CC BY
93
ТРУДОВОЕ ПРАВО,
ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
УДК 349.3
DOI: 10.19073/2658-7602-2019-16-3-309-314
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРИ НАЗНАЧЕНИИ _СОЦИАЛЬНО-ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНЫХ ВЫПЛАТ
СЕДЕЛЬНИКОВА Марина Геннадьевна*
И sedelnikovam@mail.ru
Ул. Короленко, 12, Омск, 644010, Россия
ПУЗЫРЁВА Александра Александровна*
И paa_tasovsky@mail.ru
Ул. Короленко, 12, Омск, 644010, Россия
Аннотация. Нарушения действующего законодательства о социальных выплатах, получившие в последние годы широкое распространение, приводят к существенным бюджетным потерям. Отчасти этому способствует отсутствие оперативного межведомственного взаимодействия субъекта-правоприменителя с иными государственными органами, обладающими существенной информацией. Ее наличие у правоприменителя позволило бы предупредить незаконные выплаты, предотвратить хищение бюджетных средств. Авторами предлагаются способы профилактической направленности, в частности, установление дополнительных условий для получения материнского (семейного) капитала, систематизация законодательства о социальных выплатах, ускорение создания Единой государственной информационной системы социального обеспечения с наполнением ее новыми возможностями и функциями.
Ключевые слова: социальные выплаты, межведомственное взаимодействие, материнский (семейный) капитал, обмен информацией, систематизация законодательства, единая государственная информационная система социального обеспечения.
About Some Problems of Interdepartmental Interaction _when Appointing Socio-Security Payments
Sedelnikova Marina G.**
И sedelnikovam@mail.ru
12 Korolenko st., Omsk, 644010, Russia
Puzyreva Alexandra A.**
И paa_tasovsky@mail.ru
12 Korolenko st., Omsk, 644010, Russia
Abstract. Violations of the current legislation on social payments, which have become widespread in recent years, lead to significant budget losses. In part, this is facilitated by the lack of operational interdepartmental
* Доцент кафедры гражданского процесса Сибирского юридического университета, кандидат юридических наук, доцент.
* Преподаватель кафедры гражданского процесса Сибирского юридического университета.
** Docent of the Department of Civil Procedure at Siberian Law University, Candidate of Legal Sciences, Docent.
** Lecturer of the Department of Civil Procedure at Siberian Law University.
interaction of the subject-law enforcement officer with other state bodies that have significant information. Its presence at the law enforcement officer would allow to prevent illegal payments, to prevent plunder of budgetary funds. The Authors propose methods ofpreventive orientation, in particular, the establishment of additional conditions for obtaining maternal (family) capital, the systematization of legislation on social payments, the acceleration of the creation of a Unified state information system of social security with filling it with new features and functions.
Keywords: social payments, interdepartmental interaction, maternal (family) capital, information exchange, systematization of legislation, unified state information system of social security, interagency cooperation, codification of social security legislation.
Наличие кодифицированного акта является одним из необходимых условий развития отрасли права в целом. С сожалением стоит отметить, что вопрос о кодификации и систематизации социально-обеспечительного законодательства, неоднократно поднимавшийся в научной литературе, до настоящего времени не решен. Между тем от его решения зависят не только дальнейшее развитие законодательства и совершенствование правоприменительной практики, но и эффективность реализации социально-обеспечительных норм и функционирование всей системы социального обеспечения в целом. По справедливому замечанию Ю. В. Васильевой, «нормативные джунгли» законодательства о социальном обеспечении непонятны большинству людей, несмотря на то что они адресованы в первую очередь именно им [1, с. 151]. Многоуровневость системы законодательных актов о социальном обеспечении, реализация закрепленных в них нагроможденных нормативных предписаний раскрывают еще одну остро стоящую в настоящее время перед правоприменителем проблему - необходимость создания эффективной системы межведомственного взаимодействия между различными органами государственной власти.
