CC BY
44
ВЕСТНИК УРАЛЬСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ИНСТИТУТА МВД России
Научная статья
УДК 342.951:351.82
реализация Министерством внутренних дел российской Федерации отдельных положений концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы
Косарева Елена Александровна
Московский университет МВД России имени В. Я. Кикотя, Москва, Россия, kuzmina_ea@inbox.ru
Аннотация. Проведен анализ деятельности МВД России в рамках реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы. Изучена судебная статистика судов Российской Федерации по делам, связанным с нарушением законодательства в сфере трудовой миграции. Рассмотрены механизмы реализации МВД России мер по борьбе с незаконной трудовой миграцией на территории Российской Федерации.
Ключевые слова: миграционная политика, миграционные процессы, иностранные граждане, высококвалифицированные специалисты, незаконная трудовая миграция
Для цитирования: Косарева Е.А. Реализация Министерством внутренних дел Российской Федерации отдельных положений Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 20192025 годы // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2023. № 1. С. 108-112.
Original article
Mechanisms of implementation by the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation of certain provisions of the state Migration Policy Concept of the Russian Federation for 2019-2025
Kosareva Elena A.
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V. Y. Kikotya, Moscow, Russia,
kuzmina_ea@inbox.ru
Abstract. An analysis of the activities of the Ministry of Internal Affairs of Russia within the framework of the Concept of State Migration Policy of the Russian Federation for 2019-2025. The judicial statistics of the courts of the Russian Federation in cases involving violations of legislation in the field of labor migration is studied. The mechanisms for implementing measures of the Russian Ministry of Internal Affairs to combat illegal labor migration on the territory of the Russian Federation were considered.
Keywords: migration policy, migration processes, foreign citizens, highly qualified specialists, illegal labor migration
For citation: Kosareva E. A. Mechanisms of implementation by the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation of certain provisions of the State Migration Policy Concept of the Russian Federation for 2019-2025 // Bulletin of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia. 2023. № 1. Рр. 08-112.
В настоящее время в условиях мировой пандемии СОУЮ-19 и связанного с ней экономического мирового кризиса вопрос о масштабах распространения и расширения территориальности нелегальной трудовой миграции остро стоит не только в Российской Федерации, но и в других странах «второго» и «первого» мира.
Учитывая тот факт, что незаконная или нелегальная миграция на территории Российской Федерации представляет собой потенциальную угрозу безопасности, как национальной, так и общественной, в настоящее время большое внимание необходимо
© Косарева Е.А., 2023
уделить исследованию данного вопроса с целью эффективного и рационального регулирования процессов, связанных с миграционной политикой в России. Вместе с тем многие научные деятели подчеркивают особое влияние нелегальных процессов миграции на экономическую национальную сферу государства. Например, Г. С. Витковская, А. И. Алексеев, А. Г. Вишневский впервые обратили пристальное внимание научного общества на то, что незаконная миграция, ставшая большой проблемой после распада СССР, оказала весьма негативное влияние на экономическую национальную безопасность, провоцируя использование теневого труда иностранных работников [1].
В настоящее время процессы незаконной миграции углубились и усугубились. Президент Российской Федерации В. В. Путин в своих выступлениях обращает особое внимание на состояние миграционной политики и на ее эффективное урегулирование. Подчеркивая особую важность в необходимости качественного государственного регулирования механизмов миграционных трудовых процессов на национальном уровне, Президент своим Указом от 5 апреля 2016 г. № 156 передал функции по контролю в сфере миграции в ведение Министерства внутренних дел Российской Федерации [2].
Е. Ю. Зинченко, В. И. Забавка, Е. Н. Хазов отмечают, что «государственная политика как объективное явление социальной действительности является инструментом управления государством и обществом, имеющим различные аспекты своего функционального преломления» [3]. Миграционная политика государства является одной из основных сфер регулирования органами государственной власти. Миграционные потоки охватывают различные области трудовых отношений в Российской Федерации. Именно в целях установления вектора направления миграционных правоотношений были разработаны новые положения Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 (далее - Концепция) [4].
Как отмечено в положениях Концепции, «современные тенденции в сфере миграции в Российской Федерации обусловлены в основном экономическими и социальными факторами. Устойчивое социально-экономическое положение, сохранение исторических и культурных связей народов государств - участников Содружества Независимых Государств, взаимные безвизовые поездки, учреждение Евразийского экономического союза являются мощными факторами миграционной привлекательности Российской Федерации».
