, Cand. Sci. (Law), Associate Professor, Heard of the Financial Law Department, Russian State University of Justice (69 Novocheremushkinskaya St., Moscow, 117418, Russian Federation). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-3975-2958 E-mail: imeda_pravo@mail.ru

Садовская Татьяна Дмитриевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия (Российская Федерация, 117418, Москва, ул. Новочеремушкинская, д. 69).

Tatyana D. Sadovskaya, Cand. Sci. (Law), Associate Professor, Associate Professor of the Financial Law Department, Russian State University of Justice (69 Novocheremushkinskaya St., Moscow, 117418, Russian Federation). ORCID: https://orcid.org/0000-0001-6628-3101 E-mail: std-tsu@yandex.ru

Давыдова Мариам Александровна, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия (Российская Федерация, 117418, Москва, ул. Новочеремушкинская, д. 69).

Mariam A. Davydova, Cand. Sci. (Law), Senior Lecturer of the Financial Law Department, Russian State University of Justice (69 Novocheremushkinskaya St., Moscow, 117418, Russian Federation). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2605-6697 E-mail: imariam@mail.ru

Виноградова Анна Дмитриевна, магистрант кафедры трудового права и права социального обеспечения Российского государственного университета правосудия (Российская Федерация, 117418, Москва, ул. Новочеремушкинская, д. 69).

Anna D. Vinogradova, Master's Student of the Labor Law and Social Securiy Law Department, Russian State University of Justice (69 Novocheremushkinskaya St., Moscow, 117418, Russian Federation). E-mail: AnnaVinogradova23@mail.ru

Заявленный вклад авторов / Contribution of the authors

Цинделиани И. А. - научное руководство; концепция и методология исследования; написание исходного текста; итоговые выводы. Tsindeliani I. A. - scientific guidance; research concept and methodology; writing of the source text; final conclusions.

Садовская Т. Д. - участие в разработке концепции исследования; доработка текста; итоговые выводы.

Sadovskaya T. D. - participation in the development of the research concept; revision of the text; final conclusions.

Давыдова М. А. - участие в разработке концепции исследования; доработка текста; итоговые выводы.

Davydova M. A. - participation in the development of the research concept; revision of the text; final conclusions.

Виноградова А. Д. - участие в разработке концепции исследования; доработка текста; итоговые выводы.

Vinogradova A. D. - participation in the development of the research concept; revision of the text; final conclusions.

Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов. The authors declare no conflicts of interests.

Дата поступления рукописи в редакцию издания: 02.12.2021; дата одобрения после рецензирования: 17.01.2022; дата принятия статьи к опубликованию: 31.01.2022.

Submitted: 02.12.2021; reviewed: 17.01.2022; revised: 31.01.2022.