Вышеуказанные проблемы в совокупности выступают одними из ключевых факторов увеличения случаев совершения преступлений при получении социально-обеспечительных выплат. Так, введению в 2012 г. в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ) специального состава мошенничества - ст. 1592, предусматривающей уголовное наказание за хищение денежных средств при получении пособий и иных социальных выплат, способствовало рез-
кое увеличение случаев мошенничества при получении дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, - материнского (семейного) капитала, предоставляемого в нашей стране с 2007 г. Подобное законодательное решение является одним из способов реализации охранительных социально-обеспечительных отношений путем возложения имущественной ответственности на получателя социальных выплат за предоставление недостоверных (заведомо ложных) сведений и (или) несообщение об изменении условий, влияющих на возможность получения социально-обеспечительных выплат (пособий, пенсий, мер социальной поддержки и др.)1.
Как показывает судебная и следственная практика, вариативность способов хищения денежных средств при получении социально-обеспечительных выплат достаточно велика. По сведениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в Новосибирской области участники организованной преступной группы в период с 2015 по 2017 гг. похитили более 800 тыс. рублей, предназначенных для выплаты материнского (семейного) капитала и государственных пособий для граждан, имеющих детей. Привлекая женщин, находящихся в трудном финансовом положении, мошенники предоставляли в органы ЗАГС поддельные справки о первичном медицинском патронаже новорожденных, выданных медицинскими организациями, которые содержали недостоверные сведения о родах в домашних условиях. Указанные документы, наряду со свидетельскими показаниями, являлись основаниями для получения свидетельств о рождении фактически несуществующих детей. В дальнейшем комплект документов предостав-
1 См., напр.: ст. 28 Федерального закона от 28 декабря 2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» (Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 52, ч. 1, ст. 6965); ст. 19 Федерального закона от 24 июля 1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3803) и др.
лялся в уполномоченные органы для получения государственного сертификата на материнский (семейный) капитал, а также назначения и получения государственных пособий гражданам, имеющим детей.
Несмотря на то что уголовная и имущественная ответственность получателей социально-обеспечительных выплат выступают в качестве необходимых мер, преследующих цель локализации масштабов мошенничества под страхом уголовного наказания, полагаем, что в сложившейся ситуации они не способны существенным образом изменить описанную тенденцию и служить целям восстановления нарушенных прав. Учитывая, что субъектами таких преступлений, как правило, являются граждане, находящиеся в трудной финансовой ситуации, под вопрос ставится исполнимость приговоров в части возмещения ущерба потерпевшей стороне - уполномоченному органу, осуществляющему назначение данных пособий или иных социально-обеспечительных выплат, и возвращению похищенных средств в бюджеты различных уровней.
В связи с этим необходимо акцентировать внимание на превентивных мерах, препятствующих возникновению описанных ситуаций, к числу которых следует в первую очередь отнести совершенствование социально-обеспечительного законодательства путем обеспечения его системности. Так, совершению описанных преступлений путем предоставления недостоверных (заведомо ложных) сведений (документов) о рождении фактически несуществующих детей могло бы воспрепятствовать введение дополнительного условия - необходимости представления документов, подтверждающих постановку женщины на учет в медицинской организации в период беременности.
По словам Т. С. Гусевой, здоровье будущих поколений является одной из стратегических задач демографической политики государства [2, с. 108]. Своевременному обращению беременной женщины в медицинскую организацию для проведения необходимых обследований и выявлению возможных патологий способствует закрепление в федеральном законодательстве возможности получения единовременного пособия женщинами, вставшими на учет в медицинских организациях в ранние сроки беременности (ст. 9
Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»2 (далее - Закон № 81-ФЗ)). С сожалением следует констатировать, что его величина не способствует достижению названных целей. Однако ситуация может измениться, если от этого будет зависеть возникновение права на дополнительные меры государственной поддержки и получение государственного сертификата на материнский (семейный) капитал.
Кроме того, действующее законодательство нуждается в детализации процедуры назначения некоторых социально-обеспечительных пособий.