Положения и цели Концепции обуславливают необходимость эффективного правового регулирования вопросов, связанных с разработкой административно-правовых механизмов деятельности органов государственной власти в реализации трудовых отношений между Российской Федерацией и иностран-
ными работниками на законодательном уровне. Нормативно-правовое регулирование как внешних, так и внутренних миграционных процессов в Российской Федерации совершенствуется практически ежегодно, хоть и незначительно. Из чего следует вывод, что в настоящее время нет унифицированного и исчерпывающего правового регулирования миграционных процессов, в том числе трудовой миграции иностранных работников. Вместе с тем помимо унифицированного урегулирования миграционных процессов в законодательстве Российской Федерации отсутствует исчерпывающее дефинитивное понятие внешней трудовой миграции, что, по мнению профессора Т. А. Прудниковой, «негативно сказывается на регулировании общественных отношений, связанных с трудовой миграцией, а также эффективности правовых норм» [5].
Одним из основных вопросов, связанных с изменением ситуации в области трудовой миграции, выступает тот факт, что сократилось прибытие на территорию Российской Федерации высококвалифицированных специалистов из иностранных государств. Несомненно, этот фактор обусловлен, в первую очередь, ограничениями и изменениями правил пребывания (проживания) на территории Российской Федерации, связанных с пандемией СОУЮ-19. Согласно миграционному законодательству Российской Федерации под высококвалифицированными специалистами принято понимать тех граждан иностранных государств, которые обладают специализированными узконаправленными навыками, знаниями или достижениями и прибывают на территорию Российской Федерации с целью осуществления трудовой деятельности в определенной специализированной области.
Необходимо подчеркнуть тот факт, что нелегальная трудовая миграция в настоящее время выступает одним из основных источников формирования теневой национальной экономики. Международная межправительственная организация по миграции определяет понятие «незаконная миграция» как «явление нелегальной миграции, или перемещение, происходящее вне нормативных норм отправляющей, транзитной и принимающей страны» [6]. Миграционная обсерватория при Оксфордском университете определяет нелегальную миграцию как «поток людей, которые въезжают в страну без законного разрешения страны. В отличие от этого, термин "нелегальные мигранты" обычно относится к количеству мигрантов в стране, которые не имеют права проживать в ней» [7]. Таким образом, необходимо подчеркнуть, что вопросы, связанные с регулированием трудовой миграции, касаются всех государств, в том числе (преимущественно) стран Европы и Азии, Северной и Южной Америки.
Применительно к национальной экономике и социальной сфере Российской Федерации, необходимо отметить, что нелегальная трудовая миграция оказывает огромное влияние на формирование со-
ВЕСТНИК УРАЛЬСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ИНСТИТУТА МВД России
циально-экономических изменений, происходящих в обществе. Так, согласно статистическим данным, представленным на официальном сайте Министерства внутренних дел Российской Федерации [8], в 2022 г. в страну прибыло 20 000 высококвалифицированных специалистов из иностранных государств, вместе с тем в 2021 г. количество прибывших специалистов составляло 25 700 человек, т. е. уменьшение составило 22,2%. Необходимо подчеркнуть, что по состоянию на 22 августа 2022 года иностранным гражданам и лицам без гражданства оформлено 1 224 835 патентов, в 2021 году - 1 115 729.
В Концепции указывается на то, что в настоящее время, несмотря на многочисленные нормативно-правовые акты в миграционной сфере, законодательство Российской Федерации в области миграционной политики, в том числе трудовой миграции, не является полноценным и комплексным и не устраняет причины возникновения незаконной трудовой миграции. Так, в пункте 12 Концепции отмечается, что «несовершенство действующей системы управления миграционными процессами проявляется в наличии большого числа незаконных мигрантов. Ежегодно в стране от 3 до 5 миллионов иностранных граждан осуществляют трудовую деятельность без официального разрешения» [4].
Опираясь на вышеприведенную статистику, необходимо отметить, что уменьшение количества прибывающих на территорию Российской Федерации высококвалифицированных специалистов и увеличение выдачи патентов и разрешений на работу граждан иностранных государств говорит о тенденции увеличения «рабочей» трудовой миграции. Вместе с тем нельзя не отметить, что незаконная миграция, в том числе трудовая, активно способствует росту преступности и расширению нелегального рынка труда иностранных граждан.
Одной из основополагающих причин, влияющих на уровень нел егальной миграции в России, можно отметить высокую стоимость ежемесячного авансового платежа стоимости патента для иностранных работников, осуществляющих свою трудовую деятельность на территории Российской Федерации. По состоянию на 2023 год самая высокая стоимость отмечена в Республике Саха (Якутия) - 12 255 рублей (Закон Республики Саха (Якутия) от 7 ноября 2013 г. № 1231-3); Ямало-Ненецком автономном округе - 10 929 рублей (Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 24 ноября 2022 г. № 105-3А0); Забайкальском крае -9725 рублей (Закон Забайкальского края от 28 ноября 2022 г. № 2122-ЗЗК). Необходимо отметить, что стоимость патента на разрешение трудовой деятельности оплачивается иностранными работниками ежемесячно. По причине достаточно высокой его стоимости создаются нелегальные каналы легализации иностранных работников, что, в свою очередь, выступает угрозой национальной безопасности. Сотрудниками территориальных органов внутренних дел проводятся постоянные мероприятия по выявлению каналов
незаконной легализации иностранных работников на территории России и их пресечению. Так, например, 11 января 2023 года в ходе проведения оперативно-профилактических мероприятий сотрудниками Главного управления по противодействию экстремизму МВД России, их коллегами из г. Москвы и Московской области, а также сотрудниками столичного управления ФСБ России были выявлены лица, осуществлявшие незаконное изготовление и сбыт патентов на осуществление трудовой деятельности. «Следователями ГСУ ГУ МВД России по г. Москве возбуждены три уголовных дела по признакам преступлений, предусмотренных частью 2 статьи 322.1 УК РФ» [9].
Таким образом, в целях выявления, пресечения и профилактики преступлений, связанных с изготовлением поддельных документов для осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами, необходимо упростить порядок процедуры получения разрешительных документов, а также унифицировать стоимость патентов, исключив установление стоимости ежемесячного авансового платежа из ведения полномочий субъектов Российской Федерации, передав его в полномочия органов государственной власти на федеральном уровне.
В рамках указанных в Концепции приоритетных направлений в соответствии со статьями 1, 2, 4, 11, 33 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» и в соответствии с требованиями Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции, утвержденного приказом МВД России от 28 июня 2022 г. № 468, подразделениями по контролю в сфере миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации на постоянной основе проводятся проверочные мероприятия, направленные на выявление и предотвращение административных правонарушений и уголовных преступлений, связанных с нелегальной трудовой миграцией на территории Российской Федерации.
Подобные проверочные мероприятия являются весьма эффективными по своей целевой направленности. В первую очередь, нарушения в сфере трудовой миграции иностранных граждан в Российской Федерации связаны с положениями статьи 18.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), регламентирующей незаконное осуществление трудовой миграции на территории Российской Федерации. Согласно указанной статье нарушением миграционного законодательства будет считаться осуществление иностранным гражданином трудовой деятельности на территории Российской Федерации без соответствующих разрешительных документов (патент или разрешение на работу) либо с недействительными или просроченными документами.
Вместе с тем стоит отметить, что правонарушения, регламентированные статьей 18.10 КоАП РФ, - лишь одна сторона медали, другая - пресечение правона-
рушений со стороны работодателей (ст. 18.15 КоАП РФ).
Как отмечают Т. Ф. Шайхутдинова и Л. С. Комовки-на, «миграционная политика в современной России должна выстраиваться таким образом, чтобы наше государство было привлекательно для трудовых мигрантов, без которых в настоящее время не обходится большая часть работодателей» [10]. Таким образом, действительно существует необходимость модернизации регулирования норм законодательства в пользу рационального упрощения получения разрешения на трудовую деятельность иностранному работнику.
По мнению Ю. Х. Яхиной, А. И. Казмирова, В. К. Са-мигуллина, «незаконная миграция является не только противоправным деянием, за которое предусмотрены карательные меры, но и реальной угрозой национальной безопасности» [11]. Так, необходимо отметить, что за период с января по декабрь 2021 года на территории Российской Федерации было рассмотрено 28 539 дел об административных правонарушениях, санкционированных статьей 18.10 КоАП РФ, подвергнуто наказанию 26 578 лиц, что в процентном соотношении составляет 93 %, при этом выдворено 9458 иностранных лиц [12]. Вместе с тем, проанализировав аналогичный период 2020 года (рассмотрено - 19 578 дел, привлечено - 18 334 человека), можно отметить, что доля лиц, подвергнутых административному наказанию, остается весьма высокой - более 90 %, выдворено 6841 иностранных граждан. Анализируя показатели 2019 года (рассмотрено дел - 28 401; подвергнуто наказанию 25 585 лиц; из них выдворено 20 637 иностранных граждан), можно сделать вывод о том, что в настоящее время органы внутренних дел минимизируют применение такого административной меры наказания, как административное выдворение за пределы Российской Федерации.