В настоящее время многие пособия и меры социальной поддержки предоставляются гражданам при применении критериев нуждаемости. Так, при назначении пособия на ребенка, предусмотренного ст. 16 Закона № 81-ФЗ, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется оценка нуждаемости заявителя посредством предоставления им сведений о доходах каждого из членов его семьи. Например, в Омской области в соответствии с подп. 4 п. 16 Порядка назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, и беременным жен-щинам3, заявитель в целях назначения пособия на ребенка обязан представить в уполномоченный орган документы о размере доходов каждого члена семьи. Однако при этом в подзаконном нормативном правовом акте не конкретизируется, какими именно документами подтверждаются такие сведения. Предполагается, что ими могут являться справки работодателя, подтверждающие доход заявителя (например, справка по форме 2-НДФЛ), либо налоговая декларация за соответствующий период в случае, если заявитель или кто-либо из членов его семьи является индивидуальным предпринимателем. Если же он использует упрощенную систему налогообложения, согласно которой налоговым периодом служит календарный год (ч. 1 ст. 34619 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ)), а срок для предоставления налоговой декларации - не позднее 30 апреля года, следующего за истекшим налоговым периодом (ч. 1 ст. 34623 НК РФ), то в случае обращения заявителя за назначением пособия на ребенка в течение (середине) налогового периода подтвердить сведения
2 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 21, ст. 1929.
3 Об утверждении Порядка назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, и беременным женщинам : постановление Правительства Ом. обл. от 11 апр. 2007 г. № 46-п // Ом. правда. 2007. 20 апр.
о его доходах за три календарных месяца, предшествующих месяцу назначения пособия, фактически невозможно.
Аналогичная ситуация складывается и при назначении ежемесячной выплаты в связи с рождением (усыновлением) первого ребенка и (или) ежемесячной выплаты в связи с рождением (усыновлением) второго ребенка, предусмотренной Федеральным законом от 28 декабря 2017 г. № 418-ФЗ «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей»4 (далее - ежемесячная выплата в связи с рождением ребенка). Так, согласно Перечню документов (сведений), необходимых для назначения ежемесячных выплат в связи с рождением ребенка, предусмотренному приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 29 декабря 2017 г. № 889н5, в качестве документа, подтверждающего сведения о доходах членов семьи представляются справка с места работы (службы, учебы) либо иной документ о доходе каждого члена семьи (подп. «а» п. 5 Перечня). Как правило, в такой ситуации индивидуальные предприниматели от своего лица составляют справки о сумме доходов за соответствующий период. Подтвердить достоверность этой информации невозможно.
Одним из способов преодоления описанной ситуации является детализация положений нормативных правовых актов, закрепляющих процедуру назначения и выплаты пособий. Тем более, что подобные примеры уже известны социально-обеспечительному законодательству. Так, согласно Методическим рекомендациям по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. № 7616 одним из документов, необходимым для решения вопроса о предоставлении субсидии, при применении заявителем или членом его семьи упрощенной системы налогообложения является книга учета доходов и расходов и хозяйственных операций индивидуального
предпринимателя (п. 47.1). Между тем указанные Методические рекомендации не имеют нормативного характера, а обязанность заявителя представить такие документы напрямую в законодательстве не закреплена.
К иным мерам, направленным на предотвращение недобросовестного поведения получателей социально-обеспечительных выплат, следует отнести организационно-технические мероприятия, направленные на повышение эффективности межведомственного взаимодействия между органами государственной власти. Представляется, что совершению подобных преступлений, а равно возникновению сложностей в ходе их расследования, способствует низкий уровень взаимодействия между указанными органами [3, с. 112].
Приведем один из примеров, демонстрирующих последствия несвоевременного получения уполномоченными органами сведений, существенным образом влияющих на право назначения социально-обеспечительных выплат. Так, в 2010 г. у гражданки Морозовой умер ее муж, являвшийся инвалидом II группы в результате увечья, полученного при ликвидации аварии на ЧАЭС. В июле того же года, действуя через доверенное лицо, Морозова обратилась в пенсионный орган за назначением пенсии по потере кормильца. Лишь по истечении нескольких лет с момента назначения ей соответствующего пенсионного обеспечения в распоряжение управления Пенсионного Фонда был предоставлен приговор суда, согласно которому она признана виновной в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 105 УК РФ, убийстве своего мужа. Таким образом, вследствие несовершенства системы взаимодействия между судебными органами, органами следствия и Пенсионным Фондом, Морозова в течение нескольких лет получала пенсию по потере кормильца, которого сама же лишила жизни7.