В целях выявления и пресечения каналов незаконной миграции и иных противоправных деяний, связанных с незаконной миграцией, в том числе незаконной трудовой миграцией, территориальными подразделениями МВД России ежегодно проводится оперативно-профилактическое мероприятие «Нелегал». Так, в рамках мероприятия «Нелегал 2021» на территории города Москвы выявлено 6499 фактов нарушения миграционного законодательства. Все нарушители привлечены к административной ответственности. По результатам проверок принято 27 решений об административном выдворении иностранных граждан за пределы Российской Федерации, возбуждено 176 уголовных дел, связанных с организацией незаконной миграции [13].
Таким образом, необходимо подчеркнуть, что деятельность органов внутренних дел по выявлению лиц, осуществляющих незаконную трудовую миграцию на территории Российской Федерации, можно оценить с положительной стороны, подчеркнув при этом большую роль территориальных подразделений по вопросам миграции в области выявления и
пресечения нарушения трудовой деятельности иностранных граждан.
Несмотря на то, что проводимая территориальными подразделениями по вопросам миграции проверочная деятельность по установлению лиц, осуществляющих незаконную трудовую миграцию, является эффективной, необходимо обратить внимание на то, что более эффективными мерами в борьбе с нелегальной трудовой миграцией должны выступать предупреждение и профилактика.
В пункте 22 Концепции обращается особое внимание на необходимость повышения эффективности мер регулирования численности работников из числа иностранных граждан, привлекаемых на территорию Российской Федерации для трудовой деятельности, а также на развитие механизмов реализации рационального использования трудовых ресурсов иностранных работников, учитывая актуальную текущую обстановку на рынке труда.
В настоящее время существует необходимость в законодательном регулировании и внедрении в деятельность Министерства внутренних дел Российской Федерации единой государственной информационно-аналитической системы учета распределения трудовой деятельности иностранных граждан по субъектам Российской Федерации с участием органов местного самоуправления и органов службы по труду и занятости с целью рационального распределения выдачи разрешений на трудовую деятельность иностранным гражданам в соответствии с анализом и прогнозированием вакансий на рынке труда.
Исходя из вышеизложенного, необходимо подчеркнуть, что МВД России в рамках реализации Концепции успешно выполняет возложенные обязанности по выявлению и пресечению правонарушений, связанных с осуществлением незаконной трудовой миграции на территории Российской Федерации. Вместе с тем в настоящее время в миграционном законодательстве существуют пробелы и правовые коллизии, не позволяющие в полной мере осуществлять меры по борьбе с незаконной трудовой миграцией на территории Российской Федерации.
Список источников
1. Миграция и безопасность в России: монография / А. И. Алексеев, Г. С. Витковская, А. Г. Вишневский и др.; под ред. Г. Витковской и С. Панарина; Моск. центр Карнеги. - Москва: Интердиалет+, 2000. - 341 с.
2. Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 (ред. от 15 мая 2018 г.) «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции».
3. Хазов Е. Н., Зинченко Е. Ю., Забавка В. И. Административное право и его роль на влияние миграци-онно-правовой политики и формирования миграционного права в России // Криминологический журнал. 2021. № 1.
ВЕСТНИК УРАЛЬСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ИНСТИТУТА МВД РОССИИ
4. Указ Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы».
5. Прудникова Т. А. Трудовая деятельность иностранных граждан и лиц без гражданства на примере Российской Федерации и ряда государств Содружества независимых государств: особенности, актуальные вопросы // Вестник Московского университета МВД России. 2021. № 4. С. 224-227.