Система социального обеспечения имеет многоуровневый характер, а социально-обеспе-
4 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 1, ч. 1, ст. 2.
5 Об утверждении Порядка осуществления ежемесячных выплат в связи с рождением (усыновлением) первого ребенка и (или) второго ребенка, обращения за назначением указанных выплат, а также перечня документов (сведений), необходимых для назначения ежемесячных выплат в связи с рождением (усыновлением) первого и (или) второго ребенка : приказ Минтруда России от 29 декабря 2017 г № 889н // Офиц. интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru
6 Об утверждении Методических рекомендаций по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. № 761 : приказ Минстроя России, Минтруда России от 30 дек. 2016 г. № 1037/пр/857. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
7 Апелляционное определение Ом. обл. суда от 17 февр. 2016 г. по делу № 33-1162/2016. Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
чительные выплаты предоставляются различными уполномоченными органами. По оценкам некоторых специалистов, количество мер социальной поддержки только на федеральном уровне составляет более 700, а в каждом субъекте Российской Федерации предоставляется в среднем порядка 70 дополнительных (самостоятельных) мер социальной поддержки различным категориям получателей, включая денежные выплаты, льготы и помощь в натуральной форме [4, с. 2]. Например, для реализации функций, установленных Указом Губернатора Омской области от 23 мая 2008 г. № 568, Министерству труда и социального развития Омской области необходимо взаимодействовать путем обмена соответствующей информации с территориальными управления Пенсионного Фонда Российской Федерации (например, в связи с установлением федеральной социальной доплаты к пенсии), Фонда социального страхования Российской Федерации (при реализации мер социальной поддержки, предоставляемым инвалидам), органами занятости населения (в части проверки сведений о неполучении заявителями пособий по безработице для назначения ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения 1,5 лет), Федеральной налоговой службы (в частности, при проверке сведений о доходах заявителей), органами опеки и попечительства несовершеннолетних (в целях предоставления социального обслуживания несовершеннолетним) и др. Указанное взаимодействие осуществляется посредством заключения специальных соглашение, а в случае их отсутствия - посредством реализации положений Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»9.
Однако действующая система не может гарантировать должного уровня эффективности межведомственного взаимодействия и не обладает необходимой для его обеспечения прозрачностью. Кроме того, нельзя исключить ситуации, когда сведения, необходимые для проверки
наличия или отсутствия права заявителя на ту или иную меру социальной поддержки, будут предоставлены в распоряжение уполномоченного органа по истечении срока, необходимого для рассмотрения заявления гражданина. В такой ситуации орган исполнительной власти, как правило, лишен возможности продлить срок рассмотрения заявления и вынужден назначить соответствующее пособие или меру социальной поддержки в отсутствие указанных сведений. Кроме того, нельзя исключить ситуации «дублирования» мер социальной поддержки, например, когда гражданин при переезде в другой регион одновременно получает аналогичные социально-обеспечительные выплаты по новому месту жительства либо претендует на получение сходных по целевому назначению выплат. Например, на практике достаточно широкое распространение получили ситуации одновременного получения государственной социальной помощи на основании социального контракта и участия заявителя в программах по содействию занятости либо одновременное получение пособия по безработице и вознаграждения по договору об осуществлении опеки или попечительства, несмотря на то что такие лица не могут быть признаны безработными, поскольку они получают вознаграждение по возмездному опекунскому договору10.
Указанные примеры подтверждают необходимость консолидации информационных баз данных органов государственной власти в целях повышения эффективности межведомственного взаимодействия. Подобные меры уже предпринимаются как на федеральном, так и региональных уровнях. Свидетельством тому служит появление Федерального реестра инвалидов, Единого государственного реестра ЗАГС ФНС РФ, а также создание Единой государственной информационной системы социального обеспечения (далее - ЕГИССО).
Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 388-ФЗ11 внесены ряд изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации.
8 Об утверждении Положения о Министерстве труда и социального развития Омской области : указ Губернатора Ом. обл. от 23 мая 2008 г. № 56 // Ом. правда. 2008. 29 мая.
9 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31, ст. 4179.
10 Постановление Президиума Ом. обл. суда от 21 февр. 2011 г. по делу № 44Г-10/2011. Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
11 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости : федер. закон от 29 дек. 2015 г. № 388-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 1, ч. 1, ст. 8.
В частности, Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»12 дополнен главой 2.1 «Единая государственная система социального обеспечения». В соответствии со ст. 6.9 целями создания названной базы данных является обеспечение граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также организаций, информацией о мерах социальной защиты (поддержки), социальных услугах, государственной социальной помощи, иных социальных гарантиях и выплатах, предоставляемых населению в Российской Федерации, путем использованию инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, применяемых для предоставления государственных и муниципальных услуг. Обеспечение реализации мероприятий по развитию и эксплуатации ЕГИССО возложено на Пенсионный фонд Российской Фе-дерации13.
Информационное взаимодействие в рамках ЕГИССО действует на территории Российской Федерации с 1 января 2018 г., однако указанная информационная база до настоящего времени носит скорее информационный характер и адре-
сована в первую очередь гражданам, которые могут узнать о наличии у них права на получение тех или иных пособий и мер социальной поддержки в режиме реального времени путем использования функции «социальный калькулятор».
Создание подобных информационных баз данных имеет в настоящее время чрезвычайную актуальность ввиду значительного потенциала их использования (например, при слиянии с уже разработанными базами данных ФНС РФ, ПФР РФ). Однако ввиду огромного информационного объема и трудоемкости обработки такой информации их полномасштабная реализация отложена на неопределенный срок.
Резюмируя, полагаем необходимым отметить, что достижение максимального эффекта в вопросе обеспечения прозрачной системы предоставления социально-обеспечительных благ возможно лишь при сочетании всех вышеописанных путей решения названной проблемы: кодификации и систематизации законодательства о социальном обеспечении при создании результативной модели межведомственного взаимодействия между различными органами государственной власти.
Список литературы
1. Васильева Ю. В. Кодекс социального обеспечения: отраслевой или комплексный? // Российский юридический журнал. 2008. № 5 (62). С. 151-155.
2. Гусева Т. С. Социальное обеспечение семьи, материнства, отцовства и детства в России: теоретические и практические проблемы : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012. 347 с.
3. Занькин Д. В. Отдельные проблемы расследования мошенничества при получении выплат // Современное право. 2014. № 10. С. 110-114.
4. Феоктистова О. А., Андреева Е. И., Фокина Т. В. Зарубежный опыт использования «Единого реестра получателей социальной помощи» и перспективы создания такого реестра в России // Международный бухгалтерский учет. 2016. № 16 (406). С. 2-16.
References
1. Vasilieva Yu. V. Kodeks sotsial'nogo obespecheniya: otraslevoi ili kompleksnyi? [The Social Security Code: Branch or Complex?]. Rossiiskii yuridicheskii zhurnal - Russian Juridical Journal, 2008, no. 5 (62), pp. 151-155.
2. Guseva T. S. Sotsial'noe obespechenie sem'i, materinstva, ottsovstva i detstva v Rossii: teoreticheskie i prakticheskie problem. Dis. d-ra yurid. nauk [Social Security of the Family, Motherhood, Fatherhood and Childhood in Russia: Theoretical and Practical Problems. Dr. Legal Sci. Dis.]. Moscow, 2012. 347 p.
3. Zan'kin D. V. Otdel'nye problemy rassledovaniya moshennichestva pri poluchenii vyplat [Some Problems of Entitlement Fraud]. Sovremennoe pravo - Modern Law, 2014, no. 10, pp. 110-114.
4. Feoktistova O. A., Andreeva E. I., Fokina T. V. Zarubezhnyi opyt ispol'zovaniya «Edinogo reestra poluchatelei sotsial'noi pomoshchi» i perspektivy sozdaniya takogo reestra v Rossii [Unified Registry for Social Benefit Recipients: International Practice and the Perspectives for Russia]. Mezhdunarodnyi bukhgalterskii uchet - International Accounting, 2016, no. 16 (406), pp. 2-16.
12 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 29, ст. 3699.
13 О Единой государственной информационной системе социального обеспечения : постановление Правительства Рос. Федерации от 14 февр. 2017 г. № 181 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 8, ст. 1249.