6. Solon Ardittis and Frank Laczko. Measuring irregular migration: Innovative data practices // MIGRATION POLICY PRACTICE. Vol. VII, Number 2, April-September 2017. URL: https://publications.iom.int/system/files/pdf/ migration_policy_practice_journal_30.pdf
7. MicheleVespe, Fabrizio Natale and Luca Pappalardo. Data sets on irregular migration and irregular migrants in the European Union // MIGRATION POLICY PRACTICE. Vol. VII, Number 2, April-September 2017. URL: http:// eurasylum.org/wp-content/uploads/2017/08/MPP-30. pdf
8. Статистические сведения по миграционной ситуации // Официальный сайт МВД России. URL: https:// мвд.рф/dejatelnost/statistics/migracionnaya/2/
9. В Москве полицейскими ликвидирован канал незаконной легализации иностранцев // Официальный сайт МВД России. URL: https://77.xn--b1aew.xn--p1ai/news/item/34934413
10. Шайхутдинова Т. Ф., Комовкина Л. С. К вопросу об административной ответственности за несоблюдение обязательных требований в сфере миграции в связи с неправомерным привлечением к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства // Вестник экономической безопасности. 2021. № 5. С. 258-261.
11. Миграционные процессы в современной России: проблемы и тенденции правового регулирования: учеб. пособие / Ю. Х. Яхина, А. И. Казамиров, В. К. Самигуллин и др. - Уфа: Уфимский юрид. ин-т МВД России, 2020. - 63 с.
12. Судебная статистика РФ. URL: https^/stat^^ пресс.рф/stats/adm/t/31/s/1.
13. В Москве сотрудниками полиции подведены итоги оперативно-профилактического мероприятия «Нелегал - 2021» // Официальный сайт МВД России. URL: https://77.мвд.рф/news/item/25084577/?print=1
References
1. Migration and security in Russia: monograph / A. I. Alekseev, G. S. Vitkovskaya, A. G. Vishnevsky and others; ed. G. Vitkovskaya and S. Panarin; Moscow Carnegie Center. - Moscow: Interdialet +, 2000. - 341 p.
2. Decree of the President of the Russian Federation of April 5, 2016 No. 156 (as amended on May 15, 2018) "On improving state administration in the field of control over the circulation of narcotic drugs, psychotropic substances and their precursors and in the field of migration".
3. Khazov E. N., Zinchenko E. Yu., Zabavka V. I. Administrative law and its role on the impact of migration
legal policy and the formation of migration law in Russia // Journal of Criminology. 2021. No. 1.
4. Decree of the President of the Russian Federation of October 31, 2018 No. 622 "On the Concept of the State Migration Policy of the Russian Federation for 20192025".
5. Prudnikova T. A. Labor activity of foreign citizens and stateless persons on the example of the Russian Federation and a number of states of the Commonwealth of Independent States: features, topical issues // Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2021. No. 4. S. 224-227.
6. Solon Ardittis and Frank Laczko. Measuring irregular migration: Innovative data practices // MIGRATION POLICY PRACTICE. Vol. VII, Number 2, April-September 2017. URL: https://publications.iom.int/system/files/pdf/ migration_policy_practice_journal_30.pdf
7. Michele Vespe, Fabrizio Natale and Luca Pappalardo. Data sets on irregular migration and irregular migrants in the European Union // MIGRATION POLICY PRACTICE. Vol. VII, Number 2, April-September 2017. URL: http:// eurasylum.org/wp-content/uploads/2017/08/MPP-30. pdf
8. Statistical information on the migration situation // Official website of the Ministry of Internal Affairs of Russia. URL: https://mvd.rf/dejatelnost/statistics/ migracionnaya/2/
9. In Moscow, the police liquidated the channel of illegal legalization of foreigners // Official website of the Ministry of Internal Affairs of Russia. URL: https://77.xn--b1aew.xn--p1ai/news/item/34934413
10. Shaikhutdinova T. F., Komovkina L. S. On the issue of administrative responsibility for non-compliance with mandatory requirements in the field of migration in connection with the illegal employment of a foreign citizen or stateless person in the Russian Federation // Bulletin of economic security. 2021. No. 5. S. 258-261.
11. Migration processes in modern Russia: problems and trends in legal regulation: textbook. allowance / Yu. Kh. Yakhina, A. I. Kazamirov, V. K. Samigullin and others -Ufa: Ufimsky jurid. in-t of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2020. - 63 p.
12. Judicial statistics of the Russian Federation. URL: https://stat.api-press.rf/stats/adm/t/31/s/1.
13. In Moscow, police officers summed up the results of the operational and preventive measures «Illegal - 2021» // Official website of the Ministry of Internal Affairs of Russia. URL: https://77.mvd.rf/news/ item/25084577/?print=1
Статья поступила в редакцию 17.01.2023; одобрена после рецензирования 10.03.2023; принята к публикации 20.03.2023
The article was submitted 17.01.2023; approved after reviewing 10.03.2023; accepted for publication 20.03.2023